湖北王垸村養老基金試驗

正規金融機構要服務于農民，有兩個致命缺陷：信息不對稱導致貸款風險管理難；農戶貸款規模小導致服務成本高。王垸村養老基金會這樣的社區合作金融組織，正好可以克服這兩個缺陷。

香港樂施會在內地極度貧困的村莊，通過建立“社區發展基金會”幫助村民脫貧致富，改善社區公共服務，由此帶來了一種新的社區發展模式。一個社區（村莊），只要建立起社區發展基金，資源就能有效配置起來，以利息收入為基礎的社區公共服務也會開展起來。樂施會社區扶貧經驗給我們的啟示是：農民金融合作也許是農村發展的一個突破口。2005年開始，筆者先后在安徽省小井莊村和湖北省監利縣王垸村試驗這個社區發展新模式。

王垸村試點情況

湖北監利縣汴河鎮王垸村地處洪湖西岸，是一個四面環水的獨立村莊，有人口1798人，耕地1300畝，可供養殖的低湖田1700畝。水產養殖是王垸村的主業，幾乎家家戶戶養殖黃鱔、螃蟹和小龍蝦。據統計，2006年王垸村人均純收入2400元，2007年人均純收入3500元。

王垸村是從2000年開始由種植水稻為主逐步轉向水產養殖為主的。隨著水產養殖的發展，村民對資金的需求大增，每年資金缺口至少在1000萬元以上。全村每年在銀行和信用社借貸約500萬元左右，年利率12％左右。如果加上人情交際等其他成本，實際年利率恐怕不會低于18％。而且，王垸村村民存款和貸款都要到離村10多公里甚至20多公里外的汴河鎮，人們手上有點閑錢，不知放在什么地方好，睡覺都不踏實。

筆者出生在王垸村，每次回家村干部都非常希望能夠給他們出主意、想辦法，于是筆者給他們講香港樂施會在云南、貴州農村建立社區發展基金會，促進村莊經濟發展的做法，并建議村委會終止每年年終給全村老齡人發放總額4萬元（人均240元）紅包的慣例，轉而成立一個老齡協會，一次性給老齡協會一筆墊資，“釣”出老齡人手中的閑錢，建立王垸村養老基金會，借鑒香港樂施會社區發展基金的管理辦法來管理王垸村養老基金會，再用養老基金會的利息收入給老齡人發紅包。經過3年的耐心解釋，2006年春節后，王垸村養老基金會成立了，資金規模27萬元。

王垸村養老基金會從2006年3月正式開始運作，每年的情況大致如下：

2006年入會人數86人，每人2000元股金，股金總額17.2萬元，村里墊資10萬元，養老基金會資金總規模27.2萬元。春放冬收，貸款月利率1.2%（與當地信用社持平），當年本息全部回籠，年利息總收入24631元，會員人均分配280元。管理費為零（會長等5位管委會成員自愿放棄報酬，會計由村會計兼任），年終節余141元。

2007年入會人數增至151人，股金增至30.2萬元，村里墊資增至50萬元，河北大學中國鄉村建設研究中心墊資10萬元，資金總規模90.2萬元。春放冬收，本息全部收回（有2戶困難戶付息轉本），利息收入87846元，人均分配550元。5位管理人員合計領取補助2620元，節余2251元。

2008年入會人數增至183人，股金增至36.6萬元，墊資不變。資金規模96.6萬元。資金已全部貸出，借貸散戶109戶，村內小集體戶4戶。

養老基金會管理架構

組織構架與權力結構

王垸村養老基金會的組織構架和權力結構和同類組織一模一樣，會員大會是最高權力機構，實行理事會領導下的民主決策、民主管理、民主監督機制，但有自己的特點：一是會員小組（8～10人）是養老基金會的基層單元，獨享貸款批準權力；二是理事會理事長由村黨支部派人擔任，監事會監事長由村委會派人出任，并且村會計兼養老基金會會計，監事會擁有否決“問題貸款”的權力；三是干事班子不直接接受村民貸款申請，但有否決會員小組批準的“問題貸款”的權力，有調節各會員小組富裕資金的權力。這個組織構架和權力結構主要基于三個考慮：保證信息對稱；分權制衡；做實監管和監護，確保資金安全。

日常管理

王垸村養老基金會采取最簡單原始的管理方法。

第一，集中放款，集中收款，集中分配和結算。貸款需求由各會員小組長匯集，會員小組成員討論批準、5人以上成員簽字后，報干事班子和監事班子審核后放貸，干事長和監事會對小組成員同意的貸款需求有否決權。每年11～12月是水產收獲和魚苗投放的集中時期，也是貸款回籠和貸款投放的集中時期。每年12月20日，理事會召開會員大會，決算分配，并討論通過重大事宜。干事班子平時除回訪貸款戶外，基本無事可做。

第二，養老基金會的日常監管主要由村委會負責，河北大學中國鄉村建設研究中心每年定期派老師和學生住村調研，查找管理和監管“漏洞”。

日常工作和管理如此簡單，主要是從養老基金會初期發展階段的管理能力不足的實際出發設計的。另外，過于煩雜的日常管理會增加管理成本，小規?；饡o法支付。

風險管理

王垸村養老基金會的風險控制主要有五點：

把批準貸款權放在會員小組。貸款指標劃分到會員小組，農戶需要貸款，就近向會員小組提出申請。會員小組討論同意貸款申請人的申請并簽字后，報基金會干事班子發放貸款。由于會員小組和貸款人距離最近，信息對稱，便于跟蹤管理貸款的使用，所以，制度規定會員小組擁有貸款批準權和貸款使用跟蹤監管權。這樣保證了每一個會員都知道自己的錢貸給了誰，并且是自己同意的。參與、監督、民主等等原則不需要在口頭上說了。

批準貸款權和否決貸款權分離。為防止各會員小組放“人情款”，制度規定干事班子和監事班子擁有否決會員小組批準的貸款的權利。為了防止村委會“一股獨大”可能出現的越權，制度規定村委會沒有批準貸款的權利，只有否決“問題貸款案”的權利，但有擔保30萬元貸款額度的權利。為了防止干事班子尋求“內部人控制”，制度規定干事班子不直接接受村民貸款申請，只接受會員小組審批后的貸款申請，干事班子也只有“問題貸款案”的否決權，沒有直接貸款給農戶的權利。

監督權實虛結合。村委會是最大“股東”，所以，制度決定村會計兼基金會會計，并用組織構架保證了村委會是養老基金會監管主體的地位，是實實在在的“參與性”監督。村委會的監督是維護養老基金會既定制度權威。河北大學中國鄉村建設研究中心定期住村調研，關注安全問題，如果發現有安全漏洞，會及時和理事會、監事會、基金會干事班子討論，提出完善制度的方案，提交會員大會表決。

貸款額度和用途限制。散戶貸款不超過2萬元，由會員小組成員擔保同意。集體戶貸款總額不超過20萬元，由村委會擔保。貸款只能用于本村村民的農業生產和家庭住房改造。

從2008年起，河北大學中國鄉村研究中心的墊金利息不分配，專用于建立養老基金會風險基金，以防止壞賬風險。風險金比例隨著養老基金會規模擴大，要逐年增加，并與未來農村保險業接軌。

養老基金會帶來的變化

改善了農村信用服務，方便了群眾?；饡m然規模不大，但對信用社和民間高利貸構成了競爭，促使信用社服務明顯改善，并擴大了對王垸村的信貸規模。當地高利貸逐年減少，利息也逐年下降。更重要的是老齡人不再為手上的錢沒處放而發愁了。

促進了經濟發展。2007年王垸村人均純收入大幅提高。2008年春節前后，村民新開池塘400多畝，為增收打下了基礎。

老齡人地位提高了，受尊重了，生活有信心了。家里幾個媳婦競相找婆婆逼著要錢變成了找婆婆擔保貸款，婆媳關系改善了，促進了家庭和村莊和諧。老齡人一年分配550元的紅利，并且有逐年增加的預期，增強了老人幸福生活的信心。

老齡人有了自己的組織，并為他們提供一些服務，如看望生病老人等。目前基金會正在考慮建立老人茶社、購置老人健身器材等。此外，老人協會還成為村委會決策的幫手和監督者。

有了養老基金會，村干部和村民對村莊的發展產生了很多新想法，比如將分散居住在13個自然村的80戶村民搬遷到新居民點，全村可以節約出非農用地600畝，利用節余出來的土地，修一個水產農資大市場，服務洪湖西岸的數千漁民，等等。養老基金會激發了王垸村人久違的夢想和激情。

存在的問題

注冊難。養老基金會成立以來，注冊因受門檻限制一直難以解決，只能非法生存。雖有縣市行政和金融部門到王垸村養老基金會做過調查，但公開表示支持的幾乎沒有，而要求解散養老基金會的聲音則一直不斷。只是最近幾個月，才沒有吹冷風的了。

融資有限。由于注冊難，村委會和養老基金會的管理人員心里一直沒有辦好養老基金會的“定心丸”，不敢擴大服務范圍，比如吸收非會員的“優先股金”、吸收村民存款等。如果王垸村養老基金會被準許吸收非會員的“優先股金”，準許吸收本村村民存款，其規模將會成倍擴大。

管理能力有限。村委會和干事班子風險意識不強，對貸款批準權限在小組、貸款否決權限在干事和監事班子的制度執行得還不夠好。對提取風險金有認識，但執行不力，2007年就沒有按照規定提取風險金。

難以抗拒自然風險和市場風險。不可抗力造成的風險需要農村保險。目前農村保險業發展滯后，對養老基金會發展是一個制約。2007年，有2個貸款戶遭受災害，貸款付息轉本。如果發生大面積災害，就會對養老基金會形成沖擊。

政府監管和服務缺位。養老基金會的監管和服務工作在法律規定上是屬于銀監會負責，但實際上一個縣的銀監會只有幾個人，監管正規金融機構都非常吃力，根本顧不上這類村里的金融組織，沒有能力提供監管和服務。

本金不足。由于養老基金會不能開展存款業務，資金規模明顯不足。

政策建議

大力培育社區合作金融組織。正規金融機構要服務于農民，有兩個致命缺陷：信息不對稱導致貸款風險管理難；農戶貸款規模小導致服務成本高。在市場經濟條件下，正規金融紛紛撤離農村，連農村信用社都撤出了王垸村所在鄉。王垸村養老基金會這樣的社區合作金融組織，正好可以克服正規金融機構的兩個致命缺陷。只有類似王垸村養老基金會這樣的合作互助金融組織發展起來了，正規金融機構服務“三農”才可以通過社區合作金融組織來操作。因此，社區性農民互助合作金融組織是農村金融服務的基石，政府要想改善和發展農村金融服務，就必須從扶持農民互助合作金融組織做起，沒有捷徑可走。

降低注冊門檻。按照銀監會規定的登記門檻，有文憑、從業經歷、規模要求等等，從目前全國的情況看，幾乎沒有社區互助合作金融組織可以達到注冊要求，即便合乎要求登記開業了，也非虧本不可。也就是說，這樣的“門檻”基本上斷絕了農民的互助合作金融之路。2004年以來，“中央一號文件”年年強調要發展農民互助合作金融組織，但全國登記注冊的農民合作互助金融組織不超過10家，這從另一角度證明了農民合作互助金融組織合法成立之難。鼓勵農民發展合作互助金融，就應該準許邊干邊注冊，并降低注冊門檻，實行備案注冊。

準許吸收社區存款。像王垸村這樣的地方，60年前村民就能享受正規金融機構提供的存貸款服務，但到現在，老百姓存款貸款卻要跑到十幾公里外的地方了。如果正規金融機構不提供金融服務，還不準農民自己提供金融服務，會很傷農民的心。

授權農村經營管理站監管和服務于農村非正規金融。盡管中央一直強調要幫助農民發展合作互助金融組織，但銀監會的機構要監管和服務全國60萬個村莊的社區互助合作金融組織，不太現實。筆者在河北省鄉鎮調研時，出錢參股幫助當地組建農民合作互助金融組織，縣鄉干部都說“太敏感、不敢搞”，“除非銀監會親自來搞，我們就配合”。按照日本、韓國和臺灣地區的經驗，社區養老基金會這類非正規金融組織，歸屬農業部設在鄉鎮的農村經管站監管和服務。我國每個鄉鎮都設有農村經營管理站，每個站有5人左右的正式編制，完全有能力承擔農村非正規金融服務和監管工作。

政府要加大扶持力度。小農具有先天的弱勢，并且還承擔著國家糧食安全的重擔，所以要特別扶持小農。小農從事農業生產，本來利潤就很低，如果要支付18％的貸款利息，是難以承受的。王垸村每年1000萬元以上的貸款需求，年支付180多萬元的利息，人均1000多元。如果這1000元/人不被外部金融機構拿走，村民人均收入可以上升三成。所以，扶持小農互助合作金融，是政府扶持農民的最有效方式。建議政府支持農村金融的資金直接注入類似王垸村養老基金會這樣的農民金融組織以充實其本金。如果這樣，不僅可以大大改善農村金融服務的狀況和質量，而且也會有力促進農民增收和新農村建設。如果政府不能直接拿錢為類似王垸村養老基金會這樣的農民金融組織墊資，建議成立土地銀行，準許農民集體用集體所有的土地在土地銀行抵押貸款，充實其村內類似養老基金會的金融組織的本金，農戶則可以用自己的承包地在村內合作金融組織內抵押貸款。這樣可以一舉多得，既發展壯大了農民合作金融，又可以實現土地產權和土地流轉，還可防止大規模土地兼并。

假如王垸村養老基金會的資金規模達到500萬元左右，可以在兩年內將村內分散在13個自然村的80多戶農戶集中搬遷到兩個村民新區，可以激活600多畝非農用地，這對一個村的意義是非常重大的。同理，這樣的做法對全國的新農村建設和國家糧食安全而言，意義也是非凡的。

（作者單位：河北大學中國鄉村建設研究中心）