美國金融監管反思

·現有分散監管架構不適應各類金融市場之間聯系日益緊密的發展趨勢；面對市場新的變化和發展又沒有法規明確授權，原本具有優勢的分散監管體制反而演變成一種劣勢，監管重疊和監管缺位的問題同時暴露出來 ·最遲在2009年新一屆政府執政開始，美國很有可能對其金融監管的理念和架構作出重大調整 ·美國財政部建議采用以目的為導向的監管方式，認為這種方式代表了未來最優的監管框架

·現有分散監管架構不適應各類金融市場之間聯系日益緊密的發展趨勢；面對市場新的變化和發展又沒有法規明確授權，原本具有優勢的分散監管體制反而演變成一種劣勢，監管重疊和監管缺位的問題同時暴露出來

·最遲在2009年新一屆政府執政開始，美國很有可能對其金融監管的理念和架構作出重大調整

·美國財政部建議采用以目的為導向的監管方式，認為這種方式代表了未來最優的監管框架

美國次貸危機已經逐步演變為自1997年亞洲金融危機以來，全球最為嚴重的一次金融危機。這場危機最終會給全球金融體系帶來多大的損失，造成怎樣的深刻影響，都還有待進一步觀察。

與1997年亞洲金融危機不同的是，此次危機發源于市場經濟和現代金融市場最為發達的美國，因此，對于其原因的分析尤為重要。對于包括中國在內的新興市場國家來說，這是分析現代市場經濟發展中可能遇到的風險和問題，避免金融市場改革開放出現“中河失船”的最佳時機。

在眾多原因中，金融監管成為關注的焦點。究竟在金融市場和產品復雜性不斷增加的同時，如何提升監管能力，或者說，如何建立一個適應金融市場發展水平和風險狀況的有效金融監管制度環境，成為重點思考的內容。

被忽略的葛蘭里奇警告

美國次貸危機最早顯現跡象是在2007年2月。當時，匯豐控股最先發出盈利警告，稱由于大批低收入房貸客戶無力償還貸款，公司為其在美國的房屋按揭業務增加18億美元的壞賬撥備。

需要指出的是，當時，市場上很少有人注意到問題的嚴重性，但是，實際上這是一個已經孕育了很久的危機。

早在2000年，美國經濟學家、前美國聯邦儲備委員會委員愛德華·葛蘭里奇（Edward M. Gramlich，2007年9月去世）就已經向當時的美聯儲主席格林斯潘（Alan Greenspan），指出了快速增長的次貸可能造成的風險，希望美國有關監管當局能夠“加強這方面的監督和管理”。

2002年，葛蘭里奇再次拉響警報，認為，“一些次級房屋貸款機構沒有受到任何監管，他們的貸款行為最終會危及美國人實現擁有住房和積累財富的兩個美國夢想。”到2004年5月，他更是明確地指出，“快速增長的次貸已經引發貸款違約增加，房屋贖回增多以及不規范的貸款行為涌現。”在他去世前不久發表的文章里，他揭示美國的金融監管存在嚴重的空白和失控問題，他寫道，“次級房貸市場就像是狂野的美國西部，超過一半以上的這類貸款由沒有任何聯邦監管的獨立房貸機構來發放”。

今天，我們重讀葛蘭里奇的文章時，感到非常遺憾，他的多次警告沒有獲得美國主要監管當局高層的重視。其原因可能很多，非常重要的一點是，他的絕大多數同事過度相信市場的自我調節作用，相信任何從事放貸的金融機構都有能力控制其風險。

正如格林斯潘在他的《動蕩年代》（The Age of Turbulence）一書中闡述的那樣，“政府干預往往會帶來問題，而不能成為解決問題的手段，”“只有在市場自我糾正機制威脅了太多無辜的旁觀者的那些危機時期里，監管才是必要的。”他們認為，監管往往可能會妨礙市場的發展和創新。

領先監管體系也存空白

金融業和高科技行業是美國在全世界最富競爭力的兩個行業，尤其是美國的金融體系，一直被視為有利于金融創新和富有韌性的金融體系，是美國經濟自1995年以來保持高速增長的重要因素。由于金融監管體系是一個國家金融競爭力的重要構成因素，因此，美國金融行業能夠領先其他國家和地區，表明它的監管體系和框架基本適應當時的市場需求，符合市場實際。

美國當前金融監管的最大特點就是，存在多種類型和多種層次的金融監管機構。在美國這個崇尚自由的國家里，美國人政治和文化上都崇尚權力的分散和制約，反對權力的過度集中，這些都是美國金融監管體制形成的深層次原因。

格林斯潘在《動蕩年代》里闡述道：“幾個監管者比一個好。”他相信，各個監管機構同時存在，可以保證金融市場享有金融創新必備的充分的民主與自由，同時，可以使得每一個監管者形成專業化的比較優勢，他們之間的競爭可以形成權力的制衡。

應該承認，美國的這套監管機制確實支持了美國金融業的繁榮。然而，隨著全球化的發展和金融機構綜合化經營的推進，隨著金融市場之間產品創新的發展，交叉出售的涌現和風險的快速傳遞，這樣的監管體制也越來越多地暴露出一些問題，最為突出的就是它的監管標準不一致，監管領域的重疊和空白同時存在，過于細致的規則描述以及監管對于市場的反應太慢，沒有一個聯邦機構有足夠的法律授權來負責看管金融市場和體系的整體風險監管狀況，風險無法得到全方位的覆蓋等等。

總結次貸危機暴露的美國在金融監管方面的主要教訓，包括：

第一，任何一個國家的監管體制必須與其經濟金融的發展與開放的階段相適應，不管監管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋，不能在整個金融產品和服務的生產和創新鏈條上，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場不斷發展而帶來更嚴重的信息不對稱問題。

第二，在現代金融體系里，無論風險管理手段多么先進、體系多么完善，金融機構都不能避免因為機構內部原因，或者是因為市場外部的其他變化而遭受風險事件的影響，這是由現代金融市場和金融機構的高杠桿率、高關聯度、高不對稱性的特性決定的，現代金融體系內的風險產生和傳遞完全呈現了新特征。

從這個意義上來說，以格林斯潘為代表的一代美國金融家們擁戴的“最少的監管就是最好的監管”的典型的自由市場經濟思想和主張，確實存在著索羅斯指出的極端市場原旨主義（Market fundamentalism）的缺陷。

監管當局屢有反思

在次貸危機發生前后，美國一些財政和金融領域的主要領導者也在逐步地重視這個問題。觀察他們的言論，我們可以發現：

首先，美國新一代的財經領導人在對于金融監管與市場自我調節的關系認識上，在原則導向監管和規則導向監管的關系上，明顯不同于他們的前任。

2007年10月，美國貨幣監理署（OCC）新任署長約翰·杜根（John Dugan）在第二屆中美監管磋商期間表示，“金融市場目前還處在波動之中，因此，不宜對監管效果妄下評論。目前的情況并不意味著美國的監管方式是失敗的，但是，確實需要引起監管者的反思，也許應更早地采取一些措施。”

2007年1月，美國財長保爾森（Hank Paulson）在喬治·華盛頓大學演講中提出，“我們也應該研究在美國采用更多原則導向監管的現實可能性和好處的問題”。

2007年5月，美聯儲主席本·伯南克（Ben Bernanke）發表演講指出：“監管最好的選擇就是用持續的、原則導向和風險為本的監管方法來應對金融創新。”他特別強調，“無論何時，只要可能，市場紀律的培育是防御的第一戰線；為確保投資者和管理人員對其金融決策負責，監管者采取的任何措施都是對于市場紀律的加強；依靠市場紀律不應該同自由放任政策相混淆，市場紀律通常需要政府監督的支持”。

這些表述確實與極端的自由市場經濟觀點有著本質的不同，對于政府監管和市場紀律的發揮有了更加客觀和平衡的態度，這對于美國未來監管體制的改革將會起到非常重要的指導作用。

其次，美國已經開始醞釀重大的監管改革行動。雖然美國目前并沒有在改革其金融監管架構方面采取實質性措施，特別在2008年大選之年，任何根本性的改變金融監管架構的措施也不太可能出臺，但是，隨著越來越多的美國財政金融要員更加深刻地認識到美國監管架構上的一些深層次問題，即面對次貸債券從“貸款發起到最終證券化銷售”（originate to distribute）鏈條上的典型風險傳染路徑和特點，美國分散的監管體制決定了在風險蔓延的過程中，并沒有機構為此負責。

現有分散監管架構不適應各類金融市場之間聯系日益緊密的發展趨勢。面對市場新的變化和發展又沒有法規明確授權，監管者的手腳被進一步束縛，使得原本具有優勢的分散監管體制反而演變成一種劣勢，監管重疊和監管缺位的問題同時暴露出來。

隨著美國金融業內人士進一步推動，監管者對于市場和政府關系不斷反思，相信2008年全球和美國本土都會對美國的金融監管變革話題高度關注，同時，美國最遲在2009年新一屆政府執政伊始，很有可能對其金融監管的理念和架構做出重大調整。

其實，這樣的探討已經展開。在現任財長保爾森的倡議下，2007年6月27日，美國財政部宣布，要改革美國的金融監管架構，使其更加現代化。2007年10月，美國財政部在網站上向公眾發出30個問題，希望聽取市場對于美國監管理念和架構的意見，其中也包含美國是否值得采用英國的原則導向監管方式等問題。

在已經收到的反饋意見當中，絕大多數行業觀察者告訴財政部，現有的多個監管者的體制應該整合；現有的描述性的規則監管，連同對違規的制裁，應該由靈活的原則導向監管，以及監管者與行業之間更加合作的態度所替代。

需要說明的是，基于應對“安然事件”而匆忙出臺《薩班斯法案》的教訓，美國對于金融監管體制改革的主流聲音，一直還是要避免任何倉促的舉措。在對美國金融監管體系實施根本性的改革之前，為了應對美國目前在住房按揭貸款方面存在的重大風險問題，美國監管當局采取的措施是于2007年12月18日美聯儲舉行會議，討論制定新的銀行監管法規，旨在應對欺騙性和掠奪性的放貸行為。

委員會提出修改聯邦消費者保護法規，并將其適用于各種類型的住房按揭貸款機構，包括優質的、次級的房貸機構和經紀公司。其重點修改的條款包括：提前還款的罰息；債務收入比；對于文件不齊全或缺失文件發放住房按揭的限制規定；以及貸款機構必須設立托管賬戶，確保借款人預留資金支付財產稅和購買房屋保險。同時，美國監管部門也和其他國家一起，積極參與修改商業銀行流動性風險管理最佳原則，研究如何應對實施新資本協議以后，可能給商業銀行經營和風險管理帶來的新挑戰，等等。

這些法規的修改和完善有利于從微觀層面上消除風險隱患。然而，美國要想在支持整個金融體系不斷創新和發展過程中，能夠有效地防范各類系統性風險，提升其監管效率，繼續維持美國金融業的比較競爭優勢，那么，改革其現有金融監管體系與架構是必然的選擇。

朝向目的導向監管

今年3月31日，美國財政部終于公布了改革藍圖，主要包括一些短期和中期的改革建議，并提出了長期的概念化的最優監管框架。美國財政部認為，短期的改革措施是向中期和長期最優監管框架的一種過渡。

短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場，采取措施，加強監管當局的合作，強化市場的監管等。具體包括：一、成立總統金融市場工作小組，監管范圍在原來的基礎上增加貨幣監理署、聯邦存款保險公司和儲蓄機構監管辦公室為新的成員；二、成立一個新的聯邦委員會，加強對房屋抵押貸款發起的監管；三、在聯儲流動性提供方面，通過現場檢查和聯儲決定的其他方式提供給聯儲的信息必須充分。

中期的建議主要集中在消除美國監管制度中的重疊，提高監管的有效性。更重要的是，在現有監管框架下，使得某些金融服務行業，如銀行、保險、證券和期貨的監管體制更加現代化。具體包括：第一，廢除聯邦儲蓄章程，將其納入國民銀行章程，這個過程應該在兩年內完成；第二，研究聯邦儲備銀行角色的變化，提出對于州注冊銀行的適當的聯邦監管機構的明確建議；第三，聯儲應當承擔支付清算系統的主要監督責任，有權設計對于金融系統非常重要的支付清算系統，全權負責制定監管標準；第四，在財政部下成立國民保險辦公室，負責監管按照聯邦保險章程從事保險業的公司；第五，美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會合并，對期貨和證券行業提供統一的監管和監督。

長期的建議是，向著目的為導向的監管方式（objectives-based regulatory approach）轉變。堅持目標導向的監管方法，設立三個不同的監管當局：

第一，負責市場穩定的監管當局（Market Stability Regulator）。美國財政部建議由美聯儲擔任該職，并有責任和權利獲得適當信息，披露信息，在監管法規的制定方面與其他監管當局合作，為了整體金融市場的穩定而采取必要的糾正措施和行動。

第二，負責與政府擔保有關的安全穩健的審慎金融監管當局（Prudential Financial Regulator）。新審慎金融監管當局可以承擔目前聯邦審慎監管當局，如貨幣監理署和儲蓄機構監管局的責任，并負責金融控股公司監管職責。

第三，負責商業行為的監管當局（Business Conduct Regulator）。商業行為監管當局應當為金融公司進入金融服務領域，出售其產品和服務方面，提供和制定適當的標準。這樣的監管方法可以在增強監管的同時，更好地應對市場的發展步伐，鼓勵創新和企業家精神。

在這個監管框架下，除了以上三個監管者，還有另外兩個監管者，一是聯邦保險保證公司，一是公司財務監管當局。

美國財政部建議采用以目的為導向的監管方式，認為這種方式代表未來最優的監管框架。相比原則導向監管區分銀行、保險、證券和期貨的分業監管模式，以目的為導向的監管注重監管的目標，不再區分銀行、保險、證券和期貨幾個行業，而是按照監管目標及風險類型的不同，將監管劃分為三個層次，第一層次是著眼于解決整個金融市場穩定問題的市場穩定監管，第二層次是著眼于解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監管，第三層次是著眼于和消費者保護監管相關，解決商業行為標準問題的商業行為監管。三個層次監管目標和監管框架的緊密聯系，使監管機構能夠對相同的金融產品和風險采取統一的監管標準，將大大提高監管的有效性。

這些改革建議對我們有以下幾點啟示：

一、美國這次改革是改善監管而非單純地增加監管和增加干預。由從市場出身的保爾森領導的財政部深知，任何監管理念和監管框架都應該隨著金融市場的變化而不斷地調整和發展，這是防范風險和鼓勵創新都需要的選擇。這次的改革藍圖，并沒有放棄充分依賴市場紀律的理念，而是在新的金融市場發展背景下對于監管和市場自我調節關系的再尋求和再平衡。

二、美國財政部建議采用的目的導向監管對金融市場本身的要求更高，對金融市場發育水平的要求更高，對于監管者自身的專業技能和監管效率的要求也更高，即使是美國現有的金融市場條件和金融監管水平，也很難達到目的導向監管的要求，但是，這并不妨礙將目的導向監管作為未來一個美好的監管藍圖。

三、從美國這次改革的實質來看，目的導向監管尊重市場、強調市場在監管中發揮作用的精神與原則導向監管一致，雖然監管體制框架作了調整，但監管的理念和精神并未改變，恰恰相反，目的導向監管提倡的讓市場決定監管效果的精神與原則導向監管如出一轍。

四、這次改革也不完全是增加美聯儲的權力，那種認為改革只強化美聯儲權力的理解是片面的。在財政部的建議中，包括美聯儲在內的未來市場穩定監管當局、審慎金融監管當局、商業行為監管當局三個機構的監管，都需要覆蓋商業銀行、投資銀行、基金公司、保險公司等各類市場主體的相同風險。特別需要說明的是，美聯儲并未被賦予直接監管的權力，只是賦予美聯儲針對一些可能涉及系統穩定的問題，在需要了解其他監管者未掌握的信息的情況下，能夠提議調查，前提是，還需要得到其他監管者同意并采用聯合調查的形式。另外，關于銀行控股公司的監管權也從美聯儲轉移到了審慎金融監管局，而讓美聯儲能夠集中關注與系統穩定相關的問題。

五、美國財政部此次關于如何解決其監管當中存在的空白和重疊問題的建議，恰恰與中國銀監會倡導的風險全覆蓋，“機構+風險+產品”的監管理念相吻合。目前，我國這種按機構監管，根據專門類別機構的風險配置監管資源的做法符合我國實際。至于不同監管者對同一金融產品采用不同監管標準的問題，由于各種金融產品市場定位和目標客戶的不同，有其合理成分，那些不合理的成分則需要通過加大信息披露和不同金融監管部門的溝通來克服。■

作者為中國銀監會辦公廳副主任，本文不代表作者所在機構意見