試論我國向金融合法化模式的選擇

摘要：中國改革開放幾十年，民間金融活躍的現實以及對經濟增長產生的積極作用是不容置疑的。但是。民間金融的重要性在政府的政策法規下始終沒有得到主流金融的認可。其經營行為仍處于“地下”、“非法”狀態。事實上，政府應當引導民間金融合法化，允許其在給定條件下合法經營，并將其納入政府監管體系中。降低其經營過程中的不確定因素。以充分發揮其制度優勢。

關鍵詞：民同金融；金融抑制；合法化

中圖分類號：F832.3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-7408(2008)01-0035-04

民間金融是相對于官方金融而言的，是未經金融監管當局批準設立的金融機構及其所開展的沒有納入金融管理機構常規管理系統的金融活動的總稱。據2004年的統計數據，我國非國有經濟對CDP貢獻率已經達到63％，對工業增加值的貢獻率已達到74％，而在全部銀行信貸資產中，非國有經濟使用的比率不到30％，這其中巨大的供給缺口一直由民間金融補充。然而，一個無法回避的現實是，我國政府目前對民間金融的態度非常保守。迄今為止其一直在政府及相關法律法規的認可范圍之外生存。本文從揭示其生成邏輯人手。對其現有法律規制模式和體系進行疏理、評價和反思，最后提出民間金融合法化模式的選擇。

一、民間金融產生的深層邏輯

在這里我們要強調的是，我國是一個發展中大國，并處于經濟轉軌時期。對于我國民間金融生成邏輯的理論探討，既應當考慮我國作為發展中國家確定的戰略目標，還應當放置在中國經濟轉軌與漸進式改革的大背景環境中去把握。

在20世紀五六十年代，在短時間內迅速建立完整的重工業體系并實現經濟發展和趕超是發展中國家政治領袖和社會大眾的共同夢想，這與當時的發展經濟學正處于初始階段的政策主張是吻合的。但是對于發展中國家和地區，資金作為稀缺性生產要素對其發展具有決定性意義。重工業優先發展戰略所必需的龐大資本和高風險、長周期的固有特征，與我國所面臨的資本嚴重稀缺和國家動員資金能力極度軟弱構成的矛盾。在國家財政無力承擔的約束條件下，為實現建立龐大完整的重工業體系并最終實現經濟趕超的戰略目標，就必然要加大國家對有限資源的控制的深度和規模，建立并控制以國有銀行為主體的金融體系，維持金融體制的壟斷性，以確保把居民儲蓄集中在國有金融控制體系內部。由此不難推斷，國家的進一步選擇必然是：為了保證國有銀行能切取其中固定一個很大的部分。在存款市場上，就需要由國家出面在制度上確立和維護一個壟斷的或者集權性的金融體制(國有銀行體制)，而排斥非國有的或者競爭性的金融因素對存款市場的進入。

從改革的初始條件來看，要在維持政治穩定性和連續性的前提下進行漸進式改革，就必須確保體制內國有經濟產出的不斷增長，而國有經濟的持續增長有賴于資本形成的增長。在這樣的約束條件下，“政府主導性”在經濟市場化進程中的“計劃”色彩不免濃重一些。國家必須延續計劃經濟時代的做法。憑借其強大的控制力在改革過程中始終維持著對金融領域的強力控制，建立以國有銀行為主導的金融體系，并希翼通過金融抑制(如對市場準人的限制、對金融市場產品進入的限制及對金融資產價格的管制)來聚集社會的金融資源到國有銀行，然后又要求國有銀行按照國家經濟發展戰略的意圖把金融資源配置到國家所主導的產業、行業及企業中，繼續享受政府麥金農式的信貸配給方式所賦予的資金優勢。無論是計劃經濟下還是市場經濟下，我國在金融體制改革設計時并沒有把民間金融考慮進去，而是以國有企業的投融資為中心，整個國家經濟的發展基本上是依靠國有銀行的融資方式來完成。

歸結起來，民間金融在我國的興起更多的是對政府選擇金融抑制政策的理性選擇，在實施趕超發展戰略與經濟轉軌雙重目標的約束下，國家壟斷的金融產權形式有著強烈的所有制歧視，政府通常實行或者變相實行選擇性的信貸政策，導致原本短缺的資本過多流向政府所“偏好”的國有部門，而私人部門在中國轉型初期受到很多限制，非國有經濟都無法以與其經濟平等的身份進入，其信用等級過低、缺乏可抵押資產、沒有與正規金融部門打交道的信用記錄、財務制度不健全等原因，留給私人部門的融資渠道十分有限。企業相互的資金融通是非法的，即使企業對單位內部職工的集資，其合法性隨著政策多變而具有相當的不確定性。向個人的借貸雖然可行，但是規模小難以解決問題。而規模大就可能陷入“非法吸收公眾存款罪”，融資需求出現了巨大的“缺口”，而彌補這一“缺口”的。除了少部分的企業內源性融資外，就只得尋求民間金融的支持了，其結果自然是體制外內生出非正式的民間金融。由此可見，國家對金融的壟斷控制、利率管制下的定向信貸配給以及政府在金融資源的分配中的所有制偏向和制度歧視是中國民間金融得以產生與發展的基本制度性原因。而非國有經濟的發展、小農經濟性質及其資金需求特點形成的資金需求則是民間金融在中國興起的直接原因。

二、民間金融：優勢和負面效應

麥金農和肖的金融抑制理論假說是民間金融的形成原因的流行觀點，削減金融抑制的途徑就是金融深化。然而。自20世紀80年代以來，民間金融非但沒有因為發展中國家的金融自由化而逐漸萎縮，即使在政府通過有意識地發展正規金融來擠壓民間金融，其規模和范圍仍在不斷擴大。民間貸款利率依然居高不下；農戶和中小企業依然沒有解決貸款難的問題，且貸款往往流入那些資金并不緊缺者的手中。事實上，正是民間金融有著正規金融難以比擬的優勢，即使在實行金融自由化的發達市場經濟國家如美國、英國，仍然存在著相當部分的民間金融。民間金融的優勢表現在：

1、信息優勢。從信息經濟學的角度看，由于正規金融需要與農戶或中小企業進行較長時間交往才能采集足夠的信息，用于判斷是否提供信貸。因而正規金融要獲得農戶或中小企業能否及時償還貸款的私人信息往往需要付出高昂的成本，而農戶或中小企業貸款需求的特點又決定正規金融從中獲得的單位收益偏低。因此，從成本與收益的角度看，正規金融傾向于拒絕農戶或中小企業的貸款申請。而民間金融組織基于一定的地緣、血緣和業緣關系而成立。對借款人的資信、收入狀況、品德等都相對比較了解。在選擇貸款對象時可以事先進行篩選，并在貸款的監督過程中。借貸雙方能夠保持相對頻繁的接觸。這種信息上的便利使其在一定程度上解決正規金融機構所面臨的信息不對稱問題?？捎行Ф糁平杩钊说哪嫦蜻x擇和道德風險等機會主義行為。

2、交易成本優勢。相對于正規金融復雜而漫長的運作程序，民間金融的交易操作比較簡便，合同內容簡單實用，對參與者的素質要求不是很高。民問金融貸款合同審查時間也大為縮短，能夠滿足農戶和中小企業融資的流動性強的要求。此外，民間金融組織本身具有小巧靈活的特點。借貸雙方可以根據實際情況就貸款的歸還期限、利率、歸還方式等進行創新和變通，其契約的執行通過社區法則便可以得以實現，避免了通過正規法律途徑進行訴訟的高昂費用，從而節約了社會成員之間的監控的成本。

3、嵌入性約束。民間金融以血緣和地緣為基礎，靠親情、道德、網絡、文化和村莊信任來維系。往往對特定的文化具有嵌入性，依靠價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習性、意識形態、社會資本等非正式制度對違規借款人的行為起到強烈的硬性約束，因而履約的可能性較高。這也是眾多民間借貸，特別是農村民間借貸和行業內民間借貸能夠長期普遍存在的歷史傳統淵源。

由此可見，在社會經濟發展中，民間金融與正規金融有著各自的比較優勢和相對穩定的服務對象，對于缺乏正規金融機構認可的抵押品或者信用記錄無法從正規融資渠道獲得資金的需求者來說，民間金融正是通過不同的產品價格(通常為更高的利率)、靈活的交易方式(較有彈性的借貸期限)、較低的交易成本，使得金融交易合約能夠達成。因此，民間金融在一定程度上對正規金融的發展不但不會造成沖擊，還可填補正規金融制度安排的“缺位”。并同正規金融較好地結合起來。提高融資效率。

但是，由于民間金融一般是建立在血緣、地緣關系基礎上，這種主要以道德為根基的信息和成本優勢也是有限的。其業務活動只能限于特定區域展開，如果其業務范圍的超出原有的地域范圍和客戶群，就會導致民間金融的管理和運行機制提出更高的要求。同時，隨著民間金融規模和范圍的不斷擴大，當制度參與者超過一定人數，不斷突破民間金融組織的血緣、地緣關系時，民間金融的信息優勢不復存在，投資者在搜尋投資項目的信息方面困難重重。參與者之間的信息不對稱日益嚴重，風險不斷累積，大大降低了民間金融的效率，很難承擔大規模集聚資本的功能。這意味著交易成本的升高，喪失了原有的成本優勢。此外，民間金融具有自發性和不可控性，其資金配置可能干擾中央銀行對信用和資金總量的監測與控制，削弱國家金融調控和貨幣政策實施效果。

三、我國政府對民間金融的法律規制體系

政府對民間金融不外乎三種態度。即取締、默許、管理。我國政府基本采用第一種態度，除了部分小額信貸、低于銀行同類貸款利率4倍以下的借款和企業間貿易信貸之外，政府對絕大多數民間自發形成的金融活動一直持保守、乃至反對態度。自改革開放以來，以維持金融秩序、防范金融風險的名義，政府數次對民間金融組織進行清理和整頓。由此。民間金融組織與正規金融之間也一直存在著緊張關系，前者多半處于非法或者半非法狀態。兩種制度難以兼容，因此形成了金融市場上不和諧的二元格局。這種情形相應地反映在國家的金融法律法規方面。

大體上說，我國法律上對民間金融的法律規制以1995年為界。此前，由于金融市場剛剛開始發育。金融活動主要為國家金融力量所壟斷，民間參與甚少。民間金融并未進入政府的視野。在經歷了92－93年宏觀經濟過熱以及民間融資浪潮迭起的陣痛后，對民間金融的立法管制成為共識。5月，《商業銀行法》首次提出“非法吸收公眾存款”的概念，并確立了行政取締與刑事懲罰雙重規制的基本模式。6月，《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》正式確立了非法吸收公眾存款罪的罪名。1997年新《刑法》增設“破壞金融管理秩序罪”一節，對上述《決定》規定的內容全部采納，并新增“擅自發行股票、公司、企業債券罪”。至此?！凹Y詐騙罪”、“非法吸收公眾存款罪”、“擅自發行股票、公司、企業債券罪”三個罪名成為懸在民間金融頭上的三把利劍。

1997年亞洲金融危機后，政府加大了治理民間金融的力度。1998年4月，國務院頒布《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，將未經中國人民銀行批準，擅自設立從事或者主要從事金融業務活動的機構及其籌備組織都被視為非法金融機構。凡是未經中國人民銀行批準，擅自向社會不特定對象進行的非法集資；非法發放貸款、辦理結算、票據貼現、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣都被列入非法金融業務活動。該《辦法》首次提出了“變相吸收公眾存款”的概念，并設置“未經依法批準，以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資”的這樣一條兜底條款。極大地擴展了監管機關的權限空間，使一些游走于不同監管機關的權力邊界之間的民間融資形式重新回到監管的框架內。

實際上，無論從理論分析還是從實踐看，民間金融內生于經濟發展過程之中，其發揮的作用是正規金融部門所不能完全替代的，它不是某一特定階段的產物和過渡性制度安排。其存在有著必然性和合理性。盡管政府試圖通過建立正規金融部門和開展正規金融業務來取代民間金融，但政府并不能完全了解和掌握市場，以獲取正規金融所具備的條件和適當的優惠措施去擠壓民間金融，只能解決部分資金需求者的融資需求，相當部分的融資需求仍然不能得到滿足。且如果政府對民間金融采取的是打壓而不是扶持的態度，巨額的資本存量卻在長期的歧視性政策下得不到法律上的確認和規范，只能使其由“地上”轉入“地下”。“禁”并不能使之“止”。這本身就蘊藏著巨大的金融風險，而這種風險又是在個體民間金融的控制能力以外的。因此，缺乏政府的肯定，其經營活動得不到法律的認可，契約關系就不能受到有效的保護，民間金融的生存和發展必然要承擔更高的風險和成本。加之其地下運行的隱蔽性，正常的監管根本無法把握其行蹤，監管當局對其風險與規模也較難控制，進一步降低了國民經濟的透明度和金融系統的可控程度。相反，如果國家有步驟、有選擇地在法律和制度安排上將一些運轉良好的民間金融組織合法化。并將其納入監管當局的有效監管之下，并通過提供一套保障契約簽訂和執行的制度設施，保護這些民間金融機構的財產權利和正當的經營活動。規范民間金融的交易手續、推行民問金融交易契約化和法律化；減少其運行中的不確定性，降低它們在躲避管制過程中發生的成本，降低金融風險。同時，將其納入監管當局的有效監管之下，為其提供一個適合民間金融生存的環境與機制，并為其建立良好的服務體系，使他們的金融服務價格和質量得到改進和調整，提高民間金融市場融資效率。當然。由于民間金融運行中的制度慣性以及根深蒂固的關系型融資的影響，部分民間金融仍然保持其特性繼續存在和發展。

四、民間金融合法化模式的選擇

(一)民間金融的演進路徑

從各個國家和地區民間金融的發展經驗來看。大體上有三個可能的演化方向。其一，部分民間金融繼續保持其互助合作的“原始形態”。主要特點是，互助性金融組織輪轉模式、短期組織、只存不貸、定期運營。對于那些主要建立在自然經濟基礎之上的較為落后的地區，現代主流正規金融形式一般不會到達這些地區，而政策性金融又不完善，這樣，傳統的互助性質的民間金融賴以生存的需求基礎依然存在。這一現象在我國中西落后和貧困地區表現較為明顯。其二，由互助性的具有積極意義的民間金融演化為非法的地下金融，非法存貸，如詐騙性的各種集資性的合會。這一形式在經濟發展較快而政府金融監管缺乏效率的地區多有存在。其三，民間金融演變的第三條路徑是逐漸轉變為正規營利性機構，即經過立法程序，加以規范。成為民營金融機構。如從合會演變而來的臺灣中小企業銀行除經營一般銀行業務外，可以經營合會業務，但實際上他們已經成為正規金融。其運作機制會發生很大變化，諸如從輪轉模式(rotating)轉變為非輪轉模式(nonrotating)；從短期金融組織轉變為永久性金融機構；從只存不貸變為存貸結合；從定期運營轉變為每日運營等。

(二)我國民間金融合法化模式的選擇

如前所述，外部環境的不同，民間金融的演進路徑也不同。考慮到我國各地的地區差異。各地民間金融的發展程度也不一致，各地區對資金的需求形式也有所不同。民間金融合法化要求我們應當根據民間金融的不同層次和類型采取不同策略，扶正管理積極性，引導默許中性型，規制取締破壞型。具體說來，扶正管理積極型，即指將具有積極效應的民間金融作為正規金融有益補充的金融形式，通過制度創新和立法監管等手段，放寬市場準入條件，允許其在較小的范圍內從事金融業務，在利率決定、經營管理方面給予其較大自主權，并將其納入監管體系，使其合法化、正式化。對介于中性型和破壞型之間中性型民間金融，既不能輕易否定其存在的合理性，也不能對其發展放任自流。只是在法律上應對民間金融活動中形成的契約進行有效的保護，并不斷鼓勵其向著規范化、契約化方向發展。對于有明顯消極作用，擾亂金融秩序、破壞社會穩定的破壞型金融活動必須采取堅決的取締措施。如對于黑社會等非法組織結合，從事洗錢、炒賣外匯、高利貸等非法活動的民間金融組織予以堅決打擊。

關于民問金融合法化的制度模式，綜合起來不外乎以下三種：第一，以股份制為主將民間金融引導發展為正規金融形式。第二，以合作制規范和引導民間金融發展成合作金融組織，如將民間金融規范后成立農村合作銀行，或部分民間金融組織規范后并人信用社組織。第三，以信托制度實現民間金融與正規金融機構合作。具體形式主要是發展正規金融機構的委托貸款來引導民間借貸。第一種制度模式雖具有較強的吸引力，但引導發展成正規金融只適合于少部分民間金融組織，不具有普遍的適用性。第二、三種制度模式也不能作為疏導民間金融的主要制度模式。考慮到我國經濟、金融的二元性和民間金融發展的現實因素。我們認為我國民間金融制度合法化主要有三種模式：

1、模式之一：塑造社區銀行

我國大多是規模非常大的銀行，而缺乏規模較小的社區性中小銀行?？梢钥紤]按照一定的設立條件，對于符合成立條件的民間金融形式，在提出申請的條件下頒發執照，允許其依法成立金融機構，建立民營性質的社區銀行。一方面，社區銀行的建立和發展所需資金數量不大，便于民間資本進入。另一方面，社區銀行可以將本地市場吸收的資金主要運用于本地市場，緩解“虹吸現象”及其可能導致的負面影響。同時，在國有銀行撤出的地區設立社區銀行，可以填補金融服務的空白，打破農村信用社的壟斷，通過充分競爭提高金融效率。目前。根據銀監會2006年12月20日發布的《中國銀行業監督管理委員會關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，只要具備銀監會規定的注冊資本金要求和其他監管要求，就可以設立具有合法地位的村鎮銀行，其將來有希望成為未來中國社區性中小銀行。

2、模式之二：以社區合作方式發展社區合作金融

傳統的民間合會是一種互助合作組織。除了具有一般金融組織的融資金，還有重要的社會的互助成分在內，這也是合作信用在以農業為中心而國民經濟發展有較為落后的在中國傳統社會長期存在的歷史原因。日本、韓國和我國臺灣省在內的東亞小農經濟社會中，都是在政府扶持和免稅政策保護下，通過建立服務于小農經濟的社區合作金融和保險體系——即所謂的“市場內部化”制度安排來改造已經普遍化的民間金融。因此，在我國經濟欠發達區域鼓勵發展合作金融，嘗試設立會員合作制的民間金融機構。

3、模式之三：建立以市場為核心的登記制

取締了非法民間金融活動和引導部分民間金融組建社區銀行或合作金融機構之后，其他形式的民間金融主體可采用組建以市場為核心的登記制的制度模式。登記制實際上是一種松散型的市場組織制度形式，它是由市場組織者通過向分散的市場主體提供市場運作規則，并通過規則執行情況檢查、信息溝通與公開等來維護市場秩序。只要民間金融主體誠信經營、信息公開，接受利率限制和提供無限責任承諾，就能通過向市場管理者進行登記進入信貸市場并開展信貸業務活動。其具體操作為：可根據各地不同情況，按交易金額、地域范圍或參與人數等標準設置民間金融交易的規模邊界：對于低于邊界規模的民間金融交易活動，由于信息的對稱性，交易者自身便可承擔交易的監督職能，因而可以實行自由登記制度；而對于超過邊界規模的民間金融交易，由于交易規模擴大導致了信息的不對稱性，交易者自身監督成本的提高以及搭便車等機會主義行為的產生，則應實行強制性登記制度，即由國家相關部門承擔監管職能。這種模式既能保證分散民間金融的自由發展，又能通過一定的組織結構將其聯系在一起，有利于加強監管部門對整個金融市場的監管，也將降低民問金融的交易成本和監管成本，以實現信息、資源共享與降低系統性風險。