新聞輿論監督的主體解析

為正確實施新聞輿論監督，正確認定監督主體與客體相當重要。本篇先來解析新聞輿論監督的主體。

一、主體說五觀點

依法實施輿論監督的主體具體包括哪些群體，哪些自然人或法人?據傅昌波博士收集到的資料，目前大體上有五種說法，即新聞媒體主體說、人民群眾主體說、黨和政府主體說、廣泛主體說和雙重主體說。

新聞媒體主體說認為，新聞媒體(包括新聞機構及新聞記者)代表廣大人民群眾從事新聞輿論監督，因此新聞媒體是新聞輿論監督的主體。其理由是：第一，新聞輿論監督的實踐表明，這項活動不可能由全體人民或者一部分人民來承擔，實際運行中的新聞輿論監督的主體就是新聞媒體；第二，如果因為新聞輿論監督產生侵權或者誹謗等糾紛，負法律責任的是新聞媒體，而不是抽象的人民。

人民群眾主體說認為，我國新聞輿論監督的真正主體是人民群眾，其理由有三條：第一，社會主義民主的核心是一切權力屬于人民，目標是確保人民當家作主，新聞輿論監督作為一種實現民主權利的重要方式，其主體只能是人民群眾。如果主體不是群眾，就難以表明其作為社會主義民主表現形式的性質。第二，從新聞輿論監督的實際運行過程來看，如果沒有人民群眾的參與，作為新聞輿論監督表現形式的社會輿論根本不可能形成，更談不上這種輿論帶來的監督功能。第三，目前我國的多數黨和國家領導人及有關的官方文獻都是這樣表述的。

黨和政府主體說認為，新聞輿論監督是中國共產黨的批評與自我批評這一優良作風在信息時代的具體表現，黨通過新聞輿論監督推進改革開放，貫徹落實政策；同時又通過新聞輿論監督密切聯系群眾，了解社情民意，監督各級官員的腐敗問題。因此新聞輿論監督的主體就是黨和政府。尤其在我國目前條件下，新聞輿論監督實際上也是由黨和政府通過黨的各級宣傳部門、政府的各級廣播電視部門安排給新聞單位的工作，因此新聞輿論監督真正的主體就是各級黨委和政府。

廣泛主體說認為，新聞輿論監督既是人民群眾通過新聞媒體對黨和政府及其工作人員進行的監督，也是黨和政府通過新聞媒體對社會進行的監督，因此新聞輿論監督的主體具有不確定性和廣泛性。任何公民或組織都可以通過新聞媒體的傳播活動形成輿論，從而實現對社會事務的監督。同時，任何公民或組織也可能成為新聞輿論監督的對象，因此很難說清楚誰是新聞輿論監督的真正主體。

雙重主體說由王強華等人在《輿論監督和新聞糾紛問題研究》總報告中提出。他們認為，輿論的本質和它所反映的是人民大眾的意見，從這個意義上說，新聞輿論監督的主體是人民大眾。但科學的主體概念指的是為屬性所依附的實體，從法律意義上說，主體指能夠享有權利和承擔義務的自然人和法人，人民大眾是一個抽象的群體概念，它不是實體，不僅不能承擔義務，而且如果不通過傳播者也無法行使自己的權利。傳播者才是法律意義上的主體，新聞輿論監督只能通過新聞媒體才能實現并產生后果，因此，新聞媒體才是能夠享有新聞輿論監督權利和承擔由此引起的義務的法律意義上的主體。本質意義上的主體和法律意義上的主體，二者并行不悖，互相補充，強調人民大眾是本質意義上的主體，就是強調新聞輿論監督的重要地位和權威性；強調新聞媒體是法律意義上的主體，可加重新聞傳媒作為人民大眾代言人的責任感，作為一個實體，對新聞輿論監督所產生的后果承擔法律責任。①

對上述五種關于輿論監督主體的觀點如何評價?

關于新聞媒體主體說。從表面看，當前正在從事新聞輿論監督工作的似乎就是新聞媒體——包括新聞機構和新聞記者，但是這并不能說明新聞媒體必定是輿論監督的當然主體。中國社會科學院的夏勇研究員認為：“新聞出版機構不是法定的監督機構，不享有對司法機關的監督權力；但它可以以三種公民的權利為依據，即憲法規定的公民對政府工作提出批評建議的權利、言論自由權利以及知情的權利。傳媒反映上述權利的行為，客觀上會具有監督的效果。問題在于，中國的傳媒有沒有資格作為這三類公民權利的主體或替代性主體?從法理意義上看，中國的傳媒是官辦的性質，因此傳媒監督與其說是公民權利的延伸，不如說是政府權力的擴張，這種傳媒監督不具有法理依據。”②由此可見，雖然新聞機構及其從業人員擔負著新聞輿論監督的具體事務，但“新聞媒體主體說”難以成立。

“黨和政府主體說”顯然是站不住腳的。這是一種本末倒置的說法，盡管這一觀點在我國當前的新聞輿論監督實踐中可以找到許多可資印證的材料，也具有一定的合理性。但應當指出的是，黨的干部、人民代表和政府官員，不論是在當選之前，還是在當選之后，除了其特殊的身份和法定的職責外，他們與普通人沒有更多的差別，他們的智力是有限的，既不可能掌握現階段所有的知識和技能，也無法預見未來社會的一切發展和變化，他們的道德也不是無懈可擊的，他們有自己的思想、欲望、情感，既有其善的一面，也有其惡的一面，在權力、利益、聲望、榮譽等因素的誘惑下，也可能產生瀆職、腐敗行為。由這些代表和官員、干部組成的議會、政府、法院或政黨，也可能出現背離人民意志和利益的情況，因為公共機構與“經濟人”相似，也存在追求自己的特殊利益的可能。可見國家機關和執政黨應該是輿論監督的客體，而不是輿論監督的主體。他們作為受人民委托的公仆，理所當然應當接受新聞輿論監督。

“廣泛主體說”的問題是顯而易見的，這種“廣泛”中存在著明顯的邏輯矛盾，并且容易陷入主體虛無論。

第五種觀點“雙重主體說”和第二種觀點“人民群眾主體說”涉及新聞輿論監督的真正主體，是筆者比較贊同的觀點，但這兩種觀點都存有缺憾，未能準確地表述出我國新聞輿論監督的真正主體。

二、公眾和新聞媒體：新聞輿論監督的復合主體

新聞輿論監督的操作過程表明，在進行輿論監督中，公眾是新聞輿論監督的第一主體，新聞機構及新聞記者是進行監督的第二主體。在具體運作中，兩者密不可分，共同構成新聞輿論監督的復合主體。

只要我們實事求是地分析公眾和新聞媒體在新聞輿論監督中所扮演的角色，就不難得出上面的結論。

從當前新聞輿論監督的實踐來看，新聞媒體在其中主要擔當以下幾項任務：第一，新聞記者發表評論，直接表達新聞媒體的意見；第二，新聞記者(這里泛指新聞機構內一切可以采訪或編輯該媒體內容的業務工作者)采寫消息或收集公眾的意見，并在新聞媒體上刊登；第三，新聞記者接收公眾發來的新聞資源(信稿、錄音或錄像)，并充當新聞信息“把關人”的角色，將這些新聞資源編輯或制作后公開發表在新聞媒體上；第四，新聞記者向專家或自由撰稿人以及節目制作公司約稿、約節目，然后編發在新聞媒體上。新聞輿論監督是一個社會行為過程，大眾傳播只是一個起點。新聞機構及新聞記者對某一事件或某一觀點的報道，僅僅是一次完整的新聞輿論監督的開始，新聞輿論監督能否真正取得成效，主要是看報道之后在一定數量的公民中能否形成輿論共識。正是這種輿論共識才可能對新聞輿論監督的客體產生作用，并使情況發生轉變。而大眾傳播之后這一復雜過程的主體毫無疑問就是公眾。因此，某項新聞輿論監督實踐要完成，真正參與并發揮決定性作用的首先是公眾。如果新聞媒體傳播的某個事實或觀點不能夠得到相當數量公民的認同，輿論就不能形成，新聞輿論監督賴以存在的“公眾心理壓力”和“精神力量”也不會出現。而對這樣的新聞傳播活動，我們自然不能視其為新聞輿論監督活動。

這里有必要對公眾的概念加以說明。公眾指一定數量的公民。公民概念是現代法治理論基礎，對公民的認同意味著對現代法治精神的認同。在我國，封建社會只有“臣民”的概念，而現在用得較多的概念是“人民”。臣民是相對君主而言的，在封建社會，國家除君主一個人之外，其余皆為臣民。公民是相對國家或政府而言的，在現代法學理論中，公民是指具有某個國家國籍的個人。在我國，根據《中華人民共和國國籍法》的規定，取得中國國籍的人，即為中華人民共和國公民。而人民是相對于敵人而言的，它是一個政治概念。一般認為，在我國現階段，人民包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。學者謝鵬程認為，我國99%以上的公民屬于人民的范疇，人民是絕大部分公民的一種集體存在形式，因此，“國家的一切權力屬于人民”同“國家一切權力屬于絕大多數公民”是等價的。③

公民概念是人類社會“從法律上確認人人平等”之后才出現的概念，該概念蘊含著兩層意思：一是“主權在民”原則，它意味著國家及其一切權力屬于具有公民資格的所有人，而非某個人或某些人；二是平等關系，它意味著所有公民，不管擔任何種職務、從事何種工作及何種出身，在法律面前都是平等的，因為他們具有一個相同的身份即公民。公民概念意味著對以權力大小和財產多寡分配監督權的否定。一般認為，“主權在民”包含以下五層含義：第一，人民是國家和社會的主人，有權管理一切國家事務、經濟事務和社會事務。第二，由于國家廣大，人民直接參與國家事務的管理難度很大。因而在現實生活中，人民通常采用通過選出代表代行自己管理國家事務的權力的方式。第三，政府的一切權力，包括權力的確立、運行乃至更替，都應由人民委托或認可，否則政府便是不合法的政府，權力也是不合法的權力。第四，為了公共事務的管理，人民讓渡了一部分權力以成就公共權力，但人民保留著自己私人領域的全部或接近全部的權力，在憲法上表現為公民權利、基層自治等。因此，從政府權力與人民權利的關系看，公民權利及自治權力是源，政府權力是流。第五，人民不僅有權制定憲法，把一部分權力通過法律形式授予政府，并在憲法中明確權力范圍、確立權力行使的程序和方式，并且為了保證代表按照自己的意志行事，人民還享有監察、監督授出權力的權力，他們可以撤銷或糾正違反權力委托者意志的一切行為，其中包括各種抽象行為和具體行為，并在必要時罷免自己選出的代表。

一定數量“由相知或相同的認知而關聯、具有社會參與的自主性”④的公民構成公眾。我們認為公眾是新聞輿論監督的第一主體，其理由有以下四條：

第一，新聞輿論監督的依據說到底是包括新聞自由在內的公民的表達自由和知情權、參政權、監督權、批評權、建議權等公民的參政權利。這些公民權利是所有公民(包括法人在內)同等享有的，而非新聞機構及新聞記者的專有權利。

第二，新聞機構及新聞記者并非這些公民權利的替代行使者，因為公民沒有通過合法的形式(比如選舉等)將這些權利委托給新聞機構及新聞記者代為行使。

第三，單個公民的言論雖然本身不能被視為輿論，但卻是輿論產生和發展的基礎，而對新聞輿論監督來說具有決定性意義的，正是公眾的相對一致的意見。

第四，從實踐來看，只有在公眾中間形成相對一致的輿論，新聞輿論監督的功能才能最終得到實現。

但是從社會現實來看，沒有大眾傳播、沒有新聞機構和新聞記者，就沒有新聞輿論監督。由于大眾傳播需要相當規模的技術保障和專業知識，并且由于工業化生產的需要，新聞傳播產業要講究效益和成本，新聞傳播機構事實上不是所有的公民隨時可以創設的。有學者指出，在現代社會，尤其在資本主義國家，新聞自由實際上主要是一項法人自由，而不是公民權利。在這樣的社會條件下，大眾新聞傳播系統只能由新聞機構和新聞記者這樣的專業組織和專業人士來承擔。從某種意義上來說，在現有的社會制度中，新聞機構及新聞記者不僅承擔著公眾新聞輿論監督“代言人”的職能，而且充當了公眾從事新聞輿論監督的“過濾者”和“把關人”角色。

盡管如此，新聞機構及新聞記者仍然應視為新聞輿論監督的第二主體，因為新聞媒體從事新聞輿論監督的合法性正是源自公民權利。沒有公民權利作依據，新聞機構和新聞記者從事新聞輿論監督的正當性便值得懷疑，其權利必然會成為無源之水、無本之木。新聞記者首先是公民，他不僅擁有公民應該享有的事關新聞輿論監督的種種權利，而且擁有一些從上述公民權利中派生出來的職業權利。新聞記者從本質上來說，是隨著社會化大生產的發展從公民中分工出來從事新聞輿論監督的專業人員，所以新聞記者是從公民概念派生出來的新聞輿論監督主體。新聞機構是工業社會中專門從事信息傳播的法人，在現代法治體系內，我們可以將其視為“模擬公民”，新聞機構可以從事新聞輿論監督的依據仍然是公民的諸項基本權利，以及在這些基本權利的基礎上形成的一些法人權利。所以，新聞機構與新聞記者均應被視為從“公民”概念派生出來的“專業公民”，兩者均為新聞輿論監督的第二主體。

當然，應當明確的是，作為第二主體的新聞機構及新聞記者在現代社會中是至關重要的。新聞機構的行為不僅影響著“事實”的出現、左右著“意見”的生成，而且影響著輿論本身的產生和發展變化，可以說，在這樣一個傳媒四處包圍的時代，每個人都逃脫不了媒介的影響。大家都是從傳媒得到信息，并且真正有影響力的意見也需要依靠傳媒得到傳播。

在一個高度民主的政治體制下，由于絕大多數人的意愿都能通過新聞傳媒得到表達，而傳媒則可以充當“模擬公民”的功能，因此新聞媒體的“輿論”，或者說新聞輿論就可以被視同為公眾輿論，因為任何方面、團體、組織的意愿都通過新聞媒體得到了表達。

當然，在我們今天的現實社會中，這種理想的情況并不存在。從全球范圍看，今天的新聞傳媒不是受政黨所控制，就是受財團所影響，有的甚至被暴力集團所掌握。所以，新聞輿論往往與公眾輿論相去甚遠，有的甚至完全相反。在現有社會政治體制下唯一的判別是，哪種體制中兩者的差距會較小一些，從而使新聞輿論能夠更加接近于公眾輿論。

總之，相對而言，“復合主體說”比較全面和完整地描述了新聞輿論監督的主體問題。公民是新聞輿論監督的主體，新聞機構及新聞記者也是新聞輿論監督的主體，只不過后者的主體地位是從前者的主體地位、從公民概念中派生出來的。

注釋：

①魏永征：《中國新聞傳播法綱要》，上海社會科學出版社，1999年版，86頁。

②參見《“司法與傳媒”學術研討會討論摘要》，《中國社會科學》，1999(5)，75頁。

③謝鵬程：《公民的基本權利》，中國社會科學出版社，1999年版，259頁。

④陳力丹：《輿論學——輿論導向研究》，中國廣播電視出版社，1999年版，13頁。

(此文為童兵教授關于新聞輿論監督系列論文的第七篇)

編校：施宇