中國基本養老保險“統賬結合”制度的反思與重構

摘要：長期以來，我們將社會統籌與個人賬戶相結合(簡稱“統賬結合”)的基本養老保險制度界定為“部分積累制”，導致出現了社會保險“稅費之爭”、個人賬戶“空賬”和中央政府責任無限放大等現實問題，其根源在于養老金轉制成本及其清償責任沒有得到有效落實。因此，應從根本上改革現行基本養老保險制度結構，建立包括基礎養老金(國民養老金)、個人賬戶養老金(強制性企業年金)和自愿性企業年金在內的三支柱養老金體系，并通過個人賬戶養老基金投資運營和“劃資償債”等措施保障三支柱養老金制度可持續發展。

關鍵詞：養老保險；統賬結合；部分積累制

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2008)05-0026-05

我國現行基本養老保險制度形成于1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[1997]26號文件)，而“社會統籌與個人賬戶相結合”(以下簡稱“統賬結合”)的基本制度模式是在1993年中共中央十四屆三中全會所做的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中規定的，《決定》提出“城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合”，肯定了個人賬戶制是一個正確的改革方向，這就等于從根本上承認了養老金作為職工個人的一部分延遲支付的勞動報酬的性質。由于個人賬戶制實際上是基金積累制(fully funded)的表現形式，因此，“統賬結合”實際上就是現收現付制(pay-as-you-go)與基金積累制的結合。

一、部分積累制的理論界定

養老金制度是以國家立法的方式建立，向因年老退休離開勞動力隊伍的勞動者提供基本生活保障的正式制度安排。養老金制度包括公共養老金制度(國家養老金或國民養老金)和私人養老金(企業年金、個人養老金)。一般地，公共養老金具有法律強制性，而私人養老金具有自愿性。

(一)現收現付制與基金積累制的比較

在養老金的管理運行過程中，始終貫徹的基本原則是基金“收支平衡”。對于收支平衡原則，可以從兩個角度來理解：一種是橫向平衡，即保持當年費用總和收支相抵；另一種是縱向平衡，要求參保人在投保期間提取的資金積累總和與其享受的養老金待遇總和的現值保持平衡。按照養老基金的平衡原則，可以將養老金籌資模式劃分為現收現付制和基金積累制。

現收現付制是一種以近期橫向收支平衡為指導原則的基金籌資方式，由養老保險經辦機構按所需支付的待遇總額進行社會籌資，一般由用人單位和勞動者個人(或全部由用人單位)按工資總額的一定比例繳納社會保險稅(費)。這種籌資模式要求先做出當年或近幾年內養老金制度所需支付的費用預算，然后按照一定比例分攤到參加養老保險的用人單位與個人，保證精算期內收支平衡。現收現付制養老金制度的政策目標是通過代內收入再分配和代際收入再分配促進社會公平。

基金積累制是以遠期縱向平衡為原則的養老金籌資方式，其實質是個體一生中的跨時性收入再分配制度(intertemporal redistribution)o一般要求勞動者從參加工作開始，按工資總額的一定比例由用人單位和勞動者個人或只有一方定期繳納保險稅(費)，記入其個人賬戶，作為長期儲蓄積累及保值增值的基金，所有權歸個人，參保職工達到規定領取條件時可以一次性領取或按月領取。基金積累制要求對未來較長時期的社會經濟發展狀況和個人資料進行宏觀分析，預測參保人在保險期內所需享受的養老金待遇總額，將其按一定比例分攤到參保人的整個參保期間。基金積累制養老金制度的政策目標是通過參保職工個人繳費與養老金待遇直接關聯的方式增強個人繳費激勵性，并通過工作期養老基金投資運營使參保職工分享經濟增長成果。

從精算技術的角度來看，由于現收現付制是依靠代際收入轉移的方式為老年人籌集養老金，因此制度不可能在任一時點結束，如果強制性地結束制度，將會產生大量的轉制成本；而基金積累制始終保持養老基金資產價值與未來養老金的現值相等，所以制度可以在任一時點結束。

(二)部分積累制是現收現付制的一種特殊形式

按照財務平衡的期限結構，現收現付制養老金制度可以分為年度平衡和階段式平衡。年度平衡顧名思義是在一個財政年度內保持制度的繳費與給付相等；階段式平衡則是在一個給定的時期內保持制度的繳費與給付相等。

這種階段式平衡的現收現付制養老金制度就是部分積累制，是對現收現付制與基金積累制的整合，是一種兼容近期橫向平衡原則和遠期縱向平衡原則的養老金籌資模式。

(三)將“統賬結合”制度定義為“部分積累制”是一種誤解或曲解

當前，不論是實際部門還是理論界，對于我國“統賬結合”基本養老保險制度的籌資模式給出的理論界定基本上統一為“部分積累制”，事實上這種界定是一種誤解或曲解。從我國“統賬結合”的制度形態來看，其事實上是現收現付制的統籌養老金制度和基金積累制的個人賬戶養老金制度兩項制度而非一項制度，是混合而非結合。事實上，不論是從籌資模式、管理方式、給付形式和政策目標來看，還是從政府在這兩項制度中承擔的責任來看，“統賬結合”制度的兩部分都存在明顯的差異，并且是截然不同的兩種制度形態。因此，將“統賬結合”制度定義為“部分積累制”是一種誤解，甚至是一種曲解。

二、“部分積累制”誤解產生一系列現實問題

由于對“部分積累制”的誤解，導致在我國基本養老保險制度的現實運行過程中出現了一系列問題，有些問題已經危及到財務制度的可持續性。

(一)“部分積累制”誤解引發社會保險“稅費之爭”

由于對“部分積累制”的誤解，一直以來，我國理論界和實際部門就社會保險稅與費的問題爭論不休。

開征社會保險稅的問題事實上涉及到社會保險的公共品性質界定，也就是社會保險制度是否具備收入再分配功能。一般而論，現收現付制通過代際收入再分配和代內收入再分配的方式實現促進社會公平的政策目標，國家向參保人提供最基本的生活保障，并作為“最后出場人”向制度提供財務擔保，承擔兜底責任。因此，現收現付制的覆蓋范圍一般都是全體公民，并以工薪稅或一般性財政收入的方式進行籌資，資金納入財政預算進行管理，如美國、法國、英國等。而以增進經濟效率為政策目標的基金積累制因其將個人供款額與個人受益聯系在一起，可以對個人供款和監督起到激勵作用而倍受推崇；國家一般不承擔直接的擔保責任，而是通過建立類似于再保險的受益擔保公司的方式(如美國的PB-GC)或是實行清償保護的方式(如英國的清償保護機制)維護受保人的利益。

事實上，如果將“統賬結合”還原為現收現付制與基金積累制兩項制度，而非“部分積累制”一項制度，那么有關社會保險稅與費的問題就迎刃而解：社會統籌養老金制度實行稅收征管，納入財政預算；個人賬戶養老金以費的形式由稅務部門代征，存入職工個人賬戶。

(二)“部分積累制”誤解形成了養老保險個人賬戶“空賬”

由于錯誤地認為我國“統賬結合”的基本養老保險制度就是“部分積累制”，是一項制度，因此，在制度的設計和實際執行過程中(國發[1997]26號文件)，政策制定者與管理者都默許了社會統籌賬戶與個人賬戶之間是可以互相調劑使用的。也就是說，當某一賬戶出現收不抵支的時候，可以動用另一賬戶的基金積累來填補。而按照現收現付制財務模式管理的社會統籌賬戶，從本質上就是一種年度平衡賬戶，不可能有基金積累。特別地，當社會統籌賬戶承載了轉制成本清償責任的時候，社會統籌賬戶就不可能再實現收支平衡，必然出現基金缺口。而以基金積累制財務管理方式運作的個人賬戶是不可能出現基金缺口的。結果是，賬戶之間調劑使用方式只能是單向地從個人賬戶向社會統籌賬戶的基金轉移，從而導致個人賬戶養老基金被統籌賬戶透支，個人賬戶變為“空賬”，淪為名義賬戶，個人賬戶成為一個記賬符號。1997年以來，各地沒有做實個人賬戶，無法割斷統、賬基金之間的聯結，鎖定統籌基金的債務。一些地方為滿足當期支付需要，大量動用“中人”和“新人”積累的個人賬戶養老基金，到“十五”末期，個人賬戶“空賬”規模累計達到8000多億元。

(三)“部分積累制”誤解導致中央政府承擔養老保險無限責任

長期以來，由于“部分積累制”誤解導致政府與企業、中央政府與地方政府之間養老保險責任不明，企業依賴政府、地方政府依賴中央政府的傾向日趨明顯，中央政府的責任和包袱越來越重。1997年國發26號文件已經確定了統一的繳費率和替代率，劃清了“老人”(養老保險制度改革之前已經退休的職工)、“中人”(養老保險制度改革前參加工作的職工)和“新人”(養老保險制度改革后參加工作的職工)的界限，初步界定了轉制成本的計算范圍與規模。但是，由于“部分積累制”誤解，出現了“空賬化”的個人賬戶養老基金無本計高息、大量“中人”提前退休并納入社會統籌、統籌外項目列入統籌內支付等不合理現象，導致作為歷史欠債的養老保險轉制成本被逐年放大。隨著財政負擔的逐年增加，一些地方政府利用“兩個確保”的機遇，要求中央政府增加養老保險財政補助，逐步將應當由地方政府承擔的統籌外項目和“兩個確保”義務轉嫁給中央政府，無形中使中央政府的有限責任轉變為無限責任。

三、對“部分積累制”誤解的原因：政府養老保障責任邊界模糊

制度之所以是稀缺的，是因為制度的供給是受到約束的，幾乎任何能夠帶來預期收益的制度變遷都需要成本，養老金制度的改革與變遷也不例外。養老金制度革命使人們看到了養老金制度也可以通過一定的制度安排，從現收現付制養老金制度向基金積累制養老金制度轉軌可以實現養老金制度的效率功能。但是這種制度變遷存在的一個重要問題是測算轉軌的成本——隱性養老金債務(implicit pen-sion debt，IPD)和轉制成本，以及如何為轉軌籌資。

(一)“部分積累制”誤解的原因之一：將個人賬戶作為清償轉制成本的重要舉措

如果養老金制度改革是從現收現付制向一個完全基金積累制轉軌，那么不考慮其他因素，現收現付制養老金制度的隱性債務就全部顯性化為轉制成本，如智利的私人養老金制度改革。如果養老金制度改革是從現收現付制向一個由現收現付制和基金積累制組成的混合制度轉軌，那么不考慮其他因素，只有轉軌為基金積累制的那部分現收現付制養老金制度的隱性債務會顯性化為轉制成本。我國現行養老保險制度的籌資模式就是社會統籌與個人賬戶相結合的混合制度，因而我國的養老保險制度改革中轉軌到個人賬戶的部分形成了制度的轉制成本。中國在設計養老保險改革方案。也就是從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合的體制時，沒有采取專門方式處理轉軌成本，而是期冀通過加大企業統籌費率的方式逐步將其消化。

(二)“部分積累制”誤解的原因之二：強化政府調控轉制成本規模的能力

必須明確現收現付制養老金承諾與政府發行的債券是不同的：政府債券的收益是已知的(至少是名義收益率)，而現收現付制養老金承諾的終值依賴于一系列變量，這些變量都被考慮進確定受益的計算公式，并且政府有可能根據其他財政需要改變計算公式。政府通常會從自己的角度出發改變養老金受益計算公式，因此部分地減少自己的養老金債務。這種行為會使政府債務與養老金承諾之間產生一定的差額，與政府債券相比，減少養老金承諾是比較容易的，也是不需要成本的。事實上，過去幾十年在養老金制度改革國家經常發生的重新修改公共養老金的確定受益的計算公式，從而降低養老金制度的承諾受益已經證實了這種分析結論，比如英國將養老金受益指數化調整的標準由通貨膨脹改為物價指數。

四、重構多支柱養老金制度框架

(一)建立多支柱養老金體系

既然我們對基本養老保險制度“部分積累制”的認識是一種誤解，就應該重新界定基本養老保險制度體系，承認社會統籌與個人賬戶相結合模式是兩項制度的混合，而遼寧試點和國發[2005]38號文件的改革事實上都是不徹底的。與此同時，既然個人賬戶養老金制度是一個自負其責的保障項目，政府也不承擔財政兜底責任，個人賬戶養老基金投資運營也是其內在要求，那么，就應該還原個人賬戶養老金的本質，將其讓渡給外部市場化主體來提供，而政府的責任僅在于強制建立和擬訂規則、依規監管。因此，完善養老金制度的基本思路是：通過結構調整。逐步從“統賬結合、混賬管理”的“部分積累制”模式過渡到包括基礎養老金制度、個人賬戶養老金制度(或強制性企業年金)、自愿性企業年金制度的多支柱養老金體系。

1．基礎養老金制度(或國民養老金)。基礎養老金制度由現收現付制社會統籌賬戶制度直接轉換而來，是一項覆蓋城鎮所有從業人員，確保其基本生活和權益的養老保障項目，可視為最低養老金；基金由企業繳費形成，所有參保人員享受同等待遇水平；作為基本保障項目，政府應當承擔管理和兜底的責任。應明確不同統籌層次的責任主體，劃清中央和地方的責任，加大地方財政的投入。實行全國統籌之前，基礎養老金的責任主體是地方政府，基金不足部分由地方財政兜底，中央財政給予適當補助；實現全國統籌之后，統一各地基礎養老金繳費基數和比例，以稅收方式征收，基金不足部分由中央財政兜底。

2．個人賬戶養老金制度(或強制性企業年金)。個人賬戶養老金制度由基金積累制個人賬戶制度直接轉換形成，是一項強制職工個人繳費，國家給予稅收優惠的養老保障項目；個人賬戶企業不繳費，財政不兜底；根據個人繳費、投資收益積累額和預期余額確定待遇水平。

3．自愿性企業年金。自愿性企業年金是一項政府給予政策支持、企業自主建立的養老保障項目。此項計劃即為當前的企業年金制度，由企業與職工協商建立，基金由企業和職工繳費形成，實行完全市場化管理運營。

(二)全面測算轉制成本規模，并采取制度外措施解決

2005年5月世界銀行有關中國養老金的研究報告指出，在一定假設條件下，按照現行制度模式，2001年到2075年期間，我國基本養老保險制度的收支缺口將高達9.15萬億元，相當于2001年GDP的95％。事實上，養老保險制度產生巨額收支缺口的罪魁禍首應歸因于高達13.56萬億元的養老保險隱性債務。

對于通過轉移部分國有資產形式償付轉制成本問題，國家曾在許多文件上都有過明確說明。特別是2001年6月12日國務院發布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，明確指出制定本辦法是為了完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道。雖然國有股減持法規在出臺后不久就因為其對資本市場影響而被緊急叫停了，但正如李紹光教授所言，“要不要劃撥是一個決心的問題，而怎樣劃撥就是一個技術性問題”。

1．全面測算轉制成本并以“認可債券”的方式落實到個人賬戶

我們在養老保險制度改革過程中回避了轉制成本，導致養老保險基金缺口和個人賬戶“空賬”規模持續增加。因此，當前應全面測算轉制成本規模，并以認可債券的方式將轉制成本落實到“中人”的個人賬戶，從根本上鎖定政府的財務負擔。

2．“劃資償債”是化解養老基金缺口的根本措施

2003年，十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金。”從本質上看，全國社保基金的定位就是養老保險制度的長期戰略儲備基金，目標也就是為了防范未來養老保險基金出現償付能力危機時的風險。因此，在預期養老保險制度財務危機的情況下，通過“劃資償債”方式做大全國社保基金事關我國基本養老保險制度改革成敗。

根據國務院有關規定，全國社保基金的主要來源是國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥人資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益。在境內國有股減持暫停后，全國社保基金的主要資金來源已經無以為繼，目前基金積累規模5000億元左右，不足以擔負清償轉制成本的重任，迫切需要開辟新的籌資渠道。作為一項戰略儲備，該項基金可從長計議，通過劃轉中央企業和國家重點企業中地方企業國有資產、劃轉部分國有土地收益等方式，使之不斷增值做大，成為養老保險制度改革過渡期的穩定資源。

(三)個人賬戶養老基金(或強制性企業年金基金)實行準市場化管理運營

國發[2005]38號文件指出：“國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值”，這意味著個人賬戶做實后，個人賬戶養老基金資本化運營勢在必行。參考國際上養老保險基金投資管理模式，結合我國個人賬戶養老保險基金的強制性和基本保障的屬性，我國個人賬戶養老保險基金的治理結構應是委托投資管理型(見圖1)：

個人賬戶養老基金采取基金積累制籌資方式，財政不提供擔保，因此，個人賬戶養老基金的治理結構應采取省級社會保險經辦機構作為受托人和(或)賬戶管理人，將個人賬戶養老基金的投資管理權和托管權分別委托外部競爭性商業機構的管理模式；省級社會保險經辦機構在不具備能力的前提下，可以將個人賬戶養老基金的賬戶管理權委托給外部商業機構。省級社會保險經辦機構、基金管理服務機構在從事個人賬戶養老基金管理服務過程中必須接受社會保障基金監管機構和金融監管機構的監督檢查。