涉農(nóng)金融運行機制缺陷的觀察與思考

農(nóng)村金融經(jīng)營風(fēng)險程度高、管理難度大、成因復(fù)雜，屬于典型的“弱勢金融”。當(dāng)前作為面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的涉農(nóng)金融機構(gòu)，表面上看，農(nóng)村金融組織體系的層次分明，已形成了政策金融、商業(yè)金融與合作金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融格局，但在實際運行中還存在諸多問題。

涉農(nóng)金融運行機制的缺陷與原因解析

總體上，當(dāng)前農(nóng)村金融機制缺陷表現(xiàn)比較突出，形成原因也比較復(fù)雜，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

政策定位上長期搖擺不定，涉農(nóng)金融組織體系建設(shè)的政策取向長期不夠明朗，金融支持“三農(nóng)”弱化。在市場化進程中，金融機構(gòu)尤其是農(nóng)村金融機構(gòu)的市場定位，政策面上始終處于探索階段，事實上導(dǎo)致農(nóng)村金融要素和金融資源供給與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展呈反向變化。國有商業(yè)銀行已基本完成從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戰(zhàn)略性退出，涉農(nóng)金融機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量大幅度減少。從所調(diào)查的情況看，六年來，調(diào)查地第一產(chǎn)業(yè)平均增速達到了3.98%，同期涉農(nóng)金融機構(gòu)數(shù)量從2001年538個減至2006年的318個，下降40.9%。金融支持“三農(nóng)”的功能不斷弱化。六年間，農(nóng)行直接投放農(nóng)業(yè)的信貸資金不足3億元，票據(jù)融資也很少。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款能力有限，目前只對26戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款3.2億元，扶農(nóng)作用微弱，政策性銀行的作用發(fā)揮不充分。農(nóng)村信用社近年也有從農(nóng)村市場退出的傾向，對農(nóng)戶貸款大幅減少，連續(xù)兩年對農(nóng)戶貸款下降3.1%和1.1%。

追求低風(fēng)險利潤，涉農(nóng)金融機構(gòu)經(jīng)營目標(biāo)取向上具有內(nèi)在沖動。農(nóng)業(yè)是社會效益高而經(jīng)濟效益較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，與銀行經(jīng)營的商業(yè)盈利性目標(biāo)存在突出矛盾。在追求利潤沖動下，資金由農(nóng)村集中到城市，由各自的上級部門集中投向優(yōu)勢行業(yè)和產(chǎn)業(yè)中的大項目、大企業(yè)。涉農(nóng)金融機構(gòu)組織資金主要以上存形式向中心城市集中，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下大量金融資源集中到縣及以上中心城市。據(jù)調(diào)查，2007年地鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下金融機構(gòu)向縣域集中資金達75.3億元，而調(diào)查地向省會城市集中資金也在70億元左右，主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村地區(qū)。

現(xiàn)行金融運行體制與信貸政策為涉農(nóng)金融機構(gòu)追求利潤最大化提供了可能。現(xiàn)行存款集中上存，貸款集中審批的基本金融運行模式，金融資源不斷從貧困地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)區(qū)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)，金融空洞化導(dǎo)致大部分農(nóng)村地區(qū)資金流失嚴重，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下信貸投入與存款貢獻相比差距進一步擴大。6年間，調(diào)查地涉農(nóng)金融機構(gòu)存款增加107.9億元，年均增速為15.2%，其中來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下存款增加59.2億元，占涉農(nóng)金融機構(gòu)存款增加量的54.9%。同期涉農(nóng)金融機構(gòu)貸款增加44.4億元，年均增速為6.9%，低于存款增速8.3個百分點。其中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下貸款增加7.1億元，年均增速為5.02%。金融對“三農(nóng)”的信貸投入“缺位”，城鄉(xiāng)信貸結(jié)構(gòu)失衡問題突出，金融資源配置效率低下，導(dǎo)致農(nóng)村資本積累十分匱乏，投資增長緩慢。

相對于城市工商企業(yè)的貸款利率水平，農(nóng)村企業(yè)承擔(dān)了更高的融資成本，農(nóng)村金融壓抑更明顯。調(diào)查顯示，農(nóng)村企業(yè)對金融機構(gòu)的利率執(zhí)行水平感到偏高。所調(diào)查211戶企業(yè)中，認為利率水平“偏高”的97戶，占比46%。2005年以來與金融機構(gòu)有過借貸關(guān)系的180家企業(yè)中，93家利率在7.5～9.6‰之間，占44.1%；87家利率在9.6～12‰之間，占41.2%。總體比較，相對于城市工商企業(yè)，金融機構(gòu)對農(nóng)村企業(yè)的貸款利率偏高。同時，農(nóng)村企業(yè)從民間融資的利率比金融機構(gòu)貸款利率高，有內(nèi)部集資的102家企業(yè)中，94家付息企業(yè)集資利率均比金融機構(gòu)同期限貸款利率高。2007年從民間融資市場借款的78家企業(yè)中，41家借款利率在12‰以上，占52.6%；27家利率在12～15‰之間，占34.6%；10家利率在15‰以上，占12.8%，其中3家利率在18‰以上，占3.85%。

配套政策與措施不夠到位，出于風(fēng)險控制需要也導(dǎo)致涉農(nóng)金融投入謹慎。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟始終伴隨著自然、經(jīng)營和市場三重風(fēng)險的壓力，而農(nóng)業(yè)保險的綜合配套政策至今還沒有系統(tǒng)性出臺，使農(nóng)業(yè)投資項目缺乏有效的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制和風(fēng)險分散渠道，涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)戶屬于擔(dān)保盲區(qū)，調(diào)查地有5家擔(dān)保公司，但到位資金只有8910萬元，無力覆蓋農(nóng)村。

涉農(nóng)金融機構(gòu)改革中尚存諸多后遺癥。正是由于涉農(nóng)金融機構(gòu)所面臨的困難和矛盾的復(fù)雜性，全國一盤棋式的改革往往掩蓋了各地千差萬別的矛盾，改革往往留有諸多后遺癥。以農(nóng)信社為例，完善農(nóng)信社法人治理，實現(xiàn)“四自”要求是其改革的主要目標(biāo)，必然要求所有者到位，經(jīng)營者受到監(jiān)督，股權(quán)多樣化。但目前實際情況是，很多農(nóng)信社由于歷史包袱重，所有者權(quán)益扣除股金后為負數(shù)，正在進行的“票據(jù)置換”改革方案是以2002年各地信用社年報反映的經(jīng)營虧損額累加后，一半由人民銀行的票據(jù)進行置換，一半由地方政府到位。由于農(nóng)信社過去管理上的不規(guī)范，所反映的虧損本身就縮水不少，據(jù)調(diào)查，一般信用社少報虧損在四分之一左右，同時地方政府限于財力，本該到位的資金往往難以足額到位，致使改革中的信用社管理經(jīng)營風(fēng)險依然很大，真實信息不能完全披露，難以吸引真正的投資者，尤其是關(guān)心農(nóng)信社經(jīng)營管理的大額投資者。農(nóng)信社的股金大多異化為存款化的股金，入股者只關(guān)心分紅，不關(guān)心農(nóng)信社經(jīng)營管理。在所有者難以到位的情況下，產(chǎn)權(quán)無法明晰，經(jīng)營者缺乏監(jiān)督，法人治理“形”似“神”不似。

通過政策主導(dǎo)引領(lǐng)涉農(nóng)金融良性發(fā)展

發(fā)展農(nóng)村金融市場，提高農(nóng)村金融體系運行的效率，重要的是從政策層面上改革現(xiàn)有的金融運行機制，發(fā)揮政策主導(dǎo)作用，引領(lǐng)農(nóng)村金融市場又好又快健康有序發(fā)展。

建立以政策性主導(dǎo)、以合作性與市場性混合型為主體的農(nóng)村金融組織體系是現(xiàn)實選擇。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要成為農(nóng)村綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入的主導(dǎo)力量，要發(fā)展成為農(nóng)村基礎(chǔ)投入主體的商業(yè)性金融機構(gòu)。回歸農(nóng)業(yè)銀行的本來定位，發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行的支農(nóng)作用，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。準(zhǔn)確定位農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，要真正體現(xiàn)農(nóng)信社的根在農(nóng)村，發(fā)展在農(nóng)村，不要形成全國或全省一統(tǒng)的大銀行，把農(nóng)村信用社辦成真正體現(xiàn)以互助、合作，保本微利為主要目標(biāo)，為農(nóng)村為社區(qū)服務(wù)的農(nóng)村性金融機構(gòu)。引領(lǐng)其他商業(yè)銀行參與支農(nóng)的積極性，商業(yè)銀行繼續(xù)堅持企業(yè)化、商業(yè)化大方向，只在力所能及的范圍內(nèi)從事一些扶貧開發(fā)、下崗就業(yè)、教育醫(yī)療、金融扶弱等類似的“政策性貸款”，減少農(nóng)村金融壓抑。培育多層次競爭性的農(nóng)村金融市場。試點辦理郵政儲蓄銀行涉農(nóng)貸款，推進村鎮(zhèn)銀行、小額信貸組織和資金互助組織試點。

突出政策傾斜，完善配套措施，統(tǒng)籌解決涉農(nóng)金融機構(gòu)經(jīng)營發(fā)展環(huán)境問題。突出政府主導(dǎo)作用。從稅收優(yōu)惠、費用貼補和風(fēng)險補償?shù)确矫娉霭l(fā)，降低金融機構(gòu)支農(nóng)業(yè)務(wù)營業(yè)稅率和免征支農(nóng)業(yè)務(wù)所得稅，以此作為對金融機構(gòu)向“三農(nóng)”減收讓利的補償。建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保基金，專門為農(nóng)業(yè)貸款提供擔(dān)保。以政府出資興辦農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)為主，以財政補貼和其他扶持政策為基礎(chǔ)的商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)和企業(yè)、農(nóng)戶互助型擔(dān)保機構(gòu)為補充，形成擔(dān)保形式多樣、擔(dān)保渠道多元的農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保體系。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，構(gòu)建多層次的風(fēng)險補償體系，降低農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風(fēng)險。政府加大政策性保險的投入，并鼓勵和扶持商業(yè)保險進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、種養(yǎng)業(yè)等領(lǐng)域，積極開發(fā)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的保險新產(chǎn)品。積極發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的存款保險體系，構(gòu)建有利于農(nóng)村金融發(fā)展的市場退出機制。

盡快出臺符合農(nóng)村實際的金融資金使用政策，建立合理資金回歸機制，增加有效供給能力。逐步減少或停止對郵儲存款支付差額利息，促其自發(fā)搞好存貸款資金平衡。對于郵政儲蓄從農(nóng)村吸收的資金可按一定比例就地返還，由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行以再貸款的形式發(fā)放給農(nóng)村信用社或農(nóng)業(yè)銀行，用于發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，以徹底解決郵儲只單純抽走農(nóng)村資金、幾乎不發(fā)放農(nóng)貸的不公平現(xiàn)狀。劃定政策紅線。對于縣域以下商業(yè)銀行的新增存款要求按比例用于發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，堵住商業(yè)銀行資金非農(nóng)化的口子。增加政策傾斜力度。降低農(nóng)信社存款準(zhǔn)備金率和提高存貸比例來增強其放貸能力，增加人民銀行的再貸款，增強農(nóng)村信用社支農(nóng)力度。

推動農(nóng)村金融法制建設(shè)，為改善有效供給提供制度保障。加快制定農(nóng)村金融服務(wù)監(jiān)管的有關(guān)法規(guī)，使各種合法資金放心進入農(nóng)村金融組織。推動動產(chǎn)擔(dān)保立法，完善農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)法律制度，使農(nóng)民享有包含土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)的完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。促進農(nóng)產(chǎn)品價格保護立法。以法律的形式，規(guī)定對主要農(nóng)產(chǎn)品實行價格保護政策，降低市場價格的波動，穩(wěn)定農(nóng)戶收入。

鼓勵農(nóng)村金融機構(gòu)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，努力提高金融服務(wù)的質(zhì)量和水平。加強貸款營銷、簡化貸款手續(xù)、提高貸款額度和降低貸款利率，改進農(nóng)村金融服務(wù)。完善小額擔(dān)保貸款、聯(lián)戶聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)，創(chuàng)新授信和抵押擔(dān)保貸款管理制度，積極探索動產(chǎn)抵押方式，提高貸款效率，滿足農(nóng)村多層次金融需求。

加強涉農(nóng)金融機構(gòu)改革的適應(yīng)性研究。各相關(guān)部門要在涉農(nóng)金融改革過程中，加強改革政策的適應(yīng)性研究和真實性反映，努力防止為追求改革的表面成功或只求享受國家統(tǒng)一的優(yōu)惠政策而有意遮掩問題的傾向，不能追求改革階段性成果，要形成比較有效的長效機制。

(作者單位：中國人民銀行孝感中心支行)