農村金融新政不應偏好村鎮銀行

中國農村金融不缺大銀行，而缺真正以農民為服務主體的小銀行。農村資金互助社是農村金融的毛細血管，是聯結分散農戶和商業銀行的橋梁。

新型農村金融機構準入門檻降低，為我國農村金融提供了一個新的發展契機。但是，隨著第二批新型農村金融機構試點開展，卻出現了村鎮銀行一家獨大、農村資金互助社和貸款公司被邊緣化的現象，新政執行中表現出加速推動農村商業金融機構發展的趨勢，而農民自我服務的互助金融組織卻出現了危機。

試點偏好村鎮銀行

從六省（區）首批新型農村金融機構試點的設立情況來看，六省（區）共列了36個試點，其中村鎮銀行21家，農村資金互助社10家，貸款公司5家（見表）。

如果說首批新型農村金融機構試點還看不出地方政府和監管部門對村鎮銀行的特有偏好，那么第二批新型金融機構擴大試點范圍之后，已經很明顯地表現出新政試點偏好村鎮銀行。據筆者了解，第二批新型農村金融機構試點除了山東沂水有一家農村資金互助社外，其他試點地區都在推動村鎮銀行。

監管部門偏好村鎮銀行的理由是，相對于貸款公司和農村資金互助社，村鎮銀行有著更加完善的公司治理結構和監督制衡機制，經營管理更加規范，風險管理能力更強；能夠吸收社區內廣大居民的存款，資金來源更加豐富，對當地經濟的有效信貸投入更多；能提供存款、貸款、結算、票據、銀行卡和代理業務等，金融服務能力更強，對農村經濟的支持力度更大。截至2008年2月末，中國銀監會累計核準34家新型農村金融機構開業，其中村鎮銀行22家，貸款公司4家，農村資金互助社8家。

新政試點暴露的問題

筆者發現，除國開行外，參與組建村鎮銀行的一般為網點較少的銀行和信用社，如北京農村商業銀行、南充市商業銀行、遼源市城市信用社等。通過參與村鎮銀行的試點，中小銀行和外資銀行抓住了一個擴充機構的極好機遇。

此外，村鎮銀行試點過程中還出現了一系列很值得關注的現象，如洋銀行“趁虛而入”，國開行“跑馬圈地”，國有銀行“按兵不動”，農村信用社“新瓶裝陳酒”等等，再加上三類新型農村金融機構試點比例不均衡，筆者認為新政執行已經偏離了原有的基本政策和原則。

“低門檻”不低。新政的低門檻主要體現在兩個方面，即調整投資人資格和調低注冊資本。但以目前村鎮銀行試點一家獨大的趨勢來看，低門檻已經不低。一是必須要有持股銀行，村鎮銀行必須由現有銀行業金融機構持股，其他投資人只能充當“抬轎人”的角色；貸款公司屬于現有金融機構的獨資子公司；不需要銀行參股的農村資金互助社在第二批試點時索性一個沒有。二是雖然新政規定10萬元可以開辦農村資金互助社，100萬元可開辦村鎮銀行，但從試點情況看，地方政府和監管部門又同時抬高了資本準入門檻，注冊資本從幾百萬元攀升到上億元，抵消了注冊資金的低門檻政策。

與國情不符。第二批三類新型農村金融機構試點每個省（區、市）只能選擇1～2家機構，于是都集中于申辦村鎮銀行，貸款公司和農村資金互助社幾乎沒有機會，這與我國農村地區已經較多地自發成立農村資金互助合作社的現狀不符。據安徽大學中國“三農”問題研究中心統計，吉林、青海、甘肅、河南、福建、江蘇、山西等18個省紛紛嘗試組建農民資金互助合作社，截至2007年4月初，僅正式掛牌的農民資金互助合作社就達30多家，還有很多沒有掛牌的。從現實看，農村資金互助合作社迫切需要積累經驗，對其引導和規范。筆者認為，在三類新型金融機構試點中，村鎮銀行與農村資金互助社不應該出現嚴重的比例失衡現象。

沒有體現優先照顧落后地區尤其是服務空白地區的原則。新政的原則是“先努力解決服務空白問題，后解決競爭不充分問題”，但是從各地試點情況看，新型農村金融機構特別是村鎮銀行試點，一般都選在比較富裕的地區，如匯豐銀行持股的村鎮銀行就設在曾都隨州市區內，嚴格意義上那里不屬于農村地區，且現有金融機構較密集，僅農業銀行就有超過26個網點，也不屬于服務空白地區。而匯豐牽頭組建的村鎮銀行主要業務是提供企業和個人存款服務，并向農業相關企業提供融資服務，向出口型企業提供貿易服務和結算業務服務。

為何熱衷村鎮銀行

中國改革政策受阻的原因，歸納起來就是國家利益部門化，部門利益集團化。這種利益格局不打破，政策就難以落實，執行起來就會變形走樣，改革就無法推進。農村金融改革新政也受此利益格局制約，新型金融機構試點也就難免出現新問題。

三類新型農村金融機構試點，顯示了我國農村金融前所未有的改革力度。從銀監會發布的《農村資金互助社管理暫行規定》看，其制度設計是完整的，那么，試點過程中為什么變異了呢?

試點省份設立哪類新機構，地方政府有很大的決策權。比如，開展村鎮銀行試點的某個省份曾明確表示，希望由四大國有商業銀行作為村鎮銀行的發起人，而拒絕中小銀行參與試點。在某種程度上，地方政府可能將村鎮銀行視為實現政績的工具。

同時，地方監管部門回避監管責任恐怕也是原因之一。監管部門認為農村資金互助社點多面廣，完全是民營的，股東和經營者是農民，出現問題要自行清算，而目前監管力量不足，很難監管到位，怕出現風險承擔責任。而村鎮銀行、貸款公司要么是由現有銀行參股，要么是現有銀行的全資子公司，參股銀行能直接對其進行控制。從監管上講，即使村鎮銀行出現問題，可由持股銀行收購或重組，這就很大程度地激勵了地方監管部門熱衷于村鎮銀行。

另外，政府和監管當局還沒有認識到小農生產關系是制約農村金融改革的瓶頸問題。長期以來，我國沒有建立以農民為主體的合作金融組織，沒有把分散的農戶組織起來，形成農民互助金融組織缺失的局面，使正規農村金融體系改革缺乏外部沖擊力，而只能由體制內部自我改革，使其無法與外部的經濟組織結合起來共同推進，無法實現分工合作，從而形成競爭與合作的市場運行機制。

有業內人士認為，農村金融改革的瓶頸是以農民為主體的互助金融組織與制度的缺失。商業銀行面對分散的農戶不能產生競爭性的貸款市場。村鎮銀行、貸款公司和其他商業銀行與農民是兩個利益主體，無法解決金融市場主體地位對稱和大市場與小生產的矛盾。農村金融改革的關鍵問題是提高農民主體金融組織化程度，由為農民服務到允許農民自我服務，由一家一戶與外部市場進行交易轉變為互助組織內部交易，通過互助組織與外部市場主體交易，才能改變農戶交易的弱勢地位。

誰代表農村金融未來

降低農村金融準入門檻的目的就是為了緩解農民貸款難，打破壟斷，鼓勵競爭，使農村金融體系多元化。以此為目標，方式選擇的標準就應該是新設立的農村金融機構能否承載農民組織化功能，真心為“三農”服務。

眾所周知，農業項目獲利周期長、利潤率低、抵御風險能力差，商業銀行在農村經營面臨著信息不對稱、缺乏抵押物、運作成本高等困境，所以國有銀行在實行商業化改革后，紛紛棄鄉返城。那么，同為商業銀行的村鎮銀行如何突破這一困境？

而農村資金互助社作為農民自愿成立的互助性社區金融機構，具有調整農戶生產關系的作用，可以發揮金融組織的杠桿功能，從而促進農民組織化程度提高。建立在“熟人社會”基礎上的互助社社員彼此知根知底，信息對稱，減少了交易成本，而農戶在社區內的信譽也克服了缺乏抵押物的風險，這正是商業銀行解決不了的難題。

在代表農民的利益方面，村鎮銀行作為一個外來的商業銀行，首先得考慮生存成本問題，這也是我國農村金融改革為什么一直走不出困境的根本原因。以全國首家資金互助社——梨樹縣閆家村百信農村資金互助社為例，百信互助社開業一年的經營情況表明，在受融資政策約束的條件下，30萬元的貸款規模就維持了自身收支平衡。而村鎮銀行是難以用較低的成本來運行的，必須依靠利差收入才能實現財務可持續發展，這樣就出現了“服務自雇“與“商業他雇”的不同成本核算方式。從經濟學角度講，商業銀行要維持生存成本，減少交易成本，只能選擇較大的客戶進行交易。

農村資金互助社監管也是被疑慮的問題。監管當局普遍認為農民素質低，從業人員水平低，風險監控能力低。事實并非如此。自2004年“中央1號文件”鼓勵農村金融組織創新以來，全國先后成立了多家未被監管當局批準的自發的農村資金互助社，僅在四平地區就有10余家，這些組織普遍經營良好，至今未聽說哪一家農村資金互助社產生了金融風險。

農村資金互助社股金大部分由農民入股而來，熟人社會自有其保障資金安全和降低資金運行成本的天然優勢，參股農民也有內在的激勵去管好自己的錢。若從其他金融機構融入資金，則又有融資機構的監督。無論是理論，還是實踐，都有十分充足的理由證明，資金互助社適合農村，是有效解決農村融資問題的金融安排。在制度框架下，將其業務范圍定位為鄉（鎮）或行政村一級的社區，也已經有效控制了風險的發生。因此，這類金融組織的監管，不應成為難題，因為不需要像大型商業金融機構那樣設置種種監管門檻，只需備案即可。運作一定時期后，應該允許甚至鼓勵農民的合作金融與合作經濟融合，以利用互聯協作優勢，讓產業利潤和金融利潤都能留在農村社區，使農村擺脫失血甚至敗血的頑癥，成為有造血功能的有機體，恢復農村社會、經濟、文化的活力。

有些人不看好農村資金互助社，很大程度上是因為嫌其規模小。其實，這是沒有弄清楚農村資金互助社在農村金融中的定位的緣故。中國農村金融不缺大銀行，而缺真正以農民為服務主體的小銀行。農村資金互助社是農村金融的毛細血管，是聯結分散農戶和商業銀行的橋梁。原央行副行長吳曉靈認為，農村資金互助社是“零售商”，從商業銀行“批發”貸款，然后再貸款給農戶，從而解決農戶貸款難與銀行難貸款的問題，建立起批發經營與服務零售相結合的分層次供給體制和“普惠的農村金融體系”。

（作者系中國人民大學鄉村建設中心支農行動者）