中國行政立法的利弊得失

摘要：行政立法自產生以來一直受到人們的質疑、甚至指責，但在世界各國的法制實踐中它又大行其道，蓬勃發展。人們一方面質疑甚至指責行政立法威脅著憲政民主的基本價值和原則，懷疑其存在的合法性，另一方面又主張以發展的眼光看問題，認為行政立法的危險和隱患是可以避免的，甚或是由于對行政立法的不當使用引發的。事實上行政立法在現代社會條件下是不可或缺的，關鍵在于完善行政立法監控制度，避免其所具有的潛在危險以及對其的誤用和濫用。

關鍵詞：行政立法；民主；憲政；法治

中圖分類號：D922.104 文獻標識碼 A 文章編號 1002-7408(2008)01-0088-03

行政立法在法學上有多種不同的理解。本文所言的行政立法是從制定機關角度加以界定的，即國家行政機關依照授權或法定的權限和程序制定行政法規、規章的活動以及體現這種活動結果的行政法規和規章。行政立法，自產生以來一直受到人們的質疑、甚至指責，人們質疑其存在的合法性，指責其違反了憲政民主的基本價值和原則，瓦解著法治；然而在世界各國的法律實踐中，它又大行其道，蓬勃發展；在各國的政治學和法學理論界。極力論證其存在的正當性和合法性的，也大有人在。那么到底應該如何評價政府立法這種現象?比較公允地說，恐怕還是應該采取客觀的一分為二的方法來分析其利與弊。“授權立法既有長處也有危險。它能節省議會的時間，適用于那些要依靠專家意見解決的技術性問題。對于那些由于初具可能性的立法受到爭議，因而其全部后果無法預見的改革方案，它可能是必不可少的。行政立法也提供了靈活性和可供實驗的機會。在非常時刻，它也極其有用。”“但危險在于授予的權力可能被濫用。那些得到了不受約束的權力的人可能以人們意想不到的或是專橫的方式運用權力，盡管存在對濫用權力的可能性進行防范的各種措施。”西方國家的行政立法如此，中國的行政立法也不例外，只不過中國行政立法具有自己的獨特之處。

一、行政立法的弊與失

人們對行政立法的質疑和指責主要表現為指責它違反了憲政民主的基本價值和原則，特別是違反了古典憲政理論。因而懷疑其存在的合法性。關于立法權與行政權的關系，古典的憲政理論認為，所有的法律都應該由議會或者國會制定，即立法權由人民的代議機關行使，而行政權只能不折不扣地執行議會制定的法律。這種理論淵源于自由主義基本原理：國家的存在僅僅在于維護社會秩序，使人民的生命、自由和財產獲得安全保障。至于人民的經濟生活，則放任個人自己處理，國家不予干涉。國家的任務不在于積極地增加人民的福利，而在于消極地排除人民獲取福利的障礙。因此。這種理論要求將國家權力縮小到最小限度。而將個人自由擴大到最大限度。承認國家與社會的對立統一特征：政府(行政權)代表國家，議會(立法權)代表社會。社會若要有自由。就不得不限制國家的干涉。而限制政府干預的最有效的辦法被認為是，代表社會的議會通過制定憲法和法律、實行法治來監督代表國家的政府；同時通過在政府部門之間實行分權與制衡，來實現其控權和“有限政府”的理念；政府行政必須依據由議會制定的法律，而議會議員則必須由納稅人選舉產生。中國雖然是社會主義國家。實行人民代表大會制度，但在改革開放、建設市場經濟和民主法治的今天。憲政民主的基本價值和精神對中國也同樣是適用的。所不同的是中國行政立法的產生和存在具有不同于西方國家的特殊的社會背景。

要想對中國的行政立法做出貼切的憲政評價，就首先要了解中國行政立法產生和存在的特殊的社會背景。中國行政立法的產生和繁榮，始自中共十一屆三中全會。自此以后，中國進入到了一個改革開放時期。在經濟上，實行計劃經濟向市場經濟的轉型，對外開放；在政治和法律上，推動從傳統高度集權的人治體制向民主法治體制轉變；在社會與國家的關系上，由強調國家對社會的全面控制和社會對國家的盲目服從的國家與社會的一體化結構向政治國家與市民社會的相對分離和制衡發展；在文化上，由政治理論上高談奢講抽象的意識形態而實踐中卻又流行個人崇拜的非理性文化向崇尚科學、民主和法治的理性文化轉型。與此不同，西方發達的法治國家從19世紀末開始逐步強化委任立法(行政立法)是與其經濟從自由經濟向統制經濟的轉變過程相一致的，是在商品經濟(市場經濟)達到較高發育水平時才出現的產物；在政治上，它是在資本主義民主的基本架構已經確立、民主法治得到相當發展的條件下才產生并發展的。因此，從憲政評價的角度來看。行政立法在西方國家可能出現的各種危害、風險和合法性問題，也同樣可能在中國出現。所不同的是由于缺乏民主憲政體制的保障和民主法治觀念的支撐，行政立法被誤用和濫用的可能性更大、出現的問題趨于更初級。改革開放以來中國立法實踐中存在的“國家立法部門化，部門立法利益化，利益立法合法化”，以及立法中的部門保護主義、地方保護主義、立法腐敗等現象也證明了這一點。行政立法所存在的下列傾向和問題更印證了這種危害和風險：第一，有的地方和部門把制定法規的權力作為擴大自己利益和管轄范圍的手段，嚴重損害了法律的公正性和純潔性；第二，有的行政法規、地方性法規、規章內容擴張，擅自規定對公民憲法權利的限制，突破了憲法規定的立法權限；第三，法制不統一，出現了不同階位的法律規定互相矛盾、互相“打架”的現象，為行政權力的隨意解釋留下了空間，造成對公民權利的侵犯。

從此特殊的國情背景出發，我們認為，從憲政民主的評價標準來看，中國的行政立法存在以下危險：

(1)行政立法使得本來權力就偏大的行政機關更加強勢，挑戰人民代表機關的立法權威。損害立法民主。我國建國以來行政權強大，政府管理父愛主義色彩濃重。長期以來國家管得過多、統得過死、個人權利觀念嚴重缺位。改革開放以后，才開始強調政府的職能轉變。由原來的“從搖籃到墳墓”什么都管的“萬能政府”向“有限政府”轉變，建構成“小政府，大社會”。加之我國民主政治和法治事業相對落后、人大監督制度作用有限。在這種情況下，行政立法的廣泛應用無疑會進一步強化行政機關的權力和影響力，使處于弱勢地位的人民代表大會的憲法地位更難以彰顯；而且也難以保障行政立法本身合憲性和立法質量。我國行政立法中存在的嚴重的部門利益傾向就是其實例。因此，加強對行政權的控制。遏制行政立法權的濫用、促進政府職能轉變是當務之急。

(2)破壞法治原則。與西方國家行政立法的產生背景不同，中國的行政立法是在尚未完全建立起法治國家的情況下出現并廣泛發展的，所以對行政機關的廣泛授權使得本來就沒有得到法律控制的行政權更加難以控制，尤其是在我國違憲審查制度尚未建立，議會監督和司法監督未能有效發揮作用的現實情況下。而法治的關鍵恰恰在于制約行政權力。其次，由于行政立法主體多，程序不完備，因而法律沖突問題更為嚴重。法律沖突，是指不同立法文件在同一事項上規定的內容不同，由此導致在效力上相互抵觸。這里所說的“法律”泛指我國法律體系中的所有規范性文件。法律沖突的大量存在，不僅嚴重破壞了法制統一原則，而且不能適應國內區域經濟一體化趨勢的客觀需要。

(3)行政立法的“部門利益”傾向威脅到公民的自由和權利。我國行政立法缺乏基本的民主參與、公開性等程序性規定，又缺乏有效的監督和制約，使得法律沒有或者難以約束行政權，這繼而又致使某些法規喪失了保障、救濟公民權利的功能，反而異化為與民爭利和治民的工具，行政立法嚴重的“部門利益”傾向就是其典型表現——某些行政部門利用其掌握的國家立法資源，在協助國家制定有關法規草案時，在法規中不適當地強調本部門的權力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權；同時盡可能地減輕和弱化本部門應當承擔的責任與義務，概括起來就是：權力部門化，部門利益化，利益法規化。“當前政府立法工作中需要高度重視、認真對待的問題是部門保護主義、地方保護主義對立法和執法的嚴重干擾和沖擊”，“自覺不自覺地片面強化、擴大部門權力，主要是爭審批權、發證權、收費權、處罰權。有些人把行政立法看作本部門擴大職權，謀取利益的手段。努力在立法時為本部門增設各種管理權。”“超越職權，擅自解釋法律法規；或各搞各的規章，‘打規章仗’，干擾、沖擊法律法規的正確執行。其實質是在立法中爭奪管理權，這不僅違反我國法制統一原則，而且影響了正常的行政管理。”這種狀況至今未得到根本解決。行政立法的這種“部門利益”傾向造成的后果與影響是多重的，它不僅破壞了社會主義法制的統一。使得所立之法與社會主義法治之“良法”要求相背離；而且會損傷人民對建立起來的“法治”的信心，如果放任自流，將會演變為立法權的異化——從維護人民意志與利益的神圣權力，變為侵犯人民利益的手段。

(4)行政立法的質量良莠不齊，難以保證。從表面上看，行政機關立法中的立法主體和立法人員職業化水平比立法機關高，這是因為行政機關所立法規絕大多數屬于或涉及本部門管轄事務，而起草人、立法者又多是本部門的內部人員，對立法內容自然比較熟知、比較內行，但實際上，行政立法的通過沒有審議次數的嚴格要求，雖然原則上要經過國務院常務會議討論決定。但是這些會議并不是實行委員會制，而是實行首長負責制加之，行政立法受到部門利益的影響以及立法技術上的不完善，使得我國在經濟管理領域中出現了泛行政立法化現象，行政立法的質量良莠不齊，難以保證。行政立法的質量問題主要表現在如下方面：現行的中央行政機關立法偏重規定行政機關權力。主要是部門的審批權、發證權、登記權、收費權、罰款權，其中大部分是針對生產經營活動規定的；立法之間缺乏協調，法規與法規之間、法規與規章之間、規章與規章之間相互沖突、矛盾的問題比較嚴重，有的法規、規章還存在與法律相抵觸的現象。造成相對人和執法部門無所適從；有的法規、規章把具體工作問題、技術問題、思想教育問題等不屬于法律調整的內容作為立法的重點，漠視對現實問題的解決，或者規定的內容過于超前，嚴重脫離實際。造成可操作性差，實踐中難以執行，或者執行起來社會效益很低。

二、行政立法的利與得

當然，我國行政立法表現出的有利于憲政民主建設的作用也是巨大的。由于我國法制建設的發展還是一個比較短的過程，并且中間有一段停滯甚至倒退，因此，在法制建設恢復的時期，從整體狀況上看，各個領域都存在空白需要立法調整。而權力機關每年開一次大會、人大常委會每兩個月開一次常會，無論如何是無法滿足社會需求的。因而行政立法的存在極大地彌補了立法的不足，尤其是在行政管理領域，行政立法迅速、靈活地占據了許多空白地帶，使行政管理的操作運轉有章可循。20年來，行政法規已有800件左右，規章有28，000多件。與權力機關制定的法律380件、地方權力機關制定的地方性法規7000多件，在數量上形成鮮明對比；不少行政機關依法管理，所依據的法，不是法律甚至不是法規，而是規章，這也反映了行政立法在彌補立法不足方面確實發揮著積極作用。因此。我們在肯定立法的成績時，在很大程度上即是肯定行政立法的成績，行政立法在促進社會經濟發展、穩定社會秩序、調整不同利益主體之間的權利義務關系等方面，都起著非常重要的作用。具體體現在以下幾個方面：

(1)行政立法的廣泛應用及時填補了某些立法空白，在一定意義上解決了我國社會轉型時期新出現的社會關系無法可依的窘境。眾所周知，我國法制建設并非建國以來一直連續發展著。在正常的立法活動中斷近二十年后，20世紀70年代末我國恢復法制建設時恰值我國改革、開放，全國工作重心轉移到經濟建設上來。一時間，百廢待興，大量的社會關系等待立法的調整；從當時的情況看，立法方面的情形，簡單地說，就是“有比沒有好一早有比晚有好”。在這種情形下，行政立法的出現，彌補了我國立法數量上的不足，短短二十多年的光景，便與立法一起迅速覆蓋了絕大多數社會領域。使社會關系能夠及時得到法律規范的調整，其功不可沒。

(2)行政立法細化了法律、法規的概括規定，使其更具可操作性，有效地保障了法律法規的貫徹執行。社會交往活動的大量增加，促進了對立法活動的巨大需求。從國外看，面對這種社會需求，不少發達國家大量出現“框架立法”以減輕議會的立法壓力，并將細化這些“框架立法”的任務交由政府或行政機關完成。我國的行政立法，也是“框架立法”的思路，將某一較為專門或專業的問題，交由被授權主體進行行政立法，從而使權力機關或有關行政機關擺脫某些具體問題，尤其給權力機關更多的時問，去從事其他更重要的立法活動。而且我國的行政立法，尤其是法條授權。還可以使得立法機關在“宜粗不宜細”的觀念指導下制定的法律更具體、細致，更具可操作性，有效地保障了法律法規的貫徹執行。

(3)行政立法限制了行政機關過于寬泛的自由裁量權。由于行政立法細化了立法的具體規定，尤其是為了使其具有可操作性，就會將行政機關的權限范圍更加具體化。如將行政處罰的幅度再進一步分化為不同的檔次。或者將行政機關核發許可證、照的期限及其他步驟規定得更為明確、具體等；此外，我們國家在法制觀念上。一直重實體輕程序。受這種觀念的影響。20世紀70年代末恢復法制建設以來，我們的立法往往注重權利、義務的分配或權力的配置，而忽略了程序性規定。這種忽略使得立法“可操作性”不夠。行政立法增加了程序規定。在一定程度上彌補了程序立法的不足。這些規定實際上是對自由裁量權的限制，有助于防止行政機關濫用自由裁量權，使自由裁量權的運用更加符合立法的原則和精神。

(4)行政立法在我國改革開放的時代還發揮著探索新的立法領域，為議會立法積累經驗的作用等等。

三、結語

雖然行政立法在理論上尚缺乏充分的合法性論證。實踐中也暴露出種種弊端，但是行政立法的存在和發展也有其合理性和必然性。事實上，行政立法在現代社會條件下是不可或缺的。關鍵在于完善行政立法監控制度，避免其所具有的潛在危險以及對其的誤用和濫用。“風卷式的授權既已不可逆轉。自由的保障就在于行政過程的民主參與和程序公正了，行政程序成了現代行政法的命根子。公眾參與是一種合法化規范，是使公民滿意于行政程序及其結果的途徑。它維持公眾對于政策制定過程的自我認同。通過民主參與形成政府行為的事實材料和法律、政策觀點可以使官僚機器理性化，使結果更公正。”為了我國的民主憲政事業，我們不僅要合理利用行政立法，以充分發揮行政機關的各種資源優勢，而且更要注意健全行政立法程序、民主參與、人大監督和司法審查制度，以便趨利避害。

為了發揮行政立法的優勢而防止其對憲政民主和公民的權利和自由的危害，我國應一方面基于行政立法的本質，加強其民主性。使其在民主與效率的價值追求上保持大致的動態平衡，另一方面針對我國國情，應更重視建立健全行政立法監督控制的制度體系。發揮預防和救濟的作用。具體而言，我們應該做到：(1)全國人民代表大會最高國家權力機關的憲法地位一定要得到保障。不僅在法律上。而且更要在事實上，確立全國人大的最高權力機關地位；在國務院與全國人大及其常委會的立法關系上，確保后者對前者的優先性、主導性和最終的實際控制；同時，應社會發展的需要，全國人大及其常委會可以通過授權、框架立法、立法監督等更靈活的方式方法行使立法權。(2)在繼續發揮行政機關在立法中的資源優勢和行政立法的獨特作用的前提下。適度限制行政立法干預社會生活的廣度和深度，建立健全政府立法監控制度。(3)建立和完善政府立法的程序制度，強化政府立法的民主參與性和公開性；同時加強政府立法的監督和控制體系建設。

責任編輯 黎 峰