轉變經(jīng)濟發(fā)展方式與構建利益驅(qū)動機制探析

摘要：構建利益驅(qū)動機制對轉交經(jīng)濟發(fā)展方式具有重要作用。目前由于一些體制和制度的制約，使得科學的經(jīng)濟發(fā)展方式缺乏利益驅(qū)動。因此要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須深化包括價格、財政體制、稅收制度和政績考核制度等在內(nèi)的體制改革，構建強有力的利益驅(qū)動機制。

關鍵詞：轉變經(jīng)濟發(fā)展方式；利益驅(qū)動機制；深化改革

中圖分類號：F120 文獻標識碼 A 文章編號 1002-7408(2008)01-0023-03

十七大明確提出：要貫徹落實科學發(fā)展觀，就必須加快“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，不僅要突出經(jīng)濟領域中“數(shù)量”的變化，更強調(diào)和追求經(jīng)濟運行中“質(zhì)量”的提升和“結構”的優(yōu)化。實際上，早在“九五”計劃中，我國就提出了實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式根本性轉變的任務。但是，從那時到現(xiàn)在，已經(jīng)過去了兩個五年計劃的時間了，而經(jīng)濟增長方式并未實現(xiàn)根本性轉變。原因何在?筆者認為，重要的原因是沒有形成強有力的利益驅(qū)動機制。因為轉變經(jīng)濟增長方式在短期內(nèi)是要付出代價的，有時甚至還要冒風險，因此，如果沒有強有力的經(jīng)濟驅(qū)動，沒有市場力量的強力倒逼，人們是不會主動實行轉變的。而目前由于一些體制和制度不完善，導致了這種利益驅(qū)動機制的缺失。因此，要真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，就必須從完善現(xiàn)有的體制和制度人手，構建強有力的利益驅(qū)動機制。

一、導致利益驅(qū)動機制缺失的體制和制度因素

從目前的實際情況來看，導致利益驅(qū)動機制缺失的體制和制度因素主要有以下四個方面：

1、生產(chǎn)要素及資源的定價制度。我國商品市場已經(jīng)很發(fā)達，市場化程度已經(jīng)很高，但生產(chǎn)要素市場還很不完善，市場化程度還比較低，市場機制還不能充分發(fā)揮作用。甚至突出的是，土地作為重要的生產(chǎn)要素，價格形成機制過多地受到行政干預，價格杠桿不能有效地發(fā)揮作用。在現(xiàn)階段，土地大部分還是掌握在政府手中，由于不盡完善的政績考核制度和征地制度，在之前的幾年里，土地成為地方政府的重要收入來源和招商引資的主要手段。一些地方政府為了在招商引資中居于主動，不惜人力為壓低土地出讓價格，甚至搞零地價，這導致土地價格大大偏低，結果企業(yè)大規(guī)模地圈占土地，且在使用土地的過程中，效率低下，浪費嚴重。

與此同時，我國資源性產(chǎn)品如水、電、油、氣和煤的價格改革也相對滯后。制約了市場機制作用的有效發(fā)揮。一是市場化程度不高，價格不能真實地反映市場供求關系和資源稀缺程度，缺乏對投資者、經(jīng)營者和消費者的激勵和約束作用。比如，中國的水價只有世界平均水平的1/3，低水價導致了對水資源的過度消耗和浪費。二是價格構成不合理，許多資源性產(chǎn)品外部成本沒有內(nèi)部化。價格只反映資源開發(fā)成本，尚未包括開發(fā)而引起的資源破壞和環(huán)境治理成本。三是各種資源之間的比價關系不合理，天然氣等價格明顯偏低，不利于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化。在這樣的條件之下，企業(yè)占有的資源越多，獲利也就越多，因此也就失去了節(jié)約資源的動力和壓力。

2、分稅制財政管理體制。1994年，我國開始實行分稅制財政管理體制，這為中央和地方的財政分配關系建立了一個初步的框架，有效地促進了財政收入的穩(wěn)定增長，增強了中央財政宏觀調(diào)控能力。但隨著時間的推移，這種體制的弊端也日益暴露，突出地表現(xiàn)在：一是財權和事權的不對稱。具體地說，就是在實行分稅制以后，地方政府的財權較小，而要承擔的事權卻很重。這引發(fā)了地方財政收入能力與支出責任的不對稱，加大了地方政府的壓力。有數(shù)據(jù)顯示：中央與地方財政收入的比例為55：45，而財政支出的比例為30.70，這使地方政府尤其是基層的地方政府普遍出現(xiàn)了財政困難。二是地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源，而轉移支付制度又沒有及時地建立健全起來，其所提供的財力不能從根本上緩解地方政府的收支壓力。在財政體制還是“分灶吃飯”的情況下。這顯然不利于經(jīng)濟結構的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。三是分稅制只是界定了中央政府和省級政府之間的財政分配關系，而對省以下各級政府之間的財政分配關系則并沒有明確的規(guī)定。這就更加劇了基層政府的財政困難，因為下級政府在與上級政府的談判過程中肯定處于弱勢。

由于地方政府出現(xiàn)了普遍的財政困難，而且面臨著巨大的財政壓力。所以他們迫切需要加快發(fā)展地方經(jīng)濟，以緩解這種壓力。而這恰恰也是本地區(qū)民眾的迫切愿望，因為分稅制是“分灶吃飯”，各個地區(qū)民眾的生活水平主要取決于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。所以無一例外，各地的民眾都希望本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能快一點。財政收入能多一點。如果地方政府不能滿足百姓的這一愿望，那么是得不到百姓的支持的。同時，地方政府還面臨著政績考核的壓力，誰也不想也不能拖后腿。在這重重的壓力之下，作為地方政府，最理性的選擇就是加快發(fā)展經(jīng)濟，尤其是加快發(fā)展能快速拉升GDP，快速增加財政改的工業(yè)尤其是重化工業(yè)，這樣，政績有了，財政收入有了，老百姓的生活水平也可以提高了，真可謂一舉數(shù)得。所以各地都爭先恐后的大力發(fā)展重化工業(yè)也就不足為奇了。有些地方政府為了CDP和財政收入的快速增長，容忍甚至暗中支持高能耗、高污染企業(yè)的存在，為它們提供種種方便，充分它們的保護傘。

3、稅收制度。生產(chǎn)型增值稅嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。我國的稅收收入中有一半左右來自增值稅，它是我國的主體稅種。現(xiàn)行的增值稅屬于生產(chǎn)型增值稅，它最大的缺陷就是不利于技術創(chuàng)新和高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這就對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式帶來了極大的負面影響。這可以從以下三個方面來看：一是它不利于企業(yè)進行設備更新改造。因為它對購進的固定資產(chǎn)價款中的稅款不予抵扣，企業(yè)購買的新設備越多，稅收負擔就越重。而高新技術企業(yè)的資本有機構成普遍較高，因此，與一般企業(yè)相比。高新技術企業(yè)的稅收負擔比較重。這會抑制企業(yè)進行技術改造的積極性，從而不利于企業(yè)的技術進步，不利于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，也不利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。二是它不利于企業(yè)增加科技投入。因為在生產(chǎn)型增值稅條件下，無形資產(chǎn)和開發(fā)過程中的智力投入不能享受全額抵扣，而這些投入往往占了高新技術產(chǎn)品成本的絕大部分。這會影響企業(yè)的研發(fā)投入。從而阻礙企業(yè)的技術進步。三是它在一定程度上抑制了地方政府發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的積極性。生產(chǎn)型增值稅的一個重要特點是稅收收入與產(chǎn)值關系密切，產(chǎn)值越大，增值稅越多。這就更強化了地方政府發(fā)展大工業(yè)尤其是重化工業(yè)的動機，而對短期稅收貢獻小甚至還需要財政支持的以中小型企業(yè)為主的高新技術產(chǎn)業(yè)項目則不夠重視，這顯然不利于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，不利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

資源稅的不完善也是經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉變的一個重要因素。不完善主要表現(xiàn)在兩個方面：一是征收的資源稅稅率太低，補償標準偏低。比如，現(xiàn)在原煤征收資源稅的定額稅率最低的只有0.3元/噸。最高也只有5元/噸，相對于每噸幾百元的價格，其稅收顯然是過輕，對資源的保護、調(diào)節(jié)作用很有限。我國礦產(chǎn)資源補償費平均費率為1.18％，而國外與我國礦產(chǎn)資源性質(zhì)基本相似的費率一般為2％到8％。相比之下，我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦產(chǎn)資源補償費費率更遠遠低于國外水平。這使資源的開采和使用價格過于低廉，不利于資源的合理開采、利用和節(jié)約。二是計稅方式不合理。現(xiàn)行的資源稅是從量計征，是以礦產(chǎn)品的產(chǎn)量或銷售量為計稅基數(shù)，從量定額征收資源稅。在資源的稀缺性越來越突出，資源價格不斷上漲的條件下。資源稅仍然實行定額稅率。其稅收負擔已經(jīng)顯得過輕。難以發(fā)揮它的調(diào)節(jié)作用。此外，由于資源稅是按開采量或銷售量定額計征的，其征收的稅額與消耗的資源儲量、資源的回采率等指標沒有直接的關系。這就導致開采過程中往往發(fā)生只開采易開采部分和遺棄不易開采部分的“吃白菜心”現(xiàn)象，這不僅造成了礦產(chǎn)資源的嚴重浪費，也帶來了嚴重的環(huán)境問題。有資料顯示，目前我國煤礦的回采率平均只有35％，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅為15％。事實上，不僅煤炭行業(yè)，其他資源在開采和使用中的浪費現(xiàn)象也是觸目驚心。

環(huán)境稅收體系不健全也抑制了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。目前。與環(huán)境相關的稅收還沒有開征，有效的資源環(huán)境補償機制還沒有建立，這些都阻礙了經(jīng)濟結構的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

4、干部政治考核制度。改革開放以后。我國地方官員的選拔標準由單純的政治指標變成經(jīng)濟績效指標，應該說這是一個進步。但問題是現(xiàn)在過于重視經(jīng)濟指標了，尤其是過于重視GDP的增長了，而忽視了其他指標。在一些地方，政績考核就看GDP增長，就看招商引資的完成數(shù)額，就看財稅報表的上繳數(shù)據(jù)。而其他如教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等等，都要為之讓路。有些地方把GDP指標與干部政績簡單掛鉤，把它作為干部晉升的主要乃至惟一依據(jù)，GDP增長快的，干部就升官晉職，GDP增長平平的，即使德才兼?zhèn)洌搽y以提拔重用。 在這樣的考核制度下。作為地方政府來講，最佳的選擇就是大力發(fā)展能使GDP快速增長的工業(yè)尤其是高能耗、高污染的重化工業(yè)，而對發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)則缺乏足夠的興趣。對提供優(yōu)良的公共服務、節(jié)約資源和環(huán)境保護也缺乏足夠的動力。

二、深化改革，構建強有力的利益驅(qū)動機制

由上所知。由于利益驅(qū)動機制的缺失，經(jīng)濟發(fā)展方式將難以轉變。所以，筆者認為，要切實轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。就必須深化改革，構建強有力的利益驅(qū)動機制。

1、深化價格改革，推進生產(chǎn)要素和資源性產(chǎn)品市場化進程。要完善土地價格形成機制。使土地價格真實反映土地市場供求和土地價值，反映我國土地資源的稀缺狀況。要全面實行經(jīng)營性用地招標、拍賣和掛牌制度，形成土地流轉的市場化機制；改革征地補償辦法，切實保障農(nóng)民的土地權益；進一步完善土地收益分配機制，推進土地的集約使用。

要完善資源性產(chǎn)品的價格形成機制。要全面推進水價改革，建立充分體現(xiàn)我國水資源緊缺狀況，以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用為核心的水價機制。要積極推進電價改革，建立既考慮成本、又反映供求關系，既有激勵、又有約束的價格機制。要完善石油定價機制，建立既反映國際市場石油價格變化，又考慮國內(nèi)市場供求、生產(chǎn)成本和社會各方面承受能力等因素的石油價格形成機制。要完善天然氣價格形成機制，逐步提高天然氣價格，建立與可替代能源價格掛鉤調(diào)整的機制。要全面實現(xiàn)煤炭價格市場化，逐步淡化政府對煤炭價格的干預，建立市場化的煤炭價格形成機制。

2、深化財政體制改革。建立財權與事權相匹配的財政管理體制。要合理劃分各級政府的財權和事權，使財權和事權相匹配，從而弱化地方政府依靠GDP增長來提高財政收入和保障財政支出的動機。當前要著力提高中央政府的支出責任，適當減少地方政府的支出責任和財政壓力，從根本上改變地方政府在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式中的消極被動狀況，充分調(diào)動各級政府在結構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變中的積極作用。

要完善轉移支付制度。全面整合專項轉移支付項目，建立穩(wěn)定可預期的轉移支付資金來源，優(yōu)化轉移支付結構，增加具有均等化功能的一般性轉移支付比重。科學地選擇轉移支付的測算因素和權數(shù)，改進和完善一般性轉移支付的計算方法。從而構建以一般性轉移支付為主、設計科學、公平合理、公開透明的轉移支付制度。通過這樣的轉移支付制度為地方政府提供有效的財力支持，切實消除地方政府的后顧之憂，為落實科學發(fā)展觀、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，以及經(jīng)濟發(fā)展方式轉變創(chuàng)造必要的條件。

3、優(yōu)化稅制結構。完善稅收制度。要加快增值稅的轉型，將生產(chǎn)型增值稅轉變?yōu)橄M型增值稅。這不僅有利于增強企業(yè)技術改造的積極性和競爭能力，而且也有利于抑制地方政府的投資沖動。要擴大消費稅的覆蓋范圍，把一些稅基寬廣、消費普遍、課稅后不影響居民生活水平的奢侈品以及一些資源供給緊張、不宜大量消費的產(chǎn)品納入征收范圍，從而發(fā)揮它對消費的調(diào)節(jié)作用。

及時開征物業(yè)稅和社會保障稅，逐步將它們培育成為地方政府的主體財源。物業(yè)稅是最適合地方政府掌握的稅種，有非常穩(wěn)定的稅源，可以為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入。這就可以從制度上消除地方政府的財政壓力和由此引發(fā)的對經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的各種不利影響。將目前的社會保障費改為社會保障稅是十分必要的。一方面有利于建立可靠、穩(wěn)定的社會保障基金籌資機制，從根本上發(fā)展和完善社會保障制度，實現(xiàn)社會公平。另一方面，社會保障稅是直接稅，如果開征的話，可以提高我國直接稅的比重，從而有利于稅制結構的優(yōu)化，有利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

要改革和完善資源稅制。一是要適當擴大征收范圍，逐步對水、森林、草原、山嶺、灘涂等重要資源征收資源稅；二是要改變計稅方式，將現(xiàn)行的從量計征改為從價計征，并提高稅負水平。這樣，資源稅就與資源市場的價格直接掛鉤了，就可以調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤和產(chǎn)晶結構，并最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結構。三是要擇機統(tǒng)一內(nèi)外稅制，對外資企業(yè)開征資源稅，實行內(nèi)外資企業(yè)的稅負公平。

要建立健全生態(tài)補償機制。要完善生態(tài)補償收費制度，實施有利于節(jié)約資源和污染物減排的價格機制。進一步完善排污收費制度，擴大排污收費范圍，將各種污染源納入收費范圍，并進一步提高排污收費的標準。要積極研究開征環(huán)境保護稅。可考慮將現(xiàn)在的一些收費項目改為征收環(huán)境保護稅，發(fā)揮稅收對環(huán)境保護的促進作用。

4、完善干部政靖考棱和提拔任用體制。要科學設定政績考核的指標體系，這是政績考核的核心所在。符合科學發(fā)展觀的指標體系應該包括三個方面的內(nèi)容：經(jīng)濟指標、社會指標以及人的全面發(fā)展指標。在經(jīng)濟指標的設置上，既要重視反映經(jīng)濟增長的指標，又要重視反映經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和結構的其他指標。同時，要恰當分配這三方面指標各自的權重，要適當降低經(jīng)濟指標所占的比重，提升社會指標和人的全面發(fā)展所占的比重。

要對政績進行成本分析。不僅要看取得的政績，還要看為此付出的投入和代價，把發(fā)展的成本高低作為判斷和衡量政績的標準之一，正確評價政績帶來的現(xiàn)實成效與長遠影響，避免不計成本和代價的重復建設、資源浪費、環(huán)境破壞等。

要拓寬政績評價的渠道。據(jù)了解，在西方發(fā)達國家，對政府官員的考核一直沿用兩個評價體系，一個是政府部門的自我評價體，另一個是社會評價體系。社會評價的渠道一般有三種，一是來自基層的代表和群眾；二是媒體的評價；三是社會中介機構特別是調(diào)查機構的評價。我們可以借鑒這種做法，讓民意在政績考核中發(fā)揮更大的作用。

要合理地運用好政績評價結果，引導干部朝著正確的政績方向去奮斗。合理運用政績評價結果是政績評價工作的必然延伸，并對干部的從政行為具有極大的導向作用。要把政績評價結果與領導班子的獎懲、調(diào)整和領導干部的升遷、降免緊密聯(lián)系起來，做到褒有章、貶有據(jù)，以事實為依據(jù)，憑實績用干部，形成正確的用人導向。

責任編輯 孫 巍