外資銀行的準(zhǔn)入與監(jiān)管：承諾與實(shí)踐

張坤 譯

2001年12月加入世界貿(mào)易組織以來，中國按照入世承諾開放了銀行業(yè)。去年以來，美國要求我們進(jìn)一步開放銀行業(yè)，在中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中我們強(qiáng)烈地感受到了這種外在壓力。其實(shí)這是一個(gè)普遍性的問題，在履行承諾方面發(fā)展中國家遠(yuǎn)比發(fā)達(dá)國家要好，實(shí)際的開放度遠(yuǎn)高于其入世承諾。巴茨博士和諾勒博士這篇文章就是給我們揭示了這一發(fā)現(xiàn)。也許中國面臨的局面可以視為一個(gè)不錯(cuò)的注解。

丹尼爾·諾勒(Daniel E.Nolle)博士是美國貨幣監(jiān)理署的高級(jí)金融經(jīng)濟(jì)學(xué)家，來自于奧本大學(xué)和梅肯研究院的杰姆斯·巴茨(James R. Barth)博士為本刊特約編輯。

WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)是第一份，也是唯一一份涉及到國際服務(wù)貿(mào)易自由化的多邊貿(mào)易協(xié)定。在GATS的支持下，WTO成員國在1997年就金融服務(wù)達(dá)成了一項(xiàng)永久性協(xié)議。截至2008年4月，該項(xiàng)國際金融框架的新要素已經(jīng)覆蓋了151個(gè)經(jīng)濟(jì)體。在金融服務(wù)領(lǐng)域，GATS的主要目標(biāo)是鼓勵(lì)WTO成員國之間對(duì)來自外國的金融服務(wù)提供更大程度的開放。

該金融服務(wù)協(xié)定的一個(gè)具有特殊重要意義的領(lǐng)域是成員國的銀行業(yè)部門。然而，有一個(gè)問題尚未得到足夠的注意，即在GATS金融服務(wù)協(xié)定下，哪個(gè)成員國能夠很好地使監(jiān)管實(shí)踐符合其最初的承諾。利用WTO承諾資料和世界銀行數(shù)據(jù)，在眾多國家中，我們對(duì)該問題進(jìn)行了首次分析。此外，這兩組信息為一國對(duì)外國銀行的準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)的開放程度提供了一個(gè)比以前更為廣泛的考察。

我們分析的最大收獲是，對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的異同進(jìn)行了重要的觀察。具體而言：（1）發(fā)達(dá)國家在外國銀行準(zhǔn)入方面比發(fā)展中國家更開放，但是（2）作為一個(gè)整體，發(fā)達(dá)國家的開放程度稍低于其WTO承諾所應(yīng)該開放的程度，然而（3）發(fā)展中國家在實(shí)際操作中的開放程度遠(yuǎn)高于其WTO承諾的開放義務(wù)。我們還發(fā)現(xiàn)，與在WTO下的承諾相比，對(duì)于在每一類型國家內(nèi)部經(jīng)營的外國和本國銀行，發(fā)展中國家對(duì)外國銀行的不利影響更少，而發(fā)達(dá)國家則相反。

因?yàn)镚ATS涉及到金融服務(wù)，特別是銀行業(yè)，所以我們先對(duì)GATS做一簡要描述。接著，我們將會(huì)總結(jié)一下WTO和世界銀行關(guān)于外國銀行準(zhǔn)入和經(jīng)營的資料的主要特征。然后，簡要解釋如何運(yùn)用每一組數(shù)據(jù)計(jì)算不同國家對(duì)外國銀行的開放程度的指數(shù)。最后，我們將分析發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對(duì)外國銀行和本國銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀。

世界貿(mào)易組織下GATS：它是什么，它是如何運(yùn)作的？

GATS的主要目標(biāo)是，促進(jìn)成員國之間的服務(wù)包括金融服務(wù)貿(mào)易自由化水平的不斷提高。通過成員國對(duì)旨在消除貿(mào)易壁壘的周期性的多邊協(xié)商回合的參與，這個(gè)目標(biāo)已被確定下來。GATS適用于所有的旨在影響通過四種“提供方式”——跨境、國外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)，所進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易的官方措施。原則上，GATS覆蓋了聯(lián)邦層次和次聯(lián)邦層次（省或州）所實(shí)施的措施，以及具有代表性的非政府組織或準(zhǔn)政府組織，例如，證券與期貨交易所所實(shí)施的管制措施。金融服務(wù)被GATS定義為任何一種具有金融性質(zhì)的服務(wù)，它們可以由任何一個(gè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)來提供，包括傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)（例如接受存款和貸款）、保險(xiǎn)及其相關(guān)服務(wù)（例如直接保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)中介和輔助性保險(xiǎn)服務(wù)）以及其他金融服務(wù)（例如金融租賃、資產(chǎn)管理、證券交易和金融咨詢）。

服務(wù)貿(mào)易通過上面確認(rèn)的四種提供方式而得以確定，它們概括了服務(wù)貿(mào)易發(fā)生的各種不同方式。下面的以中國作為假定的進(jìn)口國或東道國所舉的一些關(guān)于銀行業(yè)服務(wù)的例子，有助于說明這些方式是如何運(yùn)作的。對(duì)于跨境金融交易，這些服務(wù)并非是提供者跨越了國境（例如，一個(gè)位于紐約的銀行對(duì)一個(gè)中國境內(nèi)的中國顧客提供貸款）。國外消費(fèi)涉及到一些來自進(jìn)口國的經(jīng)濟(jì)體（居民或公司）在服務(wù)的供給地（或稱“出口”國）所進(jìn)行的服務(wù)消費(fèi)（例如，中國公民在美國旅行期間的銀行賬戶的開立）。在商業(yè)存在形式下，一個(gè)來自出口國的主體在進(jìn)口國境內(nèi)建立了物理存在（例如，美國的銀行或金融機(jī)構(gòu)為了在中國境內(nèi)提供金融服務(wù)而在中國建立代理機(jī)構(gòu)、分公司或子公司）。最后，自然人流動(dòng)方式包括了出口國的提供者通過（暫時(shí)性的）自然人流動(dòng)而在進(jìn)口國所的提供服務(wù)（例如，從美國總行被派往其在中國的分支結(jié)構(gòu)的銀行高級(jí)官員或管理者）。

GATS可以被認(rèn)為包含了三種不同層次的義務(wù)。第一層由約束所有WTO成員國的一般性的義務(wù)組成，不論他們是否同意接受任意特殊部門的市場準(zhǔn)入承諾。這些義務(wù)中最重要的是最惠國原則（MFN），該原則強(qiáng)制每一個(gè)WTO成員國必須同等地對(duì)待來自任何一個(gè)WTO成員國的服務(wù)和服務(wù)提供者以及其他國家的相似的服務(wù)和服務(wù)提供者。換言之，MFN原則強(qiáng)加了不能歧視外國服務(wù)和服務(wù)提供者的義務(wù)。其他一般性義務(wù)包括影響GATS運(yùn)作的具有一般適用性的措施的公示，以及法律救助的可獲得性。

第二個(gè)層次的義務(wù)由成員國對(duì)其他WTO成員國的服務(wù)和服務(wù)提供者的市場準(zhǔn)入和國民待遇方面的具體承諾組成。WTO成員可以自由選擇哪些金融服務(wù)將適用市場準(zhǔn)入和國民待遇條款，在市場準(zhǔn)入和國民待遇方面的承諾涉及上述四種提供方式中的任何一種。成員國被允許在其市場準(zhǔn)入和國民待遇承諾方面進(jìn)行資格限制或強(qiáng)加限制性措施。例如，市場準(zhǔn)入限制可以包括對(duì)進(jìn)入東道國的服務(wù)提供者數(shù)量的限制；國民待遇限制可以涵蓋各種措施，例如對(duì)（任何一個(gè)和全部）外國提供者適用較高的所得稅稅率。重要的是，或者通過將某一個(gè)具體的部門排除在市場準(zhǔn)入和國民待遇方面的承諾之外，或者通過將該部門包括在內(nèi)但是不限制某一種提供方式（換言之，不具體指定市場準(zhǔn)入和國民待遇的水平和程度），WTO成員國在對(duì)外國公司的待遇方面可以選擇保持“完全自由處置權(quán)”。需注意的是，這并不必然表明對(duì)外國公司準(zhǔn)入一個(gè)限制性的立場：與具體的承諾所指出的相比，成員國在給外國公司提供更多市場準(zhǔn)入和更加有利的國民待遇方面是自由的。

關(guān)于市場準(zhǔn)入和國民待遇方面的具體承諾的存在引發(fā)了第三個(gè)層次的義務(wù)，它們僅僅適用于WTO成員國的承諾清單上列示的部門。這些義務(wù)包括能夠?qū)ο嚓P(guān)部門貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響的新措施的告知，對(duì)通用性措施的合理的、客觀的、公正的管理，對(duì)涉及到經(jīng)常性國際交易以及最終的資本交易的國際支付和轉(zhuǎn)移的監(jiān)管制度的廢止。

與其他的貿(mào)易協(xié)定一樣，GATS也包含一些例外條款，這些例外條款允許WTO成員國在協(xié)定規(guī)定的非常特殊的情形之下，可以違背他們的義務(wù)和承諾。這些例外條款中的一條是所謂的“審慎例外”，它允許WTO成員國可以出于審慎性原因而采取措施，包括對(duì)投資者、存款人和保險(xiǎn)持有人的保護(hù)、對(duì)金融系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性的保護(hù)。成員國無需將這些出于審慎性原因的例外條例寫入他們的承諾清單。然而，這些措施不能被用作逃避任何一個(gè)國家在GATS下的承諾和義務(wù)。在發(fā)生嚴(yán)重的國際收支問題和外部金融危機(jī)的情況下，WTO成員國還被允許采取臨時(shí)性的限制，但必須與其他成員國進(jìn)行磋商。

銀行業(yè)開放程度的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)：WTO承諾與世界銀行的執(zhí)行報(bào)告資料

這里，我們綜合了來自123個(gè)國家的銀行部門在WTO框架下的GATS承諾信息，并且在國家對(duì)國家基礎(chǔ)上對(duì)其與相同范圍的世界銀行的關(guān)于相應(yīng)國家推行的監(jiān)管制度安排方面的資料進(jìn)行了匹配。對(duì)于外國銀行和國內(nèi)銀行而言，這兩組資料涵蓋了關(guān)于準(zhǔn)入與許可條件、最低資本準(zhǔn)入條件、可從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)、物理存在的擴(kuò)張限制以及銀行董事會(huì)的組成方面的一致性或非常相似的要素。但是，這兩組資料也涉及到了僅適用于具體的外國銀行的條件，包括對(duì)外允許被外國銀行持有的銀行系統(tǒng)資產(chǎn)總體比例的限制，以及對(duì)單個(gè)銀行股權(quán)的外資控制比例的限制。

對(duì)于每一類數(shù)據(jù)中的各種要素而言，按照不同類型國家向世界銀行提交的實(shí)際執(zhí)行報(bào)告以及他們?cè)赪TO下所作的承諾，發(fā)展中國家比發(fā)達(dá)國家采取了一個(gè)更具限制性的立場。在許多情況下，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的差異是巨大的。例如，39%的發(fā)展中國家在WTO下制定了關(guān)于允許進(jìn)入本國的外國銀行的數(shù)目的具體限制，而只有不到4%的發(fā)達(dá)國家具有了類似的限制。另外一個(gè)例子是，44%的發(fā)展中國家都制定了單個(gè)銀行股權(quán)的外資份額的WTO限制，然而在WTO下沒有任何一個(gè)發(fā)達(dá)國家這樣做。另外，幾乎70%的發(fā)展中國家對(duì)銀行可以從事的證券交易進(jìn)行了限制，相比之下，只有不到1/3的發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了類似的限制。只有在對(duì)銀行保險(xiǎn)活動(dòng)的限制措施方面，兩類國家是相同的，其中不足90%的國家在WTO下制定了一些限制。

WTO承諾資料和世界銀行執(zhí)行報(bào)告資料使得我們能夠確定在WTO下各國的準(zhǔn)入立場與其對(duì)準(zhǔn)入條件和限制方面的實(shí)際運(yùn)用之間的差距。在有些情況下，差異確實(shí)存在，原因是在WTO下，如果他們?cè)敢猓鲊趯?shí)際操作過程中可以選擇比其他方式保留權(quán)利少的限制。舉例來說，我們發(fā)現(xiàn)，有33個(gè)國家的WTO承諾與其對(duì)外國銀行準(zhǔn)入與本國現(xiàn)存的銀行的擴(kuò)張之間的實(shí)際監(jiān)管實(shí)踐之間存在差異，在準(zhǔn)入方式的限制方面，它們都比其WTO立場所表明的更加開放（或者至少具有更少的限制）。類似地，有64個(gè)國家在允許銀行從事證券承銷活動(dòng)方面擁有不同的WTO和世界銀行信息，其中有63個(gè)國家與其WTO立場所表明的相比實(shí)際上對(duì)此類實(shí)踐具有較少的限制。

在分析中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些例子，有些國家的實(shí)際操作與其在WTO下的承諾相比，看起來更具限制性。例如，有 25個(gè)國家對(duì)外國銀行與對(duì)本國銀行相比具有更加嚴(yán)格的最低資本準(zhǔn)入條件限制，即使這些國家曾在WTO下承諾對(duì)外國銀行和本國銀行實(shí)行一致性的（或者至少非常接近的）資本條件。另外，13個(gè)國家與其在WTO的承諾所指出的相比，在操作上對(duì)允許銀行從事的共同基金活動(dòng)進(jìn)行了較多的限制。

然而，通過對(duì)WTO數(shù)據(jù)與世界銀行數(shù)據(jù)的要素的分析，我們相信，一個(gè)具有較少的零碎性和較大的綜合性的分析能夠?qū)Ω鲊鴮?duì)外國銀行準(zhǔn)入的立場進(jìn)行一個(gè)更加清晰的描述。我們也希望能夠系統(tǒng)地對(duì)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家進(jìn)行對(duì)比。鑒于此，我們的分析深入到了另一個(gè)層次。

發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家：對(duì)外國銀行的開放程度的差異

我們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)方案，通過構(gòu)造一些衡量每一個(gè)國家的各種不同要素的指數(shù)來考察兩組數(shù)據(jù)中對(duì)外國銀行準(zhǔn)入的各種相關(guān)監(jiān)管要素的相對(duì)重要性。66個(gè)國家的資料構(gòu)成了具有直接可比性的指數(shù)：我們對(duì)市場開放度指數(shù)的“承諾”形式利用了WTO資料，而指數(shù)的“執(zhí)行報(bào)告”形式則以相同的方式采用了世界銀行的數(shù)據(jù)。通過對(duì)比國家對(duì)國家的市場開放程度的綜合性測算，我們發(fā)現(xiàn)在WTO陳述的立場與實(shí)際操作之間存在著巨大的差異。如表所示，66個(gè)國家中的19個(gè)，與其WTO承諾所應(yīng)該開放的程度相比，看起來在實(shí)際操作中更具限制性（換言之，最右側(cè)欄的小于10或大于10的不同值）。相比之下，實(shí)踐比WTO承諾所顯示的具有較少限制性的（-10或者甚至更小的值）20個(gè)國家中18個(gè)都是發(fā)展中國家。顯然，雖然總體上發(fā)展中國家比發(fā)達(dá)國家更具限制性，但是有些發(fā)展中國家看起來在很大程度上降低了對(duì)監(jiān)管措施的運(yùn)用。相比之下，正如WTO承諾與實(shí)際操作情況的比較所反映的，發(fā)達(dá)國家在對(duì)外國銀行準(zhǔn)入上的總體立場上發(fā)生了一定程度的變化，差異導(dǎo)致了較基于WTO承諾的期望稍多一些的限制性措施。

利用同時(shí)適用于外國銀行和本國銀行的監(jiān)管要素，我們還構(gòu)造了一個(gè)分離指數(shù)。此外，我們利用WTO承諾資料構(gòu)造了這個(gè)指數(shù)的一種形式，并且利用世界銀行執(zhí)行報(bào)告數(shù)據(jù)構(gòu)造了一個(gè)具有直接可比性的形式。對(duì)這些要素的綜合性衡量使我們能夠測算，與本國銀行相比，相同的監(jiān)管理念被更加嚴(yán)格地運(yùn)用于外國銀行的程度。例如，所有66個(gè)國家均擁有對(duì)銀行包括外國進(jìn)入者和本國銀行從事可允許的證券活動(dòng)監(jiān)管。這里的分析中的問題并不是一個(gè)給定的國家是否對(duì)此類證券活動(dòng)進(jìn)行了限制，而是那些監(jiān)管是否同等程度地應(yīng)用于外國銀行和本國銀行。這一點(diǎn)的重要性值得謹(jǐn)記。原因正如我們所觀察到的那樣，發(fā)展中國家在整體上比發(fā)達(dá)國家對(duì)銀行從事可允許的證券活動(dòng)具有更多限制。

通過利用這些外國銀行對(duì)本國銀行的對(duì)比指數(shù)，就發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家而言，我們發(fā)現(xiàn)了統(tǒng)計(jì)上相反的結(jié)果。總體上，發(fā)達(dá)國家對(duì)外國銀行的限制比對(duì)本國銀行有可能稍為嚴(yán)格。相反，發(fā)展中國家基本上同等地對(duì)待外國銀行和本國銀行。因此，雖然似乎外國銀行進(jìn)入發(fā)展中國家比進(jìn)入發(fā)達(dá)國家更難，但是一旦外國銀行進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展中國家，整體上看，與國內(nèi)銀行相比，它們并不處在監(jiān)管性不利條件之下。當(dāng)然，我們希望這些分析能夠引起對(duì)這個(gè)問題的更為徹底的研究。

結(jié)論

我們的分析利用了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的銀行業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)，并且是對(duì)各國的WTO承諾立場與其實(shí)際的執(zhí)行情況之間的對(duì)比信息所作的第一次考察。我們的主要結(jié)論如下。首先，與發(fā)展中國家相比，發(fā)達(dá)國家作為一個(gè)整體在WTO下采取了更為開放的立場，而且它們實(shí)際上對(duì)外國銀行準(zhǔn)入也更為開放。第二，發(fā)展中國家整體實(shí)際上比其WTO承諾具有更少的限制，而從總體上看，發(fā)達(dá)國家的限制實(shí)際上卻比其在WTO下所宣稱的稍多一些。第三，與在其境內(nèi)經(jīng)營的本國銀行相比，發(fā)達(dá)國家在WTO下對(duì)外國銀行承諾了較少的不平等待遇，而發(fā)展中國家則對(duì)外國銀行和本國銀行做了一個(gè)與規(guī)則相關(guān)程度較高的歧視性承諾。第四，發(fā)展中國家的報(bào)告顯示，與其在WTO下所做的承諾相比，它們實(shí)際上使外國銀行處于較少的不利地位，而發(fā)達(dá)國家則相反。作為一個(gè)政策問題，有人會(huì)說，如果你希望了解世界銀行業(yè)的市場開放程度的話，通過對(duì)比各國的實(shí)際所作所為與其在WTO下所作的承諾，對(duì)兩組國家進(jìn)行斷定是很重要的。