發達國家農業保險模式變革的主要特征及啟示

摘要：我國農業保險模式變革應積極借鑒發達國家農業保險模式變革的經驗。發達國家農業保險模式變革呈現出類型選擇由單一性走向多樣性和特色化、價值取向由偏重公平轉向重視公平與效率兩者的結合等四大主要特征。相應地，其對我國農業保險模式改革的重要啟示意義在于合理選擇基本類型以突出農業保險模式的中國特色、合理選擇價值取向以優化農業保險的資源配置等四個方面。

關鍵詞：發達國家；農業保險模式；變革；特征；啟示

中圖分類號：F841 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2008)05-0034-05

學界對農業保險模式這一概念有廣、中、狹義三種不同理解。廣義上是指有關農業保險的組織與運作的具有相對獨立性的內在統一的觀念和制度體系；中義上是指有關農業保險的組織與運作的具有相對獨立性的內在統一的制度體系；狹義上僅指有關農業保險組織構建的具有相對獨立性的內在統一的制度體系。本文作廣義的理解，認為農業保險模式應包含觀念和制度兩大要素，并包括農業保險發展理念、農業保險體制和農業保險運行機制三個層面的內容。農業保險模式的選擇是一個對社會經濟發展中的復雜利益關系進行綜合協調的過程，單靠一種或幾種模式不可能一勞永逸地解決發展中的所有問題，故需要變革的不斷推進。從世界范圍來看，發達國家農業保險模式變革較為成功，其做法具有全球性的借鑒意義。相比較而言，我國雖然自上世紀80年代初恢復開辦農業保險業務以來，也對農業保險模式進行了數輪規模較大的變革，但尚未形成自己理想的模式，如在2004年新一輪改革試點中還是存在著效率和公平的關系難以理順等問題。因此，科學總結發達國家農業保險模式變革的特征，深入挖掘其所遵循的基本規律，敏銳預測其未來走向，并在此基礎上，深刻揭示其對我們的啟示意義，是引導和推動我國農業保險模式變革的現實需要。

一、發達國家農業保險模式變革的主要特征

(一)類型選擇：由單一性走向多樣性和特色化

發達國家早期的農業保險模式類型都很單一，農業保險完全由民間的商業保險公司或互助合作保險組織經營，保險標的物僅限于少數種類的農作物，保險責任為單一險，并且實行投保自愿原則。此后，這些國家致力于制度創新，使農業保險模式的類型趨于多樣化。從保險組織角度看，美國從20世紀30年代以來先后出現過政府主辦且經營、政府和私營商業保險公司混合經營、政府政策強力支持下的私營商業保險公司經營等模式，歐洲發達國家則實行政府政策優惠下的私營商業保險公司經營或農業互助合作保險組織和私營商業保險公司混合經營或農業互助合作保險組織和私營商業保險公司及公私合股股份公司混合經營等多種模式。從保險標的物角度看。在法國，其范圍從種植業擴大到養殖業甚至到其他農村財產和人身，使農業保險從種養兩業保險發展到大農險。從保險責任角度看，除德國等一些西歐國家外，其他發達國家的農業保險經歷了從承保單一風險到綜合風險甚至一切風險的過渡。從保險實施方式角度看，美國、瑞典、法國、日本等一些發達國家的農業保險已由純粹的自愿保險發展到附限制條件的自愿保險、由自愿保險發展到強制保險或自愿保險與強制保險相結合。

與此同時，許多發達國家農業保險模式的類型日益特色化。一國農業保險模式的改革主要受該國農業生產方式、宏觀社會經濟政策、經濟發展水平、技術和管理能力等動態因素的影響。這些因素在各國本來就不盡相同并且變化不均，這就決定了在一國行之有效的農業保險模式并不一定適宜于他國，也可能使原本相同或類似農業保險模式的國家改用其他模式，因而體現出不同特色。如，同為歐洲國家并推行政府政策優惠下的私營商業保險公司經營模式的意大利和西班牙，兩者模式并不完全相同，前者的農業原保險實行各私營商業保險公司分別獨立經營的模式，后者的農業原保險則實行共保模式，由多家商業保險公司投資入股組建了具有共保組織性質的西班牙農業保險集團公司。

(二)價值取向：由偏重公平轉向重視公平與效率兩者的結合

從歷史上考察，農業保險最早產生于實行市場經濟的歐美發達國家，出于農業生產者分散經營風險以及保險公司追逐利潤的需要，一些商業性保險公司嘗試開辦農業保險，但幾乎都以失敗告終。在這種情況下，受凱恩斯主義經濟學或福利經濟學的影響，這些國家相繼對農業保險進行了干預，在價值取向上表現為強調公平，而較少關注效率。在北美，美、加兩國相繼確立了政府主辦且經營的模式，這種模式實質上就是將農業保險交由政府包辦，以保證公平。德、法、英等歐洲發達國家和亞洲的日本則主要通過建立政府政策優惠下或政府政策強力支持下的、以非營利性的互助合作組織經營的模式來實現公平。其中以加拿大最為典型，該國在1959年立法時，為了反映農業保險計劃的福利性、普遍性和公平性，確定的保險標的相當廣泛，保障水平很高，政府支持力度很大。

這種模式的農業保險運行成本過高。在對個體保險的產量等歷史紀錄進行整理和理賠及其判斷單個農戶產量的程度等環節，會產生很高的交易成本。因此，重公平輕效率的價值取向極易給財政帶來較大壓力，也使政府的這部分財政支出難以創造最大保險效益，最終可能有損農業保險長遠的健康發展。于是，向來較為重視經濟效率的美國從1980年代開始，率先對其原本低效的農業保險模式進行深刻的市場化改革，主要是將政府主辦且經營的模式改為政府提供有力的政策支持、私營商業保險公司經營的模式，以把政府和市場的力量充分調動起來，實現公平與效率的有機結合。這種政府支持下的商業保險公司辦理農業保險的模式充滿活力，它在許多國家得到了推廣和使用。具體而言，公平與效率取向的有機結合體現為：

1．追求工農關系和農業保險關系更大程度的公平性。鑒于農業保險是工業反哺農業的重要途徑之一，也是政府間、政府同保險公司和農戶間、保險公司同農戶間進行利益博弈的一種獨特而重要的機制，所有發達國家都將其納入公共政策的范疇，由政府進行干預以保證工農關系和農業保險關系的公平性。二戰后，特別是20世紀六七十年代以來，隨著經濟的飛速發展和社會的全面進步，它們紛紛加大了對農業保險在財稅等方面的支持力度，以使上述兩種關系更趨公平。以美國為例，1981～2003年，美國聯邦農作物保險計劃的總成本超過了260億美元。其中，1981～1993年對農戶的保費補貼年均1.3億美元，1994～2003年保費補貼年均增加到12.29億美元；1981～2003年，美國政府對保險公司的全部補貼支出達到93.44億美元。

2．日益重視農業保險關系的效率性。農業保險的效率取向在相當長的時期內并未像公平取向那樣引起發達國家的應有關注，直到近30年來在美國所進行的幾場轟轟烈烈的農業保險模式改革的巨大影響下，該取向才日益受到重視。從發達國家農業保險模式發展實踐看，效率取向主要體現在政策性農業保險業務的商業化經營、銀行的參與、農業巨災風險證券化和保險實施方式的強制性變革等方面。如美國在20世紀90年代中后期開始將農業巨災風險證券化，僅從1997～2004年就總計發行了184.03億美元的農業巨災債券，極大提高了農業巨災風險基金建設的效率。

(三)變革重點：由農業保險體制變革擴展到農業保險運行機制變革

農業保險模式的變革通常都是圍繞著對農業保險的組織與運作制度的立、改、廢來進行的。其中，農業保險體制的發展和創新，因其意義重要且任務艱難而一直為發達國家變革所格外重視。從目前全球范圍內具代表性的四種變革范式來看，美、加、法、日農業保險模式變革的核心目標分別在于合理構建私營保險機構經營全部原保險而由政府保險機構經營大部分再保險、政府保險機構壟斷經營原保險和再保險、政策性農業保險機構和公私聯辦的農作物保險集團及農業合作保險組織等共同經營原保險和再保險、農業共濟組合經營原保險而由農業共濟組合聯合會與農林水產省經營局保險課共同經營再保險的農業保險體制，可見，它們均無一例外地對農業保險領域里這一重點難點問題予以了特別關注。

但發達國家農業保險模式變革所關注的重點早已超出農業保險體制范圍，而擴及農業保險運行機制領域。首先，這些國家農業保險政策目標出現了重大調整，即由當初的促進農業穩定發展轉變為保障農民福利乃至國民福利，同時兼顧農業發展。這樣，怎樣合理提高農業保險補貼額和優化農業保險補貼方式，便理所當然地成為農業保險模式變革的重中之重。其次，隨著發達國家農業保險模式改革的價值取向由偏重公平轉向重視公平與效率兩者的結合，農業巨災風險的證券化做法便應運而生，并迅速成為各國關注的一個焦點問題。這種做法除了具有前述的效率效應外，還因成功地實現了政策性農業保險資金的社會共擔，而具有一定的公平效應。最后，農業保險中道德風險和逆選擇的防治是一個極其復雜的系統工程，單靠選擇互助合作制的保險組織形式或構建以互助合作制為基礎的保險體制難以取得成功。于是，保險實施方式等方面的制度變革成為了一些發達國家農業保險模式變革的理性選擇。如美國農業保險原則上實行自愿保險，但因1994年美國《聯邦農作物保險改革法》明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到農產品貸款計劃等政府其他福利計劃的資助，這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。

(四)市場空間：由封閉式經營轉向尋求國際合作

受歷史條件的限制，發達國家農業保險在相當長的時期內以各國地域為界實行封閉式經營，資金、人才、技術的跨國流動并不多見。直到20世紀七、八十年代，隨著區域經濟一體化和經濟全球化步伐的加快以及大量新的農業普查勘測技術和農業保險經營技術等的開發和運用，該領域的國際合作才日趨活躍起來，從而使這些國家農業保險市場的開放性得到了增強。發達國家農業保險國際合作的現行形式主要有：(1)引進外資。即采取政策措施，在區域或全球范圍內，吸引外資入境開辦獨資或合資的農業原保險組織。如西班牙政府鼓勵外國公司入境開展農業保險業務，如果是歐盟國家，可以隨時到西班牙成立農業保險公司，其他國家則需要在西班牙的保險公司注冊機構申報，只要符合條件就可以舉辦。(2)參與國際再保險。又可細分為向國際再保險市場分出農業再保險業務和從國際再保險市場分入農業再保險業務兩種形式。美國、法國、西班牙等越來越多的發達國家用此做法，通過分出業務將國內農業保險風險化解于國際農業再保險市場或從分入業務中獲取直接經濟利益。前種情況如西班牙農業保險集團公司可根據市場情況，將其商業再保險業務在國際再保險市場進行分保；后種情況如以歐洲再保險人為主的國際再保險人從智利的國民保險集團手里分人大部分農業再保險業務，盡管第一年發生了大的損失，但國際再保險人愿意向智利的農業保險計劃繼續提供再保險，它們普遍認為智利的計劃管理水平較高，可望在未來年份內平衡損失。筆者認為，隨著發達國家農業保險市場未來對外開放度的進一步提高，該領域的國際合作形式必將更趨規范化和多樣化。

二、對我國農業保險模式改革的若干啟示

(一)合理選擇基本類型，突出農業保險模式的中國特色

在發達國家農業保險模式的類型日益走向多樣性和特色化的國際時代潮流下，我國農業保險模式在基本類型選擇上也不應忽視自己的個性。眾所周知，我國是一個農業大國，也是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，農業保險對農業發展、農村穩定和農民生活水平提高的潛在保障作用不可低估。同時，我國地域遼闊，地區間經濟發展水平極不平衡，農業生產條件千差萬別，因而農戶對保險產品的品種需求和付費能力差異極大，影響農業保險發展的積極因素和消極因素并存。這些國情決定了我國農業保險應帶有較強的政策性，并且不可能完全依靠某種單一的模式便能取得成功。

鑒此，我們應根據國情合理選擇農業保險模式的基本類型，實行政府主導下的農業保險多樣化發展策略。在實行該策略時，應盡量避免照搬照抄外國模式。如我國與日本的農業同屬小農戶經濟主導型，但不能因此套用日本所用的民間非盈利團體經營全部原保險和部分再保險而以政府為主提供再保險的農業保險模式。又如我國與斯里蘭卡同為發展中國家，但不能因此照搬它的政府機構主辦并經營及在全國范圍內開辦一切險的農業保險模式，而應在借鑒其經驗的同時，力求有所創新和發展，甚至實現重大突破。其實，我國第三輪農業保險試點所采用的混合發展模式最類似于法國的復合模式，但與后者仍有較大區別。區別之一是在我國絕大多數地區，經營農業保險業務的保險公司和投保農戶享有的政策優惠較少，而法國農業保險的保險人和投保人則享有較多的政策優惠；另一區別是我國仍以一般商業保險公司為主直接經營農業保險業務，而在法國，互助合作保險組織為其農業保險組織的基本形式，不但經營原保險，而且經營再保險。可見，我國現行農業保險模式具有較鮮明的中國特色，但其政策性不足的缺陷有待彌補。

(二)合理選擇價值取向，優化農業保險的資源配置

發達國家農業保險模式變革實踐表明，價值取向的選擇是否合理，直接決定農業保險資源配置的優劣，而農業保險資源配置的狀況又直接影響到農業保險可持續發展戰略目標的實現。我國作為一個整體國民經濟實力快速上升的處于工業化中期的國家，雖農業保險起步較晚，但工業反哺農業的條件業已成熟，同時，還有一定的后發優勢，特別是有外國的相關經驗可資借鑒。不過，也應清醒地認識到，我國還是一個發展中國家，可供分配的農業保險資源十分有限。于此情形，我國應因勢利導，在未來農業保險模式變革中，妥善處理好公平與效率的辯證關系，以實現農業保險資源的有效配置。對此，有學者曾分析指出，在農民收入和國家財力支持有限的約束下，選擇一套具有較高保障能力和運轉效率的農業保險模式，對農業保險業務的擴展具有相當重要的意義。

經濟學理論一般認為，政府是公平的支點，而市場是效率的主要支點。為此，我國有必要整合政府和市場兩方面的力量來推動農業保險的發展。政府的作用主要表現為政策性農業保險公司的組建、各級財政對農業保險的適度投入和農業保險實施方式的強制性變革，使農業保險的政策性得到具體體現。市場的作用主要表現為農業保險業務總體上的商業化經營，使農業保險的經營方式始終保持靈活高效。

(三)科學構建農業保險體制，以此為核心全面重構農業保險關系主體制度

如前所述，農業保險體制歷來為發達國家農業保險模式變革的重點。經過不斷改革，這些國家無論采取何種模式開展農業保險，其經營組織形式通常多種多樣。相比較而言，我國自1980年代恢復開辦農業保險業務以來，除了中國人保和中華聯合兩家商業保險公司一直堅持經營農業原保險業務以外，很少有其他保險組織經營農業原保險業務，特別是農業再保險業務的經營仍無人問津，可見農業保險體制極不健全。因此，我國也應通過變革積極發展和創新農業保險組織形式，科學構建起多元化的農業保險體制。

但我國學界自上世紀80年代以來對國內農業保險到底由哪些主體經營眾說紛紜，迄今尚未形成完全一致的意見；中國保監會第三輪混合模式試點所確定的農業保險體制也有相互重疊和疏漏之處，重疊之處在于農業相互保險公司和政策性農業保險公司本身屬于專業性農業保險公司，部分專業性農業保險公司又屬于商業保險公司。疏漏之處則在于在缺乏科學依據的情況下，將政策性金融機構的經營完全排除在外，也未明確規定政府與保險組織的聯合共保及多家保險組織投資入股組建共保體的經營方式。因此，應在政府的推動下建立一個由一般商業保險公司、專業性農業保險公司、農業保險合作社、聯合共保體、專業性農業再保險公司等構成的，但以商業保險公司為主經營農業原保險、以專業性農業再保險公司為主經營農業再保險的多元化農業保險體制。

從更深的意義上來說，在我國建立多元化的農業保險體制，是因為農業保險經營主體的多元化必將大大緩解我國農業保險供給能力長期受制于少數經營主體的狀況。同時，在國家給足農業保險保護政策特別是在加大財稅支持力度的前提下，多種形式的經營主體之間還可形成有效競爭，增加農業保險供給。這樣，就能將農業風險在廣泛的主體范圍內分散開來，從而有力保證農業保險關系公平性與效率性的統一。

需指出的是，鑒于農業保險體制構成農業保險關系主體制度的核心內容，我國有必要在農業保險模式改革中，圍繞該核心環節的建設，全面重構農業保險關系主體制度。具體包括重構農業保險組織的體系、資本和內部治理等方面的制度，創設農業保險代理人等農業保險中介人方面的制度，創設農戶投保農業保險的資格和條件等方面的制度，重構農業保險補貼供給的政府主體制度，重構農業保險監管主體制度等。

(四)加強農業保險國際合作，以推動農業保險市場的進一步開放

在區域經濟一體化和經濟全球化時代，農業保險市場的開放是大勢所趨，這已被發達國家農業保險模式變革實踐所證明。2001年，我國已加入WTO，并擬于2010年建成中國東盟自由貿易區，從而使我國融入區域經濟一體化和全球經濟一體化的進程大大加快，進而使國內農業保險市場的開放具備了一定的時代必要性和現實條件。2000年3月，法國安盟首次向中國保監會提出了營業許可申請，并在2001年11月與中國保監會簽署合作備忘錄，決定共同研究我國農業保險問題，經過三年的調研與努力，安盟終于在2003年6月領到了在西部經營農業財險業務的許可證，成為首家進入我國農業保險市場的外資保險公司。2005年。上海安信投保于香港一國際再保險公司，支付保費200萬元卻得到了再保險攤回賠款2000萬元。占當年農業賠付總額的1／4。可見，我國農業保險市場的開放已初見端倪。

為推動農業保險市場的進一步開放，我國有必要深入學習西班牙等發達國家開展農業保險國際合作的有益經驗。一方面，在中國保監會的監管下，繼續引進像法國安盟那樣在農業保險經營領域享有世界聲譽的外資保險公司，以擴大我國農業保險的外資利用規模，并提高我國農業保險的經營管理水平。另一方面，鼓勵我國農業保險經營組織像上海安信那樣積極向國際再保險市場分出部分農業再保險業務，以有效分散國內農業保險的經營風險。當然，也應注意防治在農業保險市場開放進程中已經出現或未來可能出現的各種問題，如對國際農業再保險業務的分入、農業保險中介市場的開放等應持謹慎態度，不宜操之過急。