省級統籌下農村義務教育經費投入存在的問題與對策

摘要：級統籌的農村義務教育經費投入新機制的實施，推動了農村義務教育事業發展，取得了顯著成績。但是，由于種種原因，目前仍然存在投入總量不足、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等突出問題，必須深化改革。應該進一步加大公共財政對義務教育投入的力度，建立、完善統一的教師激勵機制、寄宿生的補助經費分擔管理機制。從而形成農村義務教育經費保障與運行的長效機制。

關鍵詞：省級統籌；義務教育；經費投入；保障機制

中圖分類號：G527.41 文獻標識碼 A 文章編號 1002-7408(2008)01-0021-03

2005年12月，國務院先后發布了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》、《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》等一系列重要文件，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，實施省級統籌為主，逐步完善“以縣為主”管理體制。這些政策的實施，效果如何?還存在什么問題?應該從哪些方面加以改進?帶著這些問題，筆者最近對國家級貧困縣陜西省旬陽縣實施義務教育經費投入新機制的運行情況進行了調查，結果表明，新機制實施以來，取得了很大成效，有力地促進了農村義務教育事業的發展，但還存在許多新的問題。對此。我們提出了相應的完善新機制的建議和對策。

一、旬陽縣實施農村義務教育經費投入新機制的基本情況及其成效

旬陽縣地處陜西省東南部秦巴山地，北依秦嶺，南踞巴山，漢水橫貫其中，縣內重巒疊嶂，溝壑密布，地質結構破碎復雜，是國家綜合扶貧開發重點縣。全縣轄28個鄉鎮。319個行政村，面積3554平方公里，總人N45萬，其中農業人12：140.1萬，2006年地方財政收人6661萬元。2006年全縣各級各類學校445所，其中教師進修學校1所，職業中學1所，高級中學4所，初級中學27所，九年制學校11所，小學376所，公辦幼兒園4所，民辦教育機構21所；在校學生76536人，其中高中8585人，職中2699人，初中25227人，小學37130人。幼兒園2895人；教職工人數4522人。全縣校舍總面積41萬平方米。

2006年春季開始，全面免除農村義務教育結算學生雜費，免除部分學生書本費，并提高了貧困生住宿生活補助標準。2006~共免補資金1646萬元，中省財政補助保障經費1446萬元，其中春季713萬元，秋季733萬元，全部按時落實到位。全縣有414所學校62357學生受益，全年共有49029人次享受免費教科書，其中春季免除學生書本費24650人(中央提供免除教科書費24379人，縣級財政負責低保學生免教科書271人)，免除教科書資金922萬元，其中中央承擔資金86.54萬元，省級承擔地方免費教科書中地方教材資金1.11萬元；秋季全縣共免除教科書費24379人，免除教科書資金95萬元，資金全由中央財政全額負擔。2006年共發放貧困寄宿生生活補助費11044人次200萬元，其中：春季5522人100萬元，秋季5522)100萬元。資金由市承擔40萬元，縣級承擔160萬元。

總的看來，新機制實施取得了顯著成效：

1、實施新機制后，學校收入保障水平較前有明顯的提高，學校正常運轉基本得到保證。2006年該縣教育總投入15546萬元。比2005年提高2527％。其中縣級財政撥款8793萬元，(解決2001年前拖欠教師工資421萬元)，中省市財政補助保障經費1486萬元，行政事業性收費1616萬元，預算外收入407萬元，捐贈收人193萬元，減免貧困生課本費200余萬元，撥付各類教育專款1014萬元，轉移支付資金356萬元。遠程教育設備補助800余萬元，縣補貧困寄宿生生活費160萬元，遠程教育配套160萬元，減免城鎮低保生教科書費1萬余元，學校維修購置及危房改造項目配套資金360萬元。生均教育經費達324，24元、生均公用經費初中66.85元、小學生均公用經費29.36元，分別比2005年提高了154.71元、11.97元、5.03元。

2、農村中小學教師工資得到保證并逐步提高。縣財政優先按時足額發放教師工資到教師個人帳戶，沒有出現拖欠現象。最近實施的工資改革預發增加工資已經發放到教師工資帳戶。教師工資普遍提高100元至500元，保證其工資收入高于當地公務員現行工資的平均水平。調動了廣大教師的積極性，使其增強了對從事教育工作的堅定性和幸福感。

3、制止了亂收費現象?？h委、縣政府高度重視規范教育收費工作，認真貫徹關于《農村義務教育經費保障機制改革中堅決制止亂收費的通知》要求，積極采取措施，周密部署，確保中小學校做到“陽光收費”。各級教育行政部門和學校嚴格執行收費責任制，層層簽訂治理亂收費責任書，教育、財政、發改、物價、監察等部門經密配合，對收費項目逐項清理，對收費行為嚴格規范、檢查、監督，防止。一邊免費，一邊亂收費”的現象發生。各中小學認真執行收費標準，通過公告欄、黑板報和傳單等形式對收費項目與標準進行公示，保證學校收費規范、透明。

4、義務教育經費管理規范化。縣級普遍重視“五項經費”的管理使用，采取了相應的措施加強管理。縣政府沒有因為上級增加撥款而減少本級政府對義務教育經費投入應承擔的款額；學校沒有違規使用“五項經費”的現象；縣教育局指導學校建立義務教育經費使用預算制度，并將農村中小學各項經費全部納入預算，科學合理的分配資金，減少了資金使用的隨意性和盲目性，提高了資金使用的效益；教育、財政、紀檢、監察等部門加強了對經費使用情況進行檢查和監督，保證?？顚Ｓ茫⒅貙嵭

5、提高了入學率、鞏固率，減輕了農民經濟負擔。“兩免一補”的實施，解決了農民子女“上學難、上學費”的問題，貧困家庭孩子同樣可以上得起學，原來輟學和外出打工的適齡少年也紛紛趕回學校讀書，使他們已經喪失的機會又失而復得。同時，也減輕了學生家長的直接經濟負擔，每個貧困學生家庭至少每年減少支出約1000元左右。

二、新機制實施中存在的問題

盡管新機制實施取得了顯著成效，但每項制度的實施又會產生新的問題。從調查看，新機制的實施還存在以下問題，需要不斷完善。

1、學校教育經費投入有所減少，教育經費的總投入仍然不足。近年來，國家雖然逐步加大了對義務教育的投入，特別是對貧困地區農村義務教育的投入，但是由于縣級財力有限。教育經費的總投入仍然嚴重不足。由于該縣雜費和公用經費標準低，學校經費只能勉強保障日常運行。實行新機制后，全縣城鎮義務教育學校教育投入有所降低。城鎮初中生、小學生分別年減少收費57元、54元。全縣城鎮義務教育學校年減少經費合計100余萬元。教育經費無法滿足教育事業發展的需求，所以又不得不負債維持運轉。

2、“危房改造”工程舉債難以償還，當前危改工程資金難以保證。該縣屬于國家級貧困縣，縣域經濟比較落后，2006年縣級地方財政收入僅有6661萬元，農民人均收入1980元。財政收入主要用于人頭工資，可用財力能投入教育用于危房改造工程十分有限。配套資金缺口大；在“普九”和中小學“危房改造”中形成的巨額教育債務，經核實，截至目前全縣教育建設累計欠債高達7052萬元，其中義務教育欠款3720YY元。新機制明確規定禁止使用公用經費償還債務，現有的債務如何償還，已成為必須解決的問題。否則，勢必會誘發債務糾紛，建筑工隊封堵學校大門的現象又會重演，所以說，過重的債務嚴重地制約和影響著貧困縣區義務教育的發展。

抽樣調查的10所中小學校中，2006年危改工程撥款的學校僅有三所，金額僅有161萬元，其余7所學校均無危房改造撥款。同時還發現，該縣僅給城關的兩所中學劃撥有危房改造款，而對迫切需要改造的鄉村學校卻沒有撥款。這樣就造成了城鄉教育資源的更大差距和不衡。

3、激勵機制受限制。教師積極性受挫。新機制實施前，有條件的學校可以根據教師工作情況利用學校收入發放教學質量獎、課時津貼、代課費等績效工資。這種改革開放以來形成的比較完善的管理激勵機制，保證了教學工作的正常開展，有效地調動了教師的工作積極性，在縣域教育事業發展中起到了不可低估的作用。新機制實施后，上述所有經費失去了來源，調動教師積極性的激勵手段受到限制，教師工作積極性受到影響。有能力的教師就積極找出路，想辦法跳槽，骨干教師外流加劇，同時增加了學校管理的難度。另外，教職工因病假、產假、事假、婚姻、進修培訓等發生的代課費用，無經濟來源。許多教師不愿代課，一定程度影響了教育教學的正常進行。

4、教師繼續教育、培訓和專業發展受到較大限制。隨著教育事業的持續發展和新課程改革的全面實施，教師繼續教育尤為重要。教師的培訓項目不斷增多，諸如各類骨干培訓、計算機知識培訓、繼續教育培訓、上崗培訓、學歷進修培訓、課改通識及學科培訓、職稱培訓等等。各種培訓費用開支相應增多，在經費不足的情況下。學校在教師培訓方面更顯尷尬局面。

5、寄宿制學校有待完善。根據我國人口變化情況，近年來學齡兒童生源逐年下降，出現了許多規模小、人數少、校點多、布局分散的小學，增加了辦學成本和學校資源的浪費?？h政府也作了學校布局調整的規劃，但由于財力不足，實施速度較慢，農村中小學寄宿制學校的建設沒跟上。即使建起了寄宿制學校，寄宿學生的學習、生活管理又出現新問題，諸如生活管理老師的編制、工資薪酬、學生的食宿條件設施、學生的食宿費用等，都是新問題，需要有比較完善的制度予以保障。據抽樣校情況來看，需要寄宿的學生增加，但由于校舍食宿條件不具備，許多學生只好在校外租住。而享受寄宿生活補助的初中學生占學生總數的7.64％，小學占3.8％。此外，免收一切費用后，進一步刺激了一部分家長進行擇校，特別是鄉村學生極力流向城鎮學校，城鎮校舍更顯不足，又出現了新形勢下的“上學難”問題，由此給城鎮學校帶來新的壓力。

三、完善新機制的建議與策略

1、進一步加大政府公共財政對義務教育投入的力度，提高經費保障標準。根據旬陽縣2006~學校經費使用情況調查，一般規模小學、初中每生每年需要公用經費分別為380元、480元才能維系學校正常運轉。而新機制實施后，各級財政的補助經費如下：農村小學、初中每生每年人均只有210元(免雜費190元，公用經費20元)、280元(免雜費240元，公用經費40元)。據此，建議提高義務教育學校公用經費撥款標準，使小學、初中每生每年分別達400元、500元，并隨著國民經濟增長及學校事業發展的需要逐年增長，以保障義務教育事業發展有堅實的財力保障。

另外。盡快實施“全面免費”的農村義務教育?？梢圆捎脜^別對待的辦法，對縣以下、特別是鄉鎮以下的農村中小學所有學生全部實行“兩免一補”，即既免學雜費，又免教科書費和寄宿生活費。據抽樣學校情況看，該縣享受教科書免費的學生占學生總數的比例初中、小學分別是16.6％，34.48％，小學最高免費僅達54.23％，低者僅8.5％。其“一補”的標準低，受補助的學生每天也只能補助1元錢。農村生活條件差，孩子們享受到的教育資源和城里優質資源相比差距太大，應以全部免費的教育來補償，以體現社會公平。

2、建立完善有效的教師激勵機制。實行“兩免一補”政策后。義務教育教師隊伍的待遇與非義務教育的教職工相差很大。從教育事業的發展考慮，除了以事業留住人才外，從待遇留人做起也很重要，國家應建立一個統一的義務教育教職工的激勵機制。使其更好地調動教職工的積極性，穩定義務教育的教職工隊伍。更好地促進基礎教育的穩步發展。

根據職工工資增長的剛性原理，教師的待遇只能提高，不得降低。橫向比較讓教師的補助津貼不得低于同類行業職工的待遇；縱向比較，改革開放以來已經形成的校內課酬津貼制度，是一項行之有效和十分重要的激勵機制，現在應該設法繼續保持和進一步改善。據此，建議增加以下津貼標準：適當提高班主任津貼標準；由縣財政按各校教師工資總額的一定比例，把教師各種病事假及進修培訓等發生的費用及其績效勞務費等項目，納入財政預算；根據教師工作情況利用學校收入發放教育教學質量獎、課時津貼、代課費等，以形成比較完善的管理激勵機制，保證教育教學工作正常開展，有效地調動教師工作積極性。

3、切實化解教育歷史債務。建議將中心學校債務剝離給財政，由財政具體歸還；或者由政府、教育、鄉鎮按一定比例分擔。限期(2-3年)化解償還；或者利用國家轉移支付、城市教育費附加，用?？钜淮涡越鉀Q?？傊?。要設法盡可能早地及時化解之，以解除束縛農村義務教育發展的枷鎖。

4、確立省級統籌的義務教育經費投入體制。明確各級責任。切實貫徹“中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的精神，實施農村義務教育管理體制從“以縣為主”向“教育管理以縣為主，教育投入中央地方共擔”的方向過渡。諸如義務教育的設備(計算機、多媒體、語音等大型批量教學設備)專項經費等也應由省級財政承擔，各級財政足額預算教師培訓費用，以減輕學校的經費壓力。同時，衡量地方政府對教育的投入水平。應當以預算內教育經費占財政支出的比重為標準。公辦學校教職工在財政供養人員隊伍中的比重很大。而且越到基層。所占比例越大。據悉，湖北省近年來加大了對義務教育的投入。雖然做到了“三個增長”，但是公用教育經費的增長卻是很微小的。如丹江口市2006年財政對教育的撥款超過了財政收入的50％，而預算內教育經費占財政支出的比例，有幾個縣僅在20％-30％之間。所以建議政府加大對義務教育經費投入占財政支出的比重，以保障對農村義務教育的經費投入。

5、為寄宿制學校提供人力、物力、財力保證。整合縣域教育資源，優化學校布局，對學生少、校舍條件差、地理位置偏遠的學校進行適當集中，在一個鄉鎮建一、二所設施比較齊全的寄宿制學校；為寄宿制學校增加主要負責管理學生食宿的生活老師的編制；增加寄宿學生生活補貼標準。應統一制定義務教育學校寄宿生免收住宿費的經費負擔辦法和管理辦法，更好應對取消住宿費后的矛盾。按照國家的規劃，2009年義務教育學校取消住宿費的收取，這一優惠政策出臺后，大量的走讀生可能都要求住校，按目前學校的宿舍容量是很難滿足學生住宿要求的，目前學校的經費狀況也很難拿出經費來擴建校舍，因此應提前考慮這些問題，從現在起就應每年拿出一定經費來逐步擴建校舍，才能更好地應對取消住宿費出現的各種矛盾。此外，應當對所有寄宿學生全部實施生活補貼。寄宿學生中大量的是農村留守兒童，由于家庭貧困。父母才出外打工將孩子留在家鄉，他們是貧困者。是弱勢群體，這些學生更是物質與精神的雙重貧乏者，需要物質上和精神上的幫助和慰籍。所以，建議對鄉村所有寄宿學生給予生活費補助，對其中家庭貧困者應該另外給予適當的補貼，以使他們真正享受到平等的、相對優質的教育資源，使他們在學校的集體生活中得到健康成長。

責任編輯：黎 峰