通往金融穩定的監管新范式

摘要：次貸危機發生后，一些發達國家準備或正在改進其金融監管以防止危機對經濟的進一步拖累。這些改進主要體現在組建超級監管機構、加強監管合作和重新重視規則監管，其實質是通過監管的改進來避免監管套利、監管本位主義和監管寬容。發達國家金融監管的改進是其對本國金融監管的深刻總結，對我國有著多重啟示。不僅使我國認清了發達國家金融監管的不成熟一面，而且對我國的監管制度移植與本土化、監管分權和高度合作以及規則監管在我國的實施都有著深遠影響。

關鍵詞：次貸危機；金融監管改進；監管機構；啟示

中圖分類號：F830．2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2008)05-0008-06

在整體金融市場比較寬松的情況下，次級貸款引發的局部金融風險迅速向整個金融體系蔓延，造成了對整個經濟的巨大沖擊。國內外對次貸危機研究較多，主要集中在次貸危機的起因分析與評論及次貸危機發生對我國的啟示。國際金融機構和各國的金融當局IMF、巴塞爾委員會、美聯儲、中國人民銀行紛紛針對次貸發表了各種報告，為研究提供了很多的資料和觀點。雖然金融監管在此次危機中承擔的責任未有定論，但是為了防止危機進一步拖垮經濟，發達國家政府迫不及待地改革金融監管。美國提出了《現代化金融監管結構藍圖》，2008年4月11日在華盛頓召開的七國集團(G7)財長與央行行長會議重點討論了監管機制改革。與之相配合，巴塞爾銀行監管委員會于2008年4月16日發布了更加嚴格的銀行運行監管規則大綱，計劃加強巴塞爾協議II(即新資本協議)的某些規定。如同以往的金融監管改革，各國彼此影響，新一輪的金融監管改革在發達國家中率先開始。

一、發達國家金融監管改進的趨勢

(一)組建超級監管機構的風潮

在次貸危機發生后，2007年10月美國財政部公告對美國金融監管結構進行審查，并由此發動一場關于評估美國金融監管體系以提高效率的討論，并提出了相關的9個監管問題供公眾討論，受到了廣泛熱評。人們認為現行監管體系中包含太多的機構，各自權限互有重疊，而監管體系中還存在許多盲點和漏洞，監管體系的低效將繼續削弱美國金融服務業的競爭優勢。2008年3月31日美國財長保爾森公布了長達218頁的《現代化金融監管結構藍圖》，該計劃減少監管機構，將監管權力集中，賦予美聯儲更大的權力，使其成為超級監管機構，同時該計劃將原由5個機構負責的日常銀行監管事務歸由一個機構負責，形成該機構超級的監管權力以此理順政府監管機構與華爾街的關系。這是自上世紀30年代大蕭條以來美國最大規模的金融監管體系改革計劃。在歐盟內部，意大利針對歐盟內部金融機構在不同國家間的監管套利，建議修改具有4個層次協調機構的萊姆法路西框架，建議設立一個歐盟層面上的超級金融監管機構，取代目前各成員國監管機構間的協作模式。盡管組建超級監管機構的計劃遭到很多利益相關者的反對，但是它代表了發達國家金融監管改革的一個重要意圖。

(二)加強監管合作

盡管各利益相關方對美國《現代化金融監管結構藍圖》中提出的以超級監管機構集中監管權力的做法遭到了反對，但是對提高監管統一性的意圖是一致的，為此提出了監管合作來替代藍圖中的合并計劃，例如商品期貨交易委員會主席盧肯指出，目前的監管體系通過進一步的合作與交流，也能達到藍圖中所描述的合并證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)后所可能達到的效率。

跨國間的合作也在加強，英國《金融時報》披露，英國和美國已達成協議，兩國政府將在應對金融危機方面進行合作，并建立一個聯合工作組，就如何監管銀行系統提出建議。歐盟財政部長及央行官員在2008年4月4日的歐洲財長會議上達成諒解備忘錄，原則上同意加強各成員國監管機構之間的合作，通過繼續加強各成員國監管機構間的協作，逐步實現各國監管規則趨同，從而提高對歐盟金融市場的監管。

(三)規則監管重新被重視

20世紀80年代，包括英國在內的眾多國家的金融監管機構制定出大量規則，以期對金融機構進行全面的監管，而且努力使監管規則標準化，以便于國際協調。監管規則日益龐大和復雜，規則間的銜接和協調日益變得困難，甚至可能出現規則間的矛盾和沖突；過分強調規則也容易使監管者僅關注于規則的字面解釋，而忽略了規則背后所隱藏的監管的初衷。由此，2006年，以英國金融服務管理署(Financial Services Authority，FSA)為代表的一些國家的金融監管機構的監管方法出現了重大變化，從基于規則的監管轉向基于原則的監管。2006年英國強調原則監管后，英國經濟開始了新一輪擴張。2007年，英國全年實際GDP增長3.1％，略高于上年的2.9％。雖然沒有直接證據證明FSA的原則監管在促進金融業發展，從而推動經濟發展中的功效，但是原則監管由此得到推崇。但是危機以后FSA發生了轉變，加強監管的措施更多傾向規則監管，如新組織一批監管專家對高風險機構進行日常審查，以確認他們是否嚴格執行規定的程序；FSA的高級管理人員更多地參與直接監管和接觸高風險機構；對流動性風險的監管加強，特別是對高風險機構；強化對金融機構高級管理人員工作能力的評估。為了加強金融規則監管力度，金融服務管理局計劃招聘100多名管理人員，加強對主要銀行日常經營的監管。

美國也在危機后加強規則監管，保爾森提交的方案建議向抵押貸款放款人發牌，以及為他們設立全國性發放準則，并建議聯儲向非銀行的金融機構進行實地檢查。這相當于設立了一個統一的規則，要求各方在此規則下開展經營活動。

二、金融監管改進的實質

(一)以超級監管機構克服監管套利

1．以超級監管機構減少差別從而減少套利機會。在次貸危機的形成中，監管缺乏統一性與金融機構業務的綜合性矛盾給市場提供了過多的監管套利機會，使監管被動放松。以銀行為例，在很多國家銀行經營范圍突破了原有的存、貸和結算三項傳統銀行業務，廣泛涉足證券、保險和房地產業，如圖1所示，銀行變成了不同程度的多種經營的金融機構。同時，許多國家監管機構并沒有發生改變，沿襲了分業的傳統。美國為首的一些國家采用了分業多頭監管模式，各機構的監管職責既有明確的分工，又有一定的交叉。例如美國商業銀行的監管機構包括聯邦儲備體系、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、各州銀行委員。這種監管方式在美國的金融現代化法案實施后也沒有相應調整。又如，法國銀行業的監管機構包括銀行金融管制委員會、信貸機構和投資公司委員會、銀行業委員會、全國信用和證券理事會。在分業多頭監管下，監管功能重迭，銀行常常有兩個以上的監管機構可以選擇，金融機構選擇對自己更有利的，甚至制造機會為自己謀取比較有利的監管，即“Regulation Shopping”，從而實現監管套利。超級監管機構設計，意圖使監管機構減少，從而監管機構之間的差別減少(如果是大一統的監管機構就無差別)，差別減少從而使套利機會(regulationshopping)減少。

由于國與國之間的政治、文化差異大，監管差異必然存在，哪個市場的監管寬松就會吸引銀行進入，倫敦正是憑借著寬松的監管環境吸引了眾多的金融機構“入駐”。歐盟成員國關于建立統一的超級的歐盟金融監管機構旨在減少歐盟內部國與國之間的差異，從而減少套利機會，增加歐洲整體的監管力度。

2．超級監管機構形成超級監管權力以防止監管套利。超級監管機構的實質是賦予它超級的監管權力，特別是行政監督權力和直接市場干預，使監管措施富有層次。在經濟平穩時期，金融監管機構通常采用標準化監管方法和內部模型法監管，Basle Ⅰ和Basle Ⅱ都以這兩種方法來進行監管，所以監管機構的行政權力不易體現。但是，危機發生后，這兩種方法受到質疑，人們認為對所有的金融機構都采用這兩種方式并不適合，而且沒有證據證明金融機構達到監管標準就能避免出現問題。行政命令式的監管重新被美國政府采取以阻止次貸危機影響擴散，如2007年12月6日美國總統布什宣布凍結次貸利率，部分貸款利率將凍結5年。由于行政命令具有執行簡潔、一刀切的特點，不給金融機構以套利機會[，盡管它被認為是非市場手段，對銀行發展不利(James Barth，2008)，但它能夠迅速有效地阻止危機發展的特性，作為監管的一種手段在監管改進中被重視。美國《現代化金融監管結構藍圖》的實質就是計劃由政府行政機構特別授權給美聯儲更大的權力，使作為私人機構的美聯儲易于采取政府機構一般的行政命令式的監管手段。另一方面，在次貸危機中，融資市場流動性降低促使美聯儲、歐洲中央銀行和英格蘭銀行等中央銀行采取前所未有的干預措施，以緩解銀行間貨幣市場的壓力，IMF在其報告中認定了這種干預的成功性。從而使直接的市場干預得到了認同。

(二)以加強監管合作克服監管本位主義

次貸危機與以往的全面爆發的危機不同，它的爆發形式是鏈條式的，從局部到全面的爆發。發放次級貸款的銀行是第一環，銀行通過資產證券化，將次貸打包賣給投資銀行以轉移風險。而那些投資銀行再通過資產分類、信用增強等技術，將抵押貸款資產包裝成不同風險等級的結構性衍生產品轉賣給其它投資者。由于這些衍生證券設計復雜，透明度較低，其投資價值并不為投資者所真正了解，其中的風險隱患較為突出。但在整個過程中，各監管機構只關注自己的監管領域，以自身本位利益至上，支持金融機構通過次貸相關衍生產品轉移其風險，最后造成了風險向整個金融體系和其他國家擴散。根據巴塞爾委員會從1992年以來八次提出對資產證券化的監管報告，其原則就是控制資產證券化給銀行帶來的風險，只要證券化資產已經出售或風險已經轉移，就不應在金融監管機構的風險監管范圍內。所以，次貸危機中倒閉與損失最大的是證券行業，而不是次級貸款發起的源頭——商業銀行。根據IMF統計，如圖2所示，在金融產品中，損失最大的并非是源頭產品——次級貸款，而是ABS CDO。同時，美國以外的國家因投資于證券化資產遭受了重大損失。歐洲受次貸危機的沖擊，損失超過1200億美元，幾乎與美國本土的損失相抵。這些結果與監管中的本位利益至上不無關系。其次，金融監管機構努力做好自己的業績而忽視系統性風險。早在2004年初，美聯儲已經注意到貸款機構放松貸款標準進行貸款活動的行為，但為了追求經濟的發展，鼓勵消費，聯儲仍較為支持包括可調整利率房貸產品在內的另類貸款、次優貸款產品的開發與使用。

盡管建立超級監管機構的設想從理論上一勞永逸地解決監管機構的監管本位主義，但由于組建超級監管機構的方式觸及了現有各方的利益，例如在歐盟，意大利提出的組建歐盟統一監管機構的提議遭英國和德國的強烈反對。英國擔心倫敦作為全球金融中心的地位可能會因為來自歐盟的過多干預而損害，德國則擔心本國金融行業會受制于歐盟。為了防止危機擴散，以減低系統性風險為目標，加強監管合作方式來克服監管本位更易推行。

(三)以倚重規則監管克服監管寬容

在現代金融業中，監管機構在規則監管與原則監管中權衡選擇以期達到最佳的監管效果。原則監管中監管者對監管過程不再拘泥于合規的控制，而是事前為金融機構制定出良好的經營原則，鼓勵金融機構自身采用合適的方法來遵守良好的原則，監管者對金融機構的經營結果進行檢查，根據結果決定是否要對金融機構采取強制性的措施。若將金融機構運營看作是一套系統，監管者不再控制輸入因子(input)和運行過程(progress)，而是關注于輸出結果(outcome)。只要輸出結果符合良好經營原則，監管者對輸入因子到輸出結果之間的傳導機制的構建和運行是不加以干預的。但若輸出的結果違背了良好經營原則，監管者必須能及時觀測出結果偏離狀況，并據此對金融機構提出更高的規則要求甚至是強制性的懲罰措施。在經濟發展平穩的情況下，原則監管的效果顯著，因為基于原則監管方法下，行業自律規則和標準發揮更大的作用，使整個金融業更富有效率，但是次貸危機發生后，由于各國對金融監管的目標發生了改變，從原來的側重經濟發展、側重在金融市場競爭中爭取有利地位，變為側重抵御風險，側重平穩。原則監管下，過程不被嚴格監管的做法被認為是監管缺位。在整個金融體系尋求穩定的情況下，金融監管的標準不僅更加細致而且執行更加嚴格，金融機構自律作用減小，雖然專家指出，這種反危機措施傷及了金融機構的主動性，可能是有害的，但原則監管在危機到來后顯得更為危險。

三、發達國家金融監管改進對中國金融改革的啟示

在本次危機中，盡管中國的金融業受到直接的沖擊較小，但是發達國家金融監管的改進是其對本國金融監管的深刻總結，對我國有著多重啟示。世界銀行主計官兼副行長法耶澤爾·喬杜里表示，在次貸危機全面爆發的背景下，中國應該積極參與到當前國際社會對于金融監管改革的討論，并從中獲得借鑒。在分析發達國家的金融監管改進中，可以得到以下幾點啟示：

(一)監管制度的移植與本土化

1．探索本土模式而放棄對西方模式的追求。發達國家的監管已經走過了四個時期，即金融自由化發展時期(20世紀30年代以前)、廣泛的金融監管時期(20世紀30～70年代)、從管制到自由化的回歸時期(20世紀70～90年代)、安全與效率并重時期(20世紀90年代)。目前出現的金融監管改革實際上是第五個時期演進的過程。一方面發達國家的金融監管改革說明，即使人們認為的“成熟”的金融監管體系本身也在一直變動，甚至是劇烈變動。完美的金融監管模式并不真實存在，所以必須徹底擺脫“胚胎隱喻”的桎梏。同時，以銀行為例，我國的金融制度與發達國家還存在較大差異，如表1所示，中國銀行業的經營范圍遠小于其他發達國家，中國目前尚不可能一勞永逸地找到一個發達國家的范例來照抄。不追求任何一個西方國家的監管模式，根據我國自身的歷史背景、政治、文化因素，探索符合我國國情的監管制度是目前監管發展的方向。

2．移植制度的選擇。沃森(Watson，1978)認為過去的絕大多數法律改革是一些移植。我國金融監管體系的建立也移植了很多發達國家的制度和國際標準，而且將繼續移植。例如，中國銀監會也就實施新資本協議相關監管文件，發布了第二輪征求意見稿，要求國內大型商業銀行在2010年底正式開始實施新資本協議，國內商業銀行最遲到2013年底也要全部實施新資本協議。但是，以銀行業為例，如表1所示，James Barth對118個國家的調查中發現，發達國家之間的金融制度、監管制度有較大差異，這些差異在實踐上證明各種金融制度的效率在不同的國家存在差異。最有效的金融制度都帶有該國本土特色的差異，這些差異為我國的金融制度發展提供了豐富的金融監管制度和標準資源，我國可以認真研究各種金融制度在市場中的不同表現，借鑒不同發達國家的制度或國際標準來監管金融體系。

3．監管制度的本土化。法律移植并不必然符合市場經濟需要，它不能替代社會生活中所需要的大量習慣慣例。所以在重視借鑒他國經驗時，要同時開拓適合本國國情的監管工具與監管指標。例如，在資產證券化的監管中，對在次貸危機中已經顯示出薄弱性的國際標準應當審慎接受，同時針對我國的金融機構和評估機構的特點，大力開發符合我國本土金融資源實際情況的監管模式與監管工具。

(二)分權明晰、高度合作的金融監管機構

1．分權的必然性。我國從大一統的金融管制體系逐漸演化成分行業的監管方式，分業監管破除了監管壟斷帶來的大一統、官僚主義的弊端，使監管更加專業富有效率。在金融機構分業經營的大背景下，分業監管是我國金融改革的一大成果，在我國重新建立超級的大一統的監管體系不太現實。分業監管實質上是按照行業來劃分監管權力，雖然沒有證據證明是最富有效率的監管方法，但發達國家的監管歷史表明，隨著金融創新的深入，金融產品不斷增多，金融機構復雜化程度不斷提高，分業監管能使政府按行業設立新的監管機構或監管部門，有效實現對新產品、新機構的監管。

2．高度合作的模式選擇。如何協調我國不同監管部門之間的關系，一方面避免監管套利，另一方面又減少監管機構間的摩擦，使監管目標得以順利實現是必須要解決的問題。雖然我國的監管機構都屬于政府機構，合作的基礎較好，但是，當監管發生重疊時，同一級的監管機構究竟以誰為主無法可依。例如，我國的企業年金由勞動保障部、銀監會、證監會和保監會共同監管，而且這種共同監管將隨著我國分業經營逐漸走向混業經營而增多。如果依靠我國一行三會的自覺合作，沒有專門協調機構，由于各監管機構存在著工作績效的競爭關系，很有可能發生表面的合作但實質的不合作。所以，應當在監管機構分權明晰的情況下，有專門的合作協調機構，以達到高度合作的目的。

人民銀行擔任專門的監管合作協調機構具有一定的可行性。根據我國《人民銀行法》規定，人民銀行具有防范和化解金融風險，維護金融穩定的職責。應借鑒美國擴大聯儲體系權力的做法，擴大人民銀行的職能，使之不僅成為貨幣政策的制定者而且使其具有超過其他監管機構的監管權力。協調監管機構間的關系。同時，人民銀行是國務院的組成部分，而其他的三個金融行業監管機構是國務院直屬的事業單位。在行政管理關系上也是成立的。但是，人民銀行本身也為監管機構，監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、黃金市場，也有其監管本位利益，從而使其無法真正起到合作協調者的作用。為此，為了使其成為監管協調機構，應當將人民銀行的金融監管權力分解出去，同時通過賦予其超過行業監管機構的權力，使之成為我國的金融監管協調機構。

(三)規則監管在我國的實施

1．原則監管在我國缺乏基礎。原則監管能促進金融機構的發展，在WTO的背景下，原則監管更能吸引外資金融機構的入駐。作為新興市場國家，新加入WTO后，吸引更多的金融機構對我國意義重大，但是原則監管增加了我國金融體系的不穩定性，將對監管目標造成一種負面因素，而且這種負面因素的影響可能會引發大的震蕩。原則監管在英國的成功推行源于英國在過去長期規則監管和金融體系的發育成熟。我國的金融改革中出現的“一松就亂”現象使我國倚重原則監管比較危險。同時由于資金的全球化流動，全球的金融監管套利，投資者并不是選取監管最寬容的，而是選取市場最完善，投資者信心最好的市場。次貸后，英國FSA倚重規則監管，加大了監管的透明度，加深監管程度，而放棄了對金融機構入駐的追求。為此我國可以借鑒其經驗，在增強投資者信心上下功夫。

2．強調合規管理促進規則的實施。在規則監管下，規則眾多，如何使規則得到理解和有效執行存在難題。特別是有些規則我們移植了發達國家的規定或國際標準，一般從業人員難以理解立法本意。借鑒英國、美國等國家發行合規手冊的做法，由監管機構統一編制金融機構各部門合規操作細則，以期金融機構的操作人員能夠容易地理解規則并按照其操作。另一方面，加強金融機構自身的合規風險管理。目前我國銀行的合規部門沒有受到足夠重視，甚至有些職責和銀行的法務部產生混淆，使合規變成了如何規避。在這個問題上，銀監局上海分局大力提倡的合規文化值得進一步推廣，即銀行業機構必須從整個企業文化建設的高度強化合規文化培育，包括誠信與正直的價值觀念、高標準的職業操守和行為規范等，從而逐步增強銀行全體員工的合規意識，對不合規現象進行有效抵制。