如何完善商業(yè)銀行的法律制度

我國自1995年《商業(yè)銀行法》頒行以來，以此為核心的商業(yè)銀行法律制度體系逐步得到發(fā)展，尤其是2003年《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》頒行后，規(guī)范商業(yè)銀行活動(dòng)的各種規(guī)章制度得到迅速發(fā)展，商業(yè)銀行法律制度體系日趨完善。但是，反思現(xiàn)行商業(yè)銀行法律制度體系，其中不足和缺憾仍然不乏，值得立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注。

商業(yè)銀行法律體系現(xiàn)存不足

我國商業(yè)銀行法律體系雖然已經(jīng)初步建立，但是在法律之間的協(xié)調(diào)、法律制度的選擇定位等方面仍有諸多不足，期待今后立法的完善。

首先，基本監(jiān)管法律之間的銜接和協(xié)調(diào)仍有不足。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》雖然構(gòu)造了我國銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管體制、措施的基本架構(gòu)，但是該法與《商業(yè)銀行法》的銜接以及與《中國人民銀行法》的協(xié)調(diào)問題仍值得進(jìn)一步探討和解決。目前中國人民銀行仍然承擔(dān)了諸如結(jié)售匯業(yè)務(wù)、反洗錢有關(guān)監(jiān)管職能，并且還對(duì)貸款業(yè)務(wù)保留了制定監(jiān)管規(guī)章的職能，在這些領(lǐng)域中銀監(jiān)會(huì)和中國人民銀行職能的區(qū)分上缺乏清晰、有效的界限，不僅導(dǎo)致商業(yè)銀行守法的不便，而且容易發(fā)生執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的沖突或者執(zhí)法空白地帶。鑒于此，筆者認(rèn)為設(shè)計(jì)專門的“銀行業(yè)監(jiān)督管理法”，不如將其與“商業(yè)銀行法”統(tǒng)一起來制定“銀行業(yè)法”，并可解決現(xiàn)行法制體系在“政策性銀行”和“非商業(yè)銀行”中存在的問題通過“銀行業(yè)法”來系統(tǒng)規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

其次，基本監(jiān)管法律的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的管制，從《商業(yè)銀行法》的基本結(jié)構(gòu)可見一斑。《商業(yè)銀行法》第一章確立的第4～10條的原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，第三章“存款人的保護(hù)”中絕大部分條文、第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對(duì)銀行與客戶之間的私法關(guān)系的規(guī)制。筆者并非完全否定《商業(yè)銀行法》對(duì)私法關(guān)系作適當(dāng)規(guī)制，但是這種偏重司法關(guān)系規(guī)制的立法取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，容易導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力侵蝕私法權(quán)利，并進(jìn)而傷害金融市場的效率。另外，正因?yàn)檫@些條文比重較高，使得僅有九十余條的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則體系。從德國《銀行業(yè)法》的框架來看，該法第一部分界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦金管局的法律地位；第二部分“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對(duì)投資的限制、大額信貸、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的大額信貸、近親信貸、對(duì)近親信貸的申報(bào)義務(wù)、責(zé)任條款等等，即使其中的“存款業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù)；第三部分“對(duì)信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條款”，屬于公法性的規(guī)則；第四部分“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊(cè)之后的監(jiān)督等問題；第五、六部分“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”等多屬公法性規(guī)則。日本在1981年的《銀行法》及其配套施行令也很少對(duì)私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行業(yè)法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對(duì)企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個(gè)條文，僅提及活期賬戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會(huì)研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對(duì)具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對(duì)貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。

我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對(duì)比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若象一般私法關(guān)系那樣廣泛地自治性處理，可能會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整。

再次，《商業(yè)銀行法》在中國商業(yè)銀行法律制度中有著根本性的地位，該法已經(jīng)經(jīng)過了十余年的施行，其內(nèi)容殘缺和局限性已經(jīng)日益凸現(xiàn)，亟待完善。尤其是在外資銀行（含外國銀行分行）監(jiān)管、我國商業(yè)銀行境外機(jī)構(gòu)監(jiān)管、商業(yè)銀行的市場退出等方面的缺漏更為明顯。《商業(yè)銀行法》僅原則性地規(guī)定“外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”這種安排使得外資銀行、合資銀行及外國銀行分行的監(jiān)管有了相對(duì)獨(dú)立的規(guī)則體系，其結(jié)果容易引發(fā)中資銀行與外資銀行在待遇上的差異化，并可能違反相關(guān)國際慣例或我國參加的國際條約。筆者認(rèn)為，有必要將中外資商業(yè)銀行有關(guān)事宜盡可能統(tǒng)一在一個(gè)法典中進(jìn)行規(guī)范。

提升基本法律法規(guī)與監(jiān)管制度之間的協(xié)調(diào)

商業(yè)銀行法律體系架構(gòu)不僅存在基本法律法規(guī)的不足問題，而且基本法律法規(guī)與監(jiān)管規(guī)章的相互銜接也存在諸多問題。首先，監(jiān)管規(guī)章及監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的其他規(guī)范性文件在補(bǔ)救基本法律不足方面欠缺明顯。直接針對(duì)《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》缺漏的條例或規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式還沒有。眾所周知，《商業(yè)銀行法》已經(jīng)出臺(tái)十多年，雖然2003年做了局部性修改，但是其修改極為有限；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》出臺(tái)雖然較晚，但是其論證不充分，頒布甚為倉促，不足或缺漏明顯。針對(duì)兩大法，尤其是《商業(yè)銀行法》不足或缺漏的專門性規(guī)章極為有限。其次，銀行監(jiān)管有關(guān)規(guī)章制度與基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處，例如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項(xiàng)）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的甚至僅是簡單的復(fù)述。

我國銀行監(jiān)管法制體系中存在上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，這使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文數(shù)。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對(duì)有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，而不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)、理念有關(guān)。其三，制定者對(duì)已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予足夠重視。我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的銀行監(jiān)管規(guī)章和其他規(guī)范性文件更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

鑒于此，我國銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)章制度應(yīng)該從適當(dāng)補(bǔ)救商業(yè)銀行基本法律制度的局限性角度出發(fā)，不斷發(fā)展和完善相關(guān)規(guī)則。在具體制定監(jiān)管規(guī)章制度上，應(yīng)該注意協(xié)調(diào)與商業(yè)銀行基本法律法規(guī)的關(guān)系，并且應(yīng)該結(jié)合監(jiān)管法規(guī)的發(fā)展，及時(shí)修改和清理監(jiān)管規(guī)章制度。

促進(jìn)監(jiān)管規(guī)章制度的系統(tǒng)化和最優(yōu)化發(fā)展

近年來，盡管我國商業(yè)銀行監(jiān)管規(guī)章制度得到了快速的發(fā)展，但是隨著銀行業(yè)國際化、經(jīng)營綜合化、產(chǎn)品與業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、金融創(chuàng)新深入化的發(fā)展，監(jiān)管規(guī)章制度的不足和局限性也日益明顯，今后有必要注意以下幾點(diǎn)：

做好監(jiān)管規(guī)章和規(guī)章以外的規(guī)范性文件的有序化工作。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，將商業(yè)銀行有關(guān)規(guī)章制度根據(jù)其效力和性質(zhì)、內(nèi)容來分門別類地進(jìn)行整理和排序。

注意規(guī)章制度的橫向關(guān)系。從內(nèi)容和形式上妥善處理好不同監(jiān)管文件的關(guān)系、相互的銜接等問題，減少不同監(jiān)管文件之間的重疊問題，處理好新舊文件、不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的文件、相關(guān)領(lǐng)域中不同文件之間的沖突、不協(xié)調(diào)等問題。

進(jìn)一步強(qiáng)化銀行機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎監(jiān)管相關(guān)制度建設(shè)。尤其是內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的監(jiān)管制度有必要進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)?shù)瘜?duì)具體業(yè)務(wù)的直接管制。我國商業(yè)銀行監(jiān)管規(guī)章制度過去大量分布在具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，多數(shù)規(guī)章是針對(duì)銀行業(yè)務(wù)而制定。這種定位不是真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管，違背了市場法則。過于傾向具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：其一，使得力量有限的監(jiān)管主體之監(jiān)管很難得到有效落實(shí)。特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。其二，為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)遭受干擾。值得欣慰的是，近年來銀監(jiān)會(huì)的規(guī)則體系中已經(jīng)有相當(dāng)比重的規(guī)章或其他規(guī)范性文件主要針對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)。這種趨勢還有必要進(jìn)一步強(qiáng)化。

明確規(guī)章以外的規(guī)范性文件的約束力。對(duì)非規(guī)章類規(guī)范性文件的約束力問題有必要在制定時(shí)做出明確定位，尤其是以“指引”為名的規(guī)范性文件是否有約束力以及約束力的程度如何，都應(yīng)該在文件中明確，以便于有關(guān)當(dāng)事人的解讀和執(zhí)行。

加強(qiáng)規(guī)章制度的透明化。目前，雖然銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)將近年來出臺(tái)的規(guī)章在其網(wǎng)站上進(jìn)行了公布，但是網(wǎng)頁結(jié)構(gòu)的安排不便于有關(guān)當(dāng)事人的查閱和辨識(shí)其效力。筆者建議有必要對(duì)其進(jìn)一步整理，以便利有關(guān)當(dāng)事人免費(fèi)、快速地查閱。

關(guān)注規(guī)章制度傳播的國際化問題。銀監(jiān)會(huì)有必要將重要規(guī)章制度制作英文版，以便更多不能閱讀中文的當(dāng)事人查閱。

加強(qiáng)規(guī)章制度清理、整理和修訂的及時(shí)性。盡管近期銀監(jiān)會(huì)對(duì)各類銀行監(jiān)管規(guī)章制度作了比較徹底的清理，但是銀行業(yè)的迅猛發(fā)展及規(guī)章制度的固有滯后性需要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)清理、整理和修訂。

妥善處理監(jiān)管部門之間在創(chuàng)制規(guī)章制度時(shí)的關(guān)系。中國銀監(jiān)會(huì)和中國人民銀行、國家外匯管理局分別承擔(dān)了不同的監(jiān)管職責(zé)，由于基本法律對(duì)三者的具體監(jiān)管職責(zé)不夠明晰，三者的監(jiān)管制度創(chuàng)制也存在不協(xié)調(diào)或沖突的問題，需要三家機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，并且有必要通過國務(wù)院法制辦等機(jī)制來協(xié)調(diào)。另外，也有必要關(guān)注跨行業(yè)監(jiān)管問題下產(chǎn)生的銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)制定相關(guān)規(guī)章制度關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。

監(jiān)管規(guī)章制度的制定要合理確定適用范圍。從我國銀行監(jiān)管規(guī)章制度的實(shí)踐來看，一些規(guī)章在適用對(duì)象范圍定位上有諸多不足，這主要表現(xiàn)在：首先，有些監(jiān)管規(guī)章制度仍然明確區(qū)分中資銀行和外資銀行，這容易發(fā)生對(duì)外資銀行歧視或者優(yōu)惠待遇的問題，甚至與我國加入世貿(mào)組織承諾及其他對(duì)我國有約束力的世貿(mào)組織規(guī)則相沖突的問題；其次，有些規(guī)章在適用主體上將商業(yè)銀行區(qū)分為國有商業(yè)銀行和非國有商業(yè)銀行，也可能產(chǎn)生對(duì)市場主體地位平等原則的沖擊；再次，還有些規(guī)章制度習(xí)慣于將其適用范圍延伸于商業(yè)銀行之外的其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，而使用“參照適用”的表述，容易導(dǎo)致有關(guān)當(dāng)事人不便于操作執(zhí)行，甚至不知所措的問題。為了解決前述問題，筆者認(rèn)為監(jiān)管規(guī)章應(yīng)合理劃分商業(yè)銀行的類別，并應(yīng)使非商業(yè)銀行的金融機(jī)構(gòu)及時(shí)退出相關(guān)規(guī)章。

跟蹤國際銀行監(jiān)管發(fā)展態(tài)勢，關(guān)注新興產(chǎn)品和工具的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。隨著金融市場國際化以及我國銀行創(chuàng)新的不斷發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)密切關(guān)注各類新產(chǎn)品新工具的風(fēng)險(xiǎn)防控配套監(jiān)管機(jī)制的跟進(jìn)，及時(shí)借鑒境外監(jiān)管當(dāng)局相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)與客戶關(guān)系的規(guī)范、消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)教育等方面借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推出相關(guān)管理規(guī)章制度。

建立健全外資銀行法律制度

隨著金融市場國際化的發(fā)展，尤其是國內(nèi)商業(yè)銀行通過并購、新設(shè)等路徑進(jìn)入國際金融市場，境外銀行不斷滲透到境內(nèi)，體現(xiàn)國際監(jiān)管合作和全球并表監(jiān)管精神的規(guī)則有必要及時(shí)反映到商業(yè)銀行法律制度中來，尤其是在基本的商業(yè)銀行法律法規(guī)中應(yīng)得到適當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。遺憾的是，迄今為止，除了針對(duì)外資銀行所制定的《中華人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例》外，還沒有其他法律涉及外資銀行的監(jiān)管問題，有關(guān)外資銀行的監(jiān)管多通過監(jiān)管規(guī)章或其他規(guī)范性文件來反映。這種外資銀行法律制度有如下不足：其一，規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。現(xiàn)行外資銀行管理法規(guī)除《外資銀行管理?xiàng)l例》是國務(wù)院通過和發(fā)布的行政法規(guī)外，其余皆為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)。這種架構(gòu)不利于對(duì)外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”的銀行業(yè)市場形象。盡管《商業(yè)銀行法》第92條規(guī)定：“外資商業(yè)銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足中資銀行及其業(yè)務(wù)，因此對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足還會(huì)強(qiáng)化這種效果。其二，在中外資銀行的監(jiān)管待遇問題上，不少監(jiān)管規(guī)章制度，尤其是體現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策的一些規(guī)范性文件往往傾向于針對(duì)中資銀行，而不約束外資銀行。這種定位不利于實(shí)現(xiàn)國民待遇原則。

在跨國監(jiān)管實(shí)踐中，我國境外銀行機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律制度缺憾更為明顯。事實(shí)上，迄今為止，境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管還主要依賴《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》，該文件于1990年3月12日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同年4月13日由中國人民銀行發(fā)布。該文件對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管極為簡單——只要求每半年報(bào)送一次報(bào)表，未作其他任何要求。這種監(jiān)管法制取向，表面看來有助于我國金融機(jī)構(gòu)境外業(yè)務(wù)的拓展，但是事實(shí)上并不利于達(dá)到這一目的。因?yàn)楦鲊诮邮芡赓Y金融機(jī)構(gòu)之發(fā)展時(shí)，往往把母國的金融監(jiān)管制度作為一個(gè)考慮因素(正如我國立法也如此)。如美國在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國統(tǒng)一監(jiān)管的外資銀行是否可以繼續(xù)在美國從事經(jīng)營活動(dòng)，要經(jīng)過嚴(yán)格審查再作決定。美國立法也重視對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管(如要求考察存款的波動(dòng)性、借款頻率與數(shù)量、依賴?yán)拭舾行再Y金的比重、易變現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)量、銀行本身向貨幣市場的借款能力等)、準(zhǔn)備金(要求對(duì)海外分支機(jī)構(gòu)，包括分行及其他外資銀行的借款，以及海外機(jī)構(gòu)對(duì)非居民的直接貸款都按一定比例繳納準(zhǔn)備金)均有要求。

在全球并表監(jiān)管問題上，由于我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)與境外相關(guān)國家和地區(qū)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作還較為有限，在一定程度上妨礙了全球并表監(jiān)管的切實(shí)執(zhí)行。尤其是對(duì)我國商業(yè)銀行的境外機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查上要取得東道國銀行監(jiān)管當(dāng)局的支持和配合，必須有賴于跨國監(jiān)管的合作機(jī)制。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)與境外監(jiān)管當(dāng)局的合作還處于初步階段，這在一定程度上也會(huì)妨礙我國商業(yè)銀行的國際化發(fā)展。

加強(qiáng)銀行監(jiān)管的制度化

《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在監(jiān)管程序的透明化以及監(jiān)管機(jī)制、方法的合理化、科學(xué)化方面還著力不多。近年來，銀監(jiān)會(huì)通過監(jiān)管規(guī)章適當(dāng)強(qiáng)化了監(jiān)督程序的規(guī)范化約束，例如出臺(tái)了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰辦法》。但是，這些規(guī)定畢竟是監(jiān)管機(jī)構(gòu)自己創(chuàng)制的，存在權(quán)威性不足，且其定位易偏向維護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力或利益。筆者認(rèn)為有必要將其中重要的程序性約束規(guī)則反映到《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》或《商業(yè)銀行法》中去，并且應(yīng)體現(xiàn)執(zhí)法的透明度和效益化取向，合理平衡監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被執(zhí)法對(duì)象之間的權(quán)責(zé)。

我國商業(yè)銀行法律制度在構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制和方法上缺漏明顯。現(xiàn)行監(jiān)管制度對(duì)市場準(zhǔn)入、稽核檢查、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、謹(jǐn)慎性要求等監(jiān)管手段的運(yùn)用均有所體現(xiàn)，但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度、最終貸款人（Lender of Last Resort）制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視。各國實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度、最終貸款人制度對(duì)維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式健全這些機(jī)制。

在《商業(yè)銀行法》既有的規(guī)則安排中對(duì)某些重要機(jī)制存在規(guī)范不足的問題，例如市場退出機(jī)制的監(jiān)管缺漏較為明顯。市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動(dòng)退出市場時(shí)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對(duì)此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對(duì)銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的9個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。盡管我國有了《企業(yè)破產(chǎn)法》，但是銀行機(jī)構(gòu)不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題，法制必須對(duì)破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。鑒于此，筆者認(rèn)為在《商業(yè)銀行法》中進(jìn)一步完善破產(chǎn)相關(guān)規(guī)則甚為必要。

通過法制完善銀行業(yè)自律機(jī)制

我國商業(yè)銀行法律制度在監(jiān)管定位上過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行同業(yè)自律機(jī)制的運(yùn)用。雖然現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)給同業(yè)自律給予適當(dāng)關(guān)注，并已組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其地位和作用尚未在較為權(quán)威的法律層面上予以規(guī)范。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》僅原則性地規(guī)定了“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)自律組織的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。”“銀行業(yè)自律組織的章程應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案。”銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會(huì)便是成功的例子。

同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法制中的完善甚為重要，這是因?yàn)椋紫韧瑯I(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。

其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對(duì)穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對(duì)穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對(duì)靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。

再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“制約”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會(huì)促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。

另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》或《商業(yè)銀行法》對(duì)銀行同業(yè)組織的地位及其職能進(jìn)一步作出規(guī)范。

（作者單位：中國工商銀行法律事務(wù)部）