中國共產黨黨內民主建設的制約因素及對策分析

摘要：黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。黨內民主建設不充分、不活躍將嚴重影響政黨作用和功能的正常發揮。當前，制約中國共產黨黨內民主建設的因素主要有經濟發展水平、政黨的組織結構、封建思想文化的遺留、蘇共建黨模式的影響等。為了全面推進黨內民主建設，黨在大力發展經濟的基礎上。要不斷加強黨員的民主意識和民主精神建設，穩步推進政黨內部民主程序建設，并嘗試構建扁平化的網絡型政黨組織結構和權力結構。

關鍵詞：黨內民主建設；制約性因素；對策

中圖分類號：1326 文獻標識碼 A 文章編號 1002-7408(2008)01-0061-04

黨內民主是政黨存在和發展的內在要求。黨的十七大報告指出，黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。中國共產黨在長期的革命、建設、改革和發展的實踐中，始終致力于創造一個既有集中又有民主，既有紀律又有自由，既有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的黨內政治局面，并為此建立了一整套體現和保證黨內民主的規范和機制，形成了優良的民主傳統和作風，積累了豐富的黨內民主建設的實踐經驗。然而，由于種種因素的制約，黨內民主建設常常顯得不夠充分、不夠活躍，甚至可以說還存在著一些突出的問題，如：黨內一把手權力過于集中、黨內民主的程序性建設不足、黨員權利尚未得到根本保障、黨內監督還沒有發揮應有的作用，等等。這些問題不同程度的存在嚴重影響著黨的應有作用和功能的正常發揮。只有分析產生這些問題的根本原因，找到制約黨內民主建設的因素，才能找到全面推進黨內民主的對策。

一、中國共產黨黨內民主建設的制約因素分析

制約中國共產黨黨內民主建設的因素主要可以概括為以下幾個方面：

因素一：經濟發展水平

民主是經濟發展到一定水平的產物，經濟發展水平在很大程度上決定著民主的有無和程度的高低。中國目前的經濟發展水平決定了政治民主化程度還不會很高。我國過去實行的是計劃經濟，其本身要求政治上的集權，并有利于政治上集權。改革開放后，我國逐步推行了社會主義市場經濟，但市場化程度與發達國家相比有很大差距，計劃經濟的影響在很多領域也還依然存在。與此同時，中國作為一個走后發現代化道路的國家。要發展經濟，就要最大程度地發揮黨和政府的力量。改革開放30年中國經濟的騰飛也正是黨和政府主導的結果。此外，國際經驗表明，當一個國家人均GDP進入1000美元到3000美元的時期，各種經濟社會矛盾就會加劇，國家會進人矛盾凸顯期。處理這些矛盾和問題也需要黨和政府強有力的介入。中國共產黨作為執政黨，其政黨內部也只有比較強的集權才能引導國家政治的集權。黨內集權在一定程度上提高了效率，確保了社會穩定和經濟的迅速發展，這是必須要加以肯定的。但是，時問一長，黨內集權必然對黨內民主產生非常不利的影響。

因素二：政黨的組織結構

政黨的組織結構是政黨組織系統中內在聯系的外部表現方式，是政黨為了能夠在現實政治生活中實現自己特定的目標和任務，按照一定的原則和程序建立的一套完整的組織體系，包括機構設置和權力配置。政黨組織結構與政黨內部民主之間有著密切的關系。對于一個具有穩定組織結構的政黨來說，政黨組織結構從根本上決定著黨內民主的有無及其程度，有什么樣的政黨內部結構就有什么樣的政黨民主。盡管政黨的種類有很多種，其組織結構也千變萬化，各有特色。但是，除了當代的綠黨外，其他政黨內部的組織結構和權力結構在本質上則有著極為驚人的相似之處，那就是金字塔型的組織結構和權力結構。這主要是由近代社會工業大生產的經濟模式所造成的。因為，工業社會的大規模工業生產與銷售需要穩定、集中、嚴密、精確和可量化管理。金字塔型的層級組織不僅以其強有力的控制能力，最完美地、最高效率地適應了這種要求，并且帶動了整個社會運行機制普遍向層級化方向的轉變。層級化運行機制迅速廣泛地滲透、擴散到社會經濟生活的所有領域。政黨作為重要的社會政治組織，不可能擺脫這一層級組織結構的控制和約束。無產階級政黨的組織結構和權力結構一般都是傳統的金字塔型的。其主要原因就是由于無產階級政黨大量涌現的時代依然是傳統工業社會。社會的政治、文化、經濟、信息、技術等等方面還處于傳統的工業社會的典型環境之中，而與工業社會相適應的政黨及其它團體的組織形式只能是金字塔型。無產階級政黨不可能超越時代去發展一種新的組織方式。中國共產黨產生、發展、成熟于一個半封建半殖民地的農業社會，其所處的歷史環境決定了中國共產黨只能實行在工業化社會最先進、最有效率的科層制組織方式和管理方式，也就是金字塔型的組織結構。然而，金字塔型的政黨組織結構和權力結構雖然具有效率高、指揮靈活、便于發揮精英人士巨大作用、能以較小的付出獲得最大收獲等優點，但是，由于金字塔型層級組織結構和權力結構具有內生的官僚化、程式化傾向，就容易導致政黨民主受到壓制，政黨日益僵化、缺少生命力和活力，進而阻礙創新、降低黨內士氣。

因素三：封建思想文化的遺留

中國是一個有著兩千多年封建專制歷史的國家，近代的新文化運動雖然對專制思想形成了一定的強力沖擊，但時間太短，而且民主思想只是在少數知識分子中扎下根來，眾多的中國人依然受傳統文化影響比較深。新中國成立后，中國共產黨雖然開展了土地改革，徹底摧毀了封建土地所有制，“但是，肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個任務，因為我們對它的重要性估計不足，以后很快轉入社會主義革命，所以沒有能夠完成。”封建思想文化的遺留對黨內民主產生了負面影響。正如毛澤東所說：“由于我們的國家是一個小生產的家長制占優勢的國家，又在全國范圍內至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內，就產生了民主生活不足的現象。這種現象，妨礙著全黨積極性的充分發揮。”

封建思想文化對中國共產黨黨內民主的制約主要表現為： (1)黨員缺乏主體意識、民主意識。這種意識的缺失使黨內形成一股盲目服從、敬畏、迷信領導或阿諛奉承等不良風氣，這不僅嚴重地破壞了黨內民主、平等的空氣和氛圍，而且導致了某些具有濃厚的家長觀念、等級觀念和特權觀念的領導干部的產生。(2)黨內出現家長制和領導職務終身制。封建思想文化的影響表現在黨內，就是“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。”這樣導致的結果就是黨內個人集權、家長制、等級制、特權制思想有很大市場。“文化大革命”的發動不能不說與毛澤東晚年的家長制作風有著重要的聯系。同時，封建專制思想殘余還容易導致黨內出現領導職務終身制。以毛澤東為首的中國共產黨第一代領導集體事實上實行了領導職務終身制。改革開放后，從鄧小平開始，廢除了領導職務終身制。但是，由于封建專制思想的影響，在黨內仍然存在著變相的終身制，那就是干部只升不降，只進不出，嚴重影響著黨內民主建設的開展。(3)黨內出現以個人關系為聯系紐帶，而不是以理想、制度和紀律為行事原則的現象。在中國封建社會中，處理人倫關系的最重要的道德規范是忠孝，強調子女對父母及長輩的順從與敬養和臣民對君主的絕對服從。封建統治階級為了維護等級特權和宗法關系，將忠孝合一，提倡對統治者的愚忠和愚孝。這種觀念在一些黨員干部頭腦中有不同程度的影響。如在黨內忠于個人而不是忠于黨的事業，拉幫結派，搞小圈子，打擊排斥異己力量；不是以黨的事業發展為中心，而是以自己這一派得到權力為中心；對黨的理想無動于衷；把黨的各種制度和紀律中看作兒戲，而把人與人之間的關系看得重于一切；千方百計在黨的各種制度和紀律中找漏洞、鉆空子，以謀取個人或小集團的私利，等等。這嚴重破壞了黨內生活的民主原則，在社會中也損害了黨的形象，造成惡劣的影響。(4)黨內出現官僚主義。中國革命走的是農村包圍城市、工農武裝割據的道路，因此，即使在新中國成立后很長時間內，中國共產黨黨員中農民成分依然占據主導地位。這就使小農意識在很多黨員的思想中普遍存在著。小農意識的存在使普通黨員對黨內掌握權力者自然而然的有兩種思維定式：一是認為掌握權力者是強大、正確和英明的，把自身的一切都寄托在這些“救世主”、“領導”身上，對之盲從、迷信；二是對掌握權力者有一種奴化思想，對其畢恭畢敬，逆來順受，甚至千方百計地奉迎討好，以求從其身上能得到一點利益和好處。這種小農意識的迷信和奴化思想助長了一些黨員干部的官僚主義、形式主義、命令主義的作風，黨內民主的習慣和風氣無法養成。

因素四：蘇共建黨模式的影響

十月革命一聲炮響給中國送來了馬克思列寧主義。中國共產黨在誕生之初就在各方面受到了前蘇共的影響，中國共產黨黨內民主建設也不例外。正如鄧小平在《黨和國家領導制度的改變》的講話中指出的，我們黨長期以來權力過分集中于個人或少數人手里，以致損害民主生活的現象，“同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統有關”。蘇共黨建理論中的消極因素如黨內權力過分集中于個人。缺少民主精神和制度等等在一定歷史時期也制約了中國共產黨黨內民主建設的發展。

因素五：中國共產黨自身黨內民主建設的不足

中國共產黨自身黨內民主建設的不足也是制約黨內民主建設的重要因素。這表現在：(1)對黨內民主制度化建設的相對忽視。政黨民主的發展既要靠黨內廣大黨員和干部民主意識、民主精神和民主習慣的長期養成，更要有現實的機制、制度提供有效積極的保證。中國共產黨成立之初，就受到共產國際高度集權領導方式的影響，而從建黨到建國，中國共產黨一直處于革命戰爭環境之中，客觀上又要求實行集權領導，這在一定程度上造成了黨對黨內民主建設的相對忽視。建國后，中國共產黨很長時間內沒有實現從革命黨向執政黨的轉變，戰爭年代遺留下來的集權領導得以繼續，黨內民主制度建設一直沒有得到足夠的重視，這極大地限制了黨內民主的發展。另外，中國共產黨在建國初期實行的政治體制，主要是照搬了始于斯大林時期的、前蘇聯的高度中央集權的政治體制，這種政治體制具有一些現代民主政治色彩，但還很不完善，程序建設也很少。同時，這種政治體制也保留了封建體制的一些特點，例如權力終身制，最高領導人擁有法律不能制約的權力、缺乏法治觀念，盛行宗族觀念、官本位等等。我們移植過來的這種高度集權、專斷的體制缺少民主制度建設的主要內容，對中國共產黨政黨民主建設產生了不利的影響。沒有健全的制度和完善的法規作保障，政黨民主中一些好的傳統就會因領導人看法和注意力的改變而無法堅持下來，從而對政黨民主的發展產生極大的阻礙。 (2)重視黨內的實質民主而忽視程序民主。作為馬克思主義的政黨，中國共產黨非常重視民主的實質性，強調為人民服務的宗旨和黨的各個方面的先進性。但是，由于中國共產黨是從暴力革命的形式奪取政權的，造成了它在民主的形式及操作程序建設上的某種先天缺失。革命勝利后相當長的一段時期內，中國共產黨本應加強政黨民主的各種制度、形式和程序建設，卻又囿于冷戰思維，把資產階級的一切民主形式和操作程序看作是資產階級民主的專利、看作是資產階級欺騙人民的工具而加以唾棄。短期之內忽視黨的程序民主建設，黨內民主尚可靠領導人的民主作風和過硬的政治素質加以保證，但長期忽視程序民主建設，將會使黨的各種規章、制度因漏洞太多而失去作用，政黨民主也將因失去制度、程序方面的保證而逐步削弱。

二、中國共產黨黨內民主建設的方向和對策

第一。大力發展經濟，早日達到實現民主化的經濟平臺，進而以人民民主促進黨內民主。如前所述，經濟發展水平在很大程度上決定著民主的有無和程度的高低。中國共產黨只有大力發展經濟，不斷完善市場經濟體制。實現國民經濟又好又快發展，才能為政治民主進而為政黨民主打下堅實的經濟基礎。要想改變和解決中國共產黨當前黨內存在的各種不民主現象，在加強社會主義民主政治建設的同時，最根本的就是要大力發展社會主義市場經濟。以經濟發展促進政治民主的發展和完善，政治民主的完善和進步也必將促進經濟的快速前進。二者形成良性循環，共同推行中國共產黨內部民主的發展和完善。

第二。肅清封建傳統文化和思想的影響，不斷加強黨員的民主意識和民主精神建設。培育黨內民主的新文化，同時，注意防止民主的泛化及指導思想多元化。中國是一個有著長期封建專制傳統的國家，廣大人民群眾包括一些共產黨員，民主意識、民主精神、民主習慣非常缺乏。這直接造成了政黨文化中民主意識和民主精神的缺乏。一些黨員和群眾不能很好地行使自己的民主權利；而領導干部缺少民主意識、民主精神、民主習慣則是造成中國共產黨黨內缺少民主進而產生各種失誤的根本因素。因而，我們黨一定要重點做好對黨員和廣大人民群眾的民主意識、民主精神、民主習慣的培養和教育，積極培育新的與市場經濟和民主政治的要求相適應的以民主精神為核心的政黨文化。同時，在這一過程中，要注意防止前蘇共在加強政黨民主問題上犯的錯誤。前蘇共在加強政黨民主和社會民主的旗號下，先是毫無原則地批判斯大林，進而攻擊馬克思主義對黨和社會的指導造成了“精神壟斷”，積極鼓吹意識形態多元化。毫無原則的民主化、公開化和意識形態的多元化使人們思想混亂，共同理念和信念淡化或消失，黨內紀律松弛，民主集中制遭到根本的破壞。這種極端民主化的最終結果，不僅使改革的性質發生根本變化而陷入混亂導致失敗，也葬送了社會主義事業。因此，加強政黨民主建設必須堅持馬克思主義為指導，注意防止民主的泛化及指導思想多元化的傾向。

第三。加強黨內民主程序建設，穩步推進黨內民主的實現和發展。黨內民主程序是指黨的各級組織在處理黨內政治生活時所必須遵循的方式和步驟。從中國共產黨發展的歷史來看。其在總結實踐經驗的基礎上建立了一些政黨民主的基本制度，黨章對黨內民主程序也有一定的規定。但從總體來看，這些程序規范缺少詳細、完備的方法和形式，比較原則、籠統，不易操作，而且缺乏有具體懲戒措施的監督性、保障性規定，這在一定程度上造成了黨內民主建設在實際工作中的走樣，黨內權力過分集中，家長制作風、官僚主義也屢禁不止，黨內民主在很多方面得不到真正的落實。沒有程序的政黨民主是缺少制度保證的空中樓閣。因而，要加強政黨民主，就必須把民主建立在一套切實有效的程序規則基礎之上。具體而言主要就是建立以下幾種程序以捍衛黨內民主：一是規范黨代表大會的選舉程序，切實保證廣大黨員民主權利的實現。黨的各級代表大會是廣大黨員通過其黨員代表處理黨內大事的主要載體。要實現政黨民主，必須要保障廣大黨員的權利，而要保障廣大黨員的權利，就必須建立和制定自下而上的黨員代表提名制度或自薦報名制度；在代表產生過程中，要制定代表產生的競選程序，黨代表的產生要堅持公開、公平、競爭的原則，采取差額選舉的辦法，在黨內逐步形成競選機制。只有這樣才能調動廣大黨員的黨員意識和參加民主選舉的積極性，保證政黨民主的真正實現。二是規范黨代表大會發揮作用的程序，保證黨代會多數人決定黨內事務的權力。黨的十七大的一個重大舉措就是決定黨的各級代表大會代表實行任期制。過去，全國和地方黨代會每五年舉行一次，而且黨代表不實行常任制，使黨的代表大會無法決策黨內重要事務，它的權力由黨委會或常委會代為行使，而在黨委常委中，往往又是幾個書記、特別是第一書記說了算。少數服從多數的黨內民主原則，由于缺少權力執行程序上的保障，變成了事實上由少數人決定黨內重大事務的做法。十七大的這一舉措為充分發揮黨代表作用創造了條件，將來根據這項規定制定具體實施意見，明確黨的各級代表大會閉會期間代表的職責和權利，從而有望最大化地發揮黨的代表大會的作用，促進黨內民主的進一步改進。三是規范黨內重大問題民主決策程序，保證黨的集體領導。家長制、一言堂現象在黨內的存在，原因是多方面的，其中黨內民主決策程序的不完善是主要原因。因此。建立起一套重大問題的民主決策程序，從確定議案，到投票表決，其具體操作，做到有章可循，有規可依，有法可守是十分必要的。四是制定剛性的監督制約程序，規范黨員領導干部行為。對違反程序的每一個行為要制定明確的處罰措施，以保證黨的民主規章、制度、準則真正貫徹實施。最后，在政黨運行機制中，除了加強民主程序建設外，還要不斷提高政黨運行過程的透明度，對黨內事務，除少數特別機密的情報外，都應該公開，并用法律、法規的形式對之加以規定，以使廣大黨員能夠最快、最真實地了解黨內事務的來龍去脈，從而為黨內正確、民主的決策打下堅實的基礎。黨的十七大提出黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內民主有更多的了解和參與。這一新規定有利于進一步發展黨內民主，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務，增強黨的團結和活力。

第四，構建扁平化的網絡型組織結構和權力結構。如前所述，政黨的組織結構和權力結構對黨內民主也有很大的影響。歷來學者大多強調政黨民主制度的不健全、不完善是導致黨內民主出現問題的根源，因而強調要加強黨內各項民主制度的建設和完善，期望以制度保證政黨民主的根本實現。這一思路是正確的。但是，從黨章和各種黨規黨紀來看，某些制度層面的東西已經很健全了，但卻仍不時被違反，政黨民主依然得不到健康運行。因此，逐步改變政黨組織的金字塔型組織結構和權力結構，構建扁平化的網絡型組織結構和權力結構應該不失為加強黨內民主建設的另一條途徑。金字塔型的組織結構和權力結構之所以能對政黨民主構成巨大威脅，核心在于黨的權力過于集中于上層而缺少制約。對此，鄧小平早就指出：“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定。少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”要從根本上解決制約中國共產黨內部民主問題，應該構建一種網絡型組織結構。網絡型組織結構與金字塔型組織結構相比，是一種更穩定、更體現個人自由的權力結構，同時也是一種更富彈性的結構，更容易適應外界環境的變化和沖擊。在這一組織結構中，政黨的權力運作如同網絡，互相制約，互相平衡，誰也不可能處于優勢地位，這樣政黨民主才會真正地實現良性運轉。當然，從金字塔型結構要過渡到網絡型結構，需具備兩個重要條件：一是社會成員的普遍理性化和知識化；二是科學技術尤其是網絡信息技術的高度發展。從中國的國情和現實條件來看，目前我們還不可能立即采用這一政黨組織結構形式，蘇共戈爾巴喬夫正是在條件不成熟時就放棄了黨的民主集中制的組織原則，大搞極端民主化，從而把政權丟掉的。但是，政黨的組織結構和權力結構從金字塔型向扁平化的網絡型演化是歷史發展不可逆轉的方向。我們應該在加強各種制度建設以保障政黨民主有效展開的同時，在社會實踐中有意識地適當擴大黨內基層民主，逐步減少權力結構中的縱向環節，并采用權力制約權力的方式漸進地構建一個新的網絡型權力運作模式。黨的十七大提出了一系列發展政黨民主的改革舉措，其中，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利。推進黨務公開，營造黨內民主討論環境；完善黨的地方各級全委會、常委會的工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用；推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法。逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉的范圍，等等，都是加強黨內民主、使傳統金字塔型權力結構逐步向扁平化的網絡型權力運作模式轉化的第一步。只要沿著這條路走下去，中國共產黨的黨內民主建設一定會得到全面推進。

責任編輯 秦玉珍