完善我國農(nóng)民工工傷保險制度的思考

摘要：農(nóng)民工是我國工傷事故和職業(yè)病的高發(fā)人群，其最基本、最必要的工傷保險項目應得以優(yōu)先確立。為進一步發(fā)展和完善我國農(nóng)民工工傷保險制度，針對當前我國農(nóng)民工工傷保險制度中存在的法律法規(guī)不健全、基金設計不完善、缺乏預防機制等問題，應參考各地實踐和國際經(jīng)驗，健全法律法規(guī)，合理設計基金，逐步發(fā)展預防機制等。

關鍵詞：農(nóng)民工；工傷保險制度；法律法規(guī)；基金設計；預防機制

中圖分類號：F840．61 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2008)05-0039-05

隨著工業(yè)化、城市化進程加快，大量農(nóng)村剩余勞-動力就地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或進城務工，我國社會結構中出現(xiàn)了特殊的社會群體——農(nóng)民工群體。農(nóng)民工是指從農(nóng)民中分化出來，雖與農(nóng)村土地保持一定經(jīng)濟聯(lián)系，但主要從事非農(nóng)職業(yè)和非農(nóng)活動，以工資為其主要收入來源，而又具有農(nóng)民身份的人。

已成為產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分的農(nóng)民工對我國的現(xiàn)代化建設做出了重大貢獻，但由于傳統(tǒng)二元結構等影響，他們享受不到應有的基本社會保障，面對著眾多風險。其中，最容易對之造成直接傷害的是工傷風險和職業(yè)病風險。我國目前正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，也是工傷事故頻發(fā)、職業(yè)病高發(fā)的時期，層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對農(nóng)民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立。

一、農(nóng)民工工傷保險制度存在的問題

(一)有關法律法規(guī)不健全

1．從宏觀上看，立法層次低，統(tǒng)籌性差。現(xiàn)階段，我國基本上采用各種政策措施和地方性行政規(guī)章來推動農(nóng)民工工傷保險，缺乏法律的權威性和穩(wěn)定性保障。我國至今尚無一部關于農(nóng)民工社會(工傷)保險的全國性專門法律或法規(guī)。國務院頒發(fā)的《工傷保險條例》為行政法規(guī)，效力不及普通法律，針對性不強；《勞動法》、《企業(yè)職工工傷保險暫行規(guī)定》等全國性立法對農(nóng)民工而言則缺乏可操作性。地方性立法中，只有少數(shù)地區(qū)專門制訂了針對農(nóng)民工的-工傷保險實施辦法，如《北京市外地農(nóng)民工工傷保險暫行辦法》、《天津市農(nóng)民工參加工傷保險規(guī)定》、《青島市農(nóng)民工工傷保險暫行規(guī)定》、《湖南省農(nóng)民工參加工傷保險暫行辦法》等。在統(tǒng)籌性上，勞動與社會保障部頒發(fā)的《關于農(nóng)民工參加工傷保險有關問題的通知》屬于行政規(guī)章，法律效力不及地方性行政法規(guī)，當其與地方利益沖突時，會由于法律層次低而不能起到統(tǒng)籌規(guī)劃與指導作用；地區(qū)間的政策辦法缺乏規(guī)范性、一致性，不利于提高統(tǒng)籌層次和基金管理。

2．現(xiàn)行法律法規(guī)對違法行為缺乏嚴格的制約和懲處，用人單位違法成本低。這是目前大量企業(yè)仍未參保的主要因素。《工傷保險條例》第六十條規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應當參加工傷保險而未參加的，由勞動保障行政部門責令改正；未參加工傷保險期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。”除此之外沒有別的懲罰性規(guī)定。《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》對單位的拒付行為也只規(guī)定“傷殘職工或死亡職工的直系親屬可以向勞動保障行政部門舉報。經(jīng)查證屬實的，勞動保障行政部門應責令該單位限期改正”。實際情況是，那些沒有為農(nóng)民工參保、給予賠償?shù)挠萌藛挝粯O少受到過任何處罰。在勞動關系的建立上，《勞動法》等對用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動合同的處罰只責令改正，對仍未改正的行為沒有進一步的處罰規(guī)定；在勞動保護方面，對恣意延長勞動時間、不依法提供勞動保護措施的行為缺乏強硬的處罰措施。另外，勞動部《關于貫徹執(zhí)行勞動法若干問題的意見》規(guī)定：“只要形成勞動關系，即勞動者事實上已成為企業(yè)、個體經(jīng)濟組織的成員，并為其提供有償勞動，適用勞動法。”其本意是要加強對勞動者的保護(事實上也起到一定作用)，但也助長了用人單位干脆不簽合同或懶得簽合同的僥幸心理，因為出現(xiàn)責任承擔的可能性畢竟很小。由此，難以有效治理企業(yè)違法行為，違法成本低使農(nóng)民工工傷保險的強制性成為空談，并危害了公平性。

3．工傷待遇規(guī)定方面存在較多缺陷。工傷保險待遇是工傷保險中一個技術復雜但又核心的問題，但《工傷保險條例》等對農(nóng)民工的這一問題缺乏細致和有效的規(guī)定，難以適應農(nóng)民工規(guī)范性和穩(wěn)定性差的就業(yè)特點。其一，農(nóng)民工流動性大、勞動關系的短期性使“按職工工資總額一定比例繳費”以及傷殘津貼按月發(fā)放在管理上有一定難度，也無法按社保部門的要求連續(xù)繳費。其二，現(xiàn)行法規(guī)缺少對非法用工形式下工傷認定的明確規(guī)定，《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》沒有規(guī)定醫(yī)療期間的停工留薪工資和供養(yǎng)親屬的撫養(yǎng)費，工傷待遇比合法用工的工傷待遇更低，鼓勵了非法用工；對于未參保的工傷職工，《工傷保險條例》規(guī)定其待遇由用人單位支付而非以保險基金支付，缺乏長期穩(wěn)定保障。而現(xiàn)實中未參保的企業(yè)、非法用工單位占了大多數(shù)。其三。國家層面實施辦法的欠缺也使各地做法不一或待遇的規(guī)范性差。這樣，也就出現(xiàn)農(nóng)民工很難真正享受到工傷待遇的問題。

4．勞動者權利的救濟程序規(guī)定不合理。首先，《勞動法》規(guī)定，勞動爭議案件必須經(jīng)過勞動仲裁才能向法院起訴。但現(xiàn)行勞動爭議仲裁時效60日的規(guī)定太短，使得眾多農(nóng)民工延誤維權的時機。其次，維權門檻高。不論是仲裁、訴訟還是申請執(zhí)行都要交費，雖然有相關的緩、減、免規(guī)定，但實際操作中很難落實。農(nóng)民工在生計都難以維系的情況下，談何維權?此外，農(nóng)民工就業(yè)方式的多樣性和《工傷保險條例》把事實勞動關系推上了前沿，事實勞動關系的認定問題已經(jīng)成為勞動爭議、工傷認定的棘手問題。目前，立法認定用人單位故意拖延不訂立勞動合同但形成事實勞動關系的，勞動者享有勞動保障法律法規(guī)所規(guī)定的一切權利，但是，司法實踐中對于什么是事實勞動關系、事實勞動關系的特征、事實勞動關系有哪些情形均沒有明確的規(guī)范。在勞動保障部門內(nèi)部，對事實勞動關系的認定部門也還未達成統(tǒng)一意見。一種觀點認為應由勞動仲裁機構認定，另一種觀點認為應由勞動保障行政部門認定。因此，應加強事實勞動關系的立法研究。

(二)基金設計不完善

1．費率結構粗放。我國工傷保險的平均繳費率維持在用人單位工資總額的1％左右，與當前的國情和生產(chǎn)力還是較相符的，但費率結構較粗放，行業(yè)劃分籠統(tǒng)，沒有根據(jù)實際情況拉開檔次，達不到與風險相關聯(lián)、促進工傷預防的目的和功效。全國僅大連市實行19個費率檔次，其它省市分為3～7檔，如廣東、福建、甘肅只分3檔；海南、廣西、安徽、江西分為4檔；陜西、云南、浙江分為7檔。這種情況顯然不能和工傷與職業(yè)病的發(fā)生率、工傷傷亡程度、傷亡人數(shù)相聯(lián)系，使低風險的企業(yè)或在相對時期內(nèi)工傷事故、職業(yè)病發(fā)病率低的企業(yè)不愿參加工傷保險，不利于擴大覆蓋面。而近幾年來全國工傷與職業(yè)病發(fā)生率上升的狀況也說明了目前的費率結構沒有發(fā)揮應有的作用。在日本，工傷保險按行業(yè)差別劃分為8大產(chǎn)業(yè)53個行業(yè)，最高費率為14.8％，最低為0.5％，行業(yè)之間差別費率達25倍；德國根據(jù)行業(yè)的不同特點設立了35個同行業(yè)工會，形成不同的費率，平均費率最低為0.71％，最高為14.58％，相差19倍。實踐表明，這種做法有效地發(fā)揮了刺激企業(yè)重視安全生產(chǎn)的作用。

2．基金結余過高。《工傷保險條例》第八條規(guī)定：“工傷保險費根據(jù)以支定收、收支平衡的原則，確定費率。同時規(guī)定工傷保險基金應當留有一定比例的儲備金，用于統(tǒng)籌地區(qū)重大事故的工傷保險待遇支付。誠然，這是風險防范意識的體現(xiàn)，但現(xiàn)實狀況是，由于費率機制不完善、支付水平較低、缺乏有效的預防工作機制，使得基金結余過高的現(xiàn)象普遍(見表1和表2)。

3．基金區(qū)域統(tǒng)籌不合理。一是所推行的農(nóng)民工工傷保險基金區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工跨省區(qū)流動存在矛盾，農(nóng)民工調(diào)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移和保持農(nóng)民工工傷保險關系，農(nóng)民工很難真正享受工傷保險待遇。二是統(tǒng)籌層次低，保障能力弱。目前工傷保險還處于縣、市級統(tǒng)籌(相當一部分省份還是縣級統(tǒng)籌)，社會化程度不高，抵御風險的能力弱，有的縣、市基金結余很多，部分縣、市收不抵支，基金調(diào)劑困難。收不抵支和資金困難的縣、市首先把職業(yè)病的防治排除在外，并與醫(yī)療保險費用產(chǎn)生磨擦。此外，有1／3的地區(qū)還沒有建立工傷保險儲備金，即使已建立儲備金的地區(qū)，儲備金規(guī)模也不大。

(三)缺乏預防一補償一康復三位一體的有效機制

目前，我國的工傷保險還主要是工傷補償，被動地受理工傷認定，支付傷亡待遇，對工傷預防、職業(yè)康復投入較少。這固然是初級階段的現(xiàn)實國情決定的，但也反映了我國長久以來重待遇處理、輕工傷預防和康復的傾向。這一點在農(nóng)民工身上體現(xiàn)得尤為明顯。首先，工傷預防的宣傳、教育、培訓比較薄弱，對農(nóng)民工的宣傳教育更是少而又少，不能很好地做到防患于未然。目前，全國僅有13個省(市、區(qū))從工傷保險基金中開了“口子”，從中可以支付一定比例的工傷預防費用，而其他大部分地區(qū)仍然存在社會認識不足、政府不重視、工傷預防經(jīng)費缺乏的問題。其次，工傷康復、工傷后期服務比較薄弱。比如，一個斷掉大拇指的農(nóng)民工，經(jīng)過接指手術等康復治療后，工傷等級可以從5級變?yōu)?級，但由于現(xiàn)行制度沒有就職業(yè)康復問題做出較為完善的規(guī)定，很多地方并沒有選擇積極治療，也自然給一些不法之人以逃避問題的借口和理由，使職業(yè)康復問題處于一種“上無政策、下無對策”的尷尬局面。何況對于農(nóng)民工這一弱勢群體來說，一般發(fā)生工傷事故后都享受不到等同于城鎮(zhèn)職工的工傷補償待遇，用人單位大多與其協(xié)商“私了”，給個幾萬元草草了事，根本就談不上職業(yè)康復。第三，由于費率與安全生產(chǎn)狀況脫鉤，我國的差別費率與浮動費率機制未能起到減少安全事故的作用，也影響了企業(yè)投保的積極性。

二、發(fā)展和完善農(nóng)民工工傷保險制度的具體對策

(一)加強政府職能，完善法制建設

1．加快立法進程，完善相關法規(guī)。要在不斷完善地方工傷保險制度改革的基礎上，加快《中華人民共和國社會保險法》的立法步伐，建立統(tǒng)一的工傷保險制度，提高法律層次，使農(nóng)民工工傷保險工作步入法制化的軌道。在堅持總的立法原則下，不同地區(qū)可根據(jù)各地的情況制定實施細則性的地方法規(guī)。其次，中央與地方政府均需要集中清理現(xiàn)行工傷保險法規(guī)政策中有悖平等、公正原則的規(guī)定，彌補相關法規(guī)政策的缺漏。特別要加大對工傷待遇、工傷認定、非法企業(yè)職工的工傷辦法、事實勞動關系等事項的研究，對一些規(guī)定進行細化，制定出適應農(nóng)民工特點、統(tǒng)籌層次較高的工傷保險制度。第三，完善有關的配套勞動法制。針對發(fā)展變化了的勞動用工形式，研究制定相應的《勞動法》實施細則，此外，應加強《勞動合同法》、《勞動爭議處理法》及《反不正當勞動行為法》的制定。

2．加強監(jiān)督管理職能，確保工傷農(nóng)民工的合法權益。第一，強化勞動合同制度，督促企業(yè)勞動關系規(guī)范化，并在規(guī)范化的基礎上實現(xiàn)農(nóng)民工勞動就業(yè)的相對穩(wěn)定，這是維護農(nóng)民工權益的穩(wěn)定基石。當前一是要提高合同簽訂率，建議勞動、工商、企業(yè)家聯(lián)合會和工會協(xié)同工作，早日實現(xiàn)“只要存在勞動關系，就必須簽訂勞動合同”的目標。二是提高合同質(zhì)量，落實合同內(nèi)容，糾正目前合同中普遍存在的不公平的工資、工時、安全衛(wèi)生、社會保障等問題。同時，在非公企業(yè)加緊建立健全集體合同制度。第二，加強勞動監(jiān)察工作，提高勞動管理的剛性約束。在監(jiān)察方法和手段上，由被動受理舉報投訴轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)察與個案查處并重。具體而言：(1)在市場準入機制上加強對雇傭農(nóng)民工的企業(yè)或個體工商戶的監(jiān)管，嚴厲打擊掛鉤轉(zhuǎn)包、肢解發(fā)包等行為，控制行業(yè)市場秩序。譬如實行企業(yè)資質(zhì)和招標與安全掛鉤，生產(chǎn)經(jīng)營許可證與參保掛鉤。(2)建立保障農(nóng)民工權益專項審計制度。特別要對建筑勞務公司等為農(nóng)民工參加工傷保險、醫(yī)療保險的情況每年進行10％的隨機抽查審計。(3)建立行業(yè)企業(yè)誠信信息系統(tǒng)。

3．改變現(xiàn)行勞動爭議處理體制，提高法律效率。應適當延長勞動仲裁申請時限；針對仲裁和訴訟嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象，總結推廣廣東等地建立勞動爭議仲裁院的做法，由“一裁兩審”改變?yōu)椤耙徊靡粚彙被颉皟刹媒K審”、“或裁或?qū)彙保会槍趧訝幾h案件的特殊性、復雜性，在人民法院內(nèi)部專門設立勞動爭議法庭，或借鑒德國的做法，從中央到地方建立獨立的勞動法院，專司處理各類包括工傷案件在內(nèi)的勞動爭議案件，以提高辦案的水平和效率。

(二)完善基金設計

首先，應提高基金的使用效率，合理分配基金在預防、補償、康復上的比例，優(yōu)化支出結構。許多研究表明，預防為主是最有效、最符合成本收益原則的策略。許多國家都把設立一定的工傷預防費用作為工傷保險制度的內(nèi)容之一。例如：法國社會保障機構建立專門的工傷預防基金和專職的安全監(jiān)督員，雇主繳納工資總額的1.5％以及對那些不遵守職業(yè)安全的雇主的罰款一同作為事故預防基金。工傷保險制度的誕生地德國，把工傷預防看作首要任務和制度核心，其次是康復，再次是賠償。同業(yè)工會每年從工傷保險基金中提取約8％的資金用于事故預防工作，重點用于向企業(yè)提供服務和教育培訓(見圖1和表3)。

另外，考慮到我國工傷保險基金有較大結余而農(nóng)民工工傷保險待遇標準和水平偏低，應適當提高農(nóng)民工工傷補償待遇，并且強化其待遇的落實。

同時，提高統(tǒng)籌層次，建立農(nóng)民工工傷保險賬戶自由轉(zhuǎn)移制度。鑒于當前工傷保險統(tǒng)籌層次較低，基金無法平衡調(diào)劑，建議盡快實行省級統(tǒng)籌，條件成熟時再過渡到全國統(tǒng)籌，以發(fā)揮互濟功能，增強整體抗風險能力。這也符合農(nóng)民工流動性大的要求。如果農(nóng)民工工傷保險實行全國統(tǒng)籌，統(tǒng)一管理，可以建立便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移工傷保險關系的機制，農(nóng)民工不論轉(zhuǎn)移到什么地方，都可以憑卡享受農(nóng)民工工傷保險費，也可從根本上解決因農(nóng)民工流動性而造成的社會保險關系難以轉(zhuǎn)接的問題。

(三)逐步發(fā)展工傷預防、補償、康復機制

一是大力加強工傷保險管理系統(tǒng)建設。德國工傷保險同業(yè)公會2004年94億歐元的工傷保險基金支出中，管理費用為11億歐元，占總支出的11.7％。而我國工傷經(jīng)辦人員、經(jīng)費和工作條件還很不足，制約著保險費的征繳、工傷認定，應加大投入。工傷保險機構可利用資金優(yōu)勢與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構或其他具備條件的中介機構合作，開展監(jiān)督事故防患等服務，為用人單位與農(nóng)民工提供安全生產(chǎn)培訓和咨詢，建立職業(yè)病以及有毒有害物品及材料數(shù)據(jù)庫，為用人單位采取必要的防護措施。二是進一步完善行業(yè)差別費率和企業(yè)浮動費率機制，積極發(fā)揮事故預防作用。如參照大連市將現(xiàn)有的三檔工傷費率增加到十五檔或二十檔，加大行業(yè)間的差別費率。建立浮動費率系數(shù)表。勞動安全監(jiān)察部門和工傷保險機構根據(jù)企業(yè)上一年的安全狀況定期調(diào)整，優(yōu)則下浮，差則上調(diào)，真正發(fā)揮費率浮動機制在增強安全意識、促進安全生產(chǎn)方面的杠桿作用。三是把工傷康復提上議事日程。工傷康復包括醫(yī)療康復、職業(yè)康復和社會康復。從德國高度重視工傷康復的經(jīng)驗看，工傷康復不僅具有良好的社會效益，從經(jīng)濟上講也是“合算”的，可以降低“社會總成本”。工傷康復雖花了一些錢，但工傷職工通過工傷康復特別是職業(yè)康復，能夠生活自理甚至重新回到工作崗位，不僅對個人身心和他們的家庭生活有益，而且會大大降低社會對工傷職工的投入。進一步加強對工傷康復政策和相關標準的研究，逐步探索建立適合我國國情的工傷康復制度。如：針對農(nóng)民工流動性強的特點，對于在城市內(nèi)指定的康復機構進行康復治療而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，可充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的職業(yè)康復設施，建立流動的職業(yè)康復站為工傷農(nóng)民工服務，提供康復輔助器具的維修及更換服務；幫助傷殘職工實現(xiàn)再就業(yè)，重新融入社會。

總之，要做好農(nóng)民工工傷保險工作，尤其是高風險行業(yè)，僅靠“平安計劃”和提高參保率是不行的，應建立一套具有預防、康復、賠付整體功能的運行體制，以此達到維護勞動者社會保障權益、節(jié)約社保基金賠付的良好效果，并以此作為農(nóng)民工工傷保險制度的中長期目標。

三、總結

缺乏基本社會保障的農(nóng)民工面臨著巨大的工傷風險，他們也是我國工傷事故和職業(yè)病的高發(fā)人群，優(yōu)先確立農(nóng)民工的工傷保險項目是正確和重要的戰(zhàn)略決策。結合我國國情和工傷保險互助互濟、風險分擔特點，現(xiàn)階段農(nóng)民工工傷保險制度建設應從政府職能和法制建設、基金設計、工傷預防和康復機制方面多管齊下，重點加強政府法制職能建設。在近期目標上，最重要的是在農(nóng)民工集中、風險大的領域建立低費率、省級統(tǒng)籌、側(cè)重工傷補償?shù)霓r(nóng)民工工傷保險制度；中長期目標是在實現(xiàn)農(nóng)民工勞動關系的規(guī)范化和穩(wěn)定化的基礎上，建立全國統(tǒng)籌、預防一補償一康復一體的農(nóng)民工工傷保險制度。