天津市失業保險２０年的發展與思考

摘要：天津市失業保險20年發展經歷了三個階段：起步試驗階段；發展探索階段；不斷完善階段。目前還存在著一些實際問題：實際覆蓋面仍然較窄，部分單位少報瞞報參保人數、繳費工資基數，資金使用不夠合理，監督機制尚不健全，享受待遇期限較長，發放管理不夠嚴格，農民不能享受同等待遇。應繼續擴大失業保險覆蓋面；加大就業扶持力度；強化管理，完善管理服務體系；建立失業調控體系，以穩定就業形勢。

關鍵詞：失業保險；發展；思考

中圖分類號：F840.61 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)05-0122-05

失業保險制度是我國為適應社會主義市場經濟體制發展而建立的一項新的社會保險制度。1986年天津市建立失業保險制度以來，為天津市經濟發展和社會進步發揮了不可替代的作用。

一、天津市失業保險20年發展階段劃分

天津市失業保險的發展經歷了三個階段。

第一階段為起步試驗階段(1986年12月-1995年8月)。從1986年12月天津市人民政府頒布《天津市國營企業職工待業保險暫行規定》開始，到1995年8月天津市人大常委會頒布《天津市城鎮企業職工失業保險條例》。這一階段，失業保險制度主要是為適應國有企業改革、實行勞動合同制度和企業破產制度而建立的。

第二階段為發展探索階段(1995年9月-1998年12月)。從1995年8月，為貫徹《中華人民共和國勞動法》，天津市人大常委會頒布實施《天津市城鎮企業職工失業保險條例》，到1998年12月，失業保險制度得到迅速發展。這一階段，實現了從制度象征到制度安排的轉變。

第三階段為不斷完善階段(1999年至今)。1999年1月國務院頒布《失業保險條例》，首次以國家法規形式確立了失業保險制度。天津市人大常委會1999年3月將《天津市城鎮企業職工失業保險條例》及時修訂為《天津市失業保險條例》，使失業保險制度走上了法制化軌道。

二、天津市失業保險20年的發展與創新

20年來，天津市始終堅持失業保險制度為企業改革和建立市場經濟體制服務，在改革中發展，在創新中前進，取得了顯著成效，積累了許多好的做法和經驗。

(一)抓好重中之重，擴大保險覆蓋面

天津市始終把擴大保險覆蓋面作為重中之重，全力抓好。1986年12月，有100萬國有企業職工參加了失業保險，促進了國有企業改革。1993年2月，失業保險覆蓋范圍由原來單一的國有企業擴大到集體企業、外商投資企業和股份制企業，參加失業保險的職工182萬人，占全市職工總數的77％。1995年8月，進一步擴大失業保險覆蓋范圍，由國有企業、集體企業、外商投資企業、股份制企業職工擴大到城鎮中的鄉鎮企業、私營企業職工及個體工商戶及其雇工。1999年3月，失業保險覆蓋范圍由原來的城鎮各類企業及其職工擴大到所有事業單位及其職工和農民合同制工人。由此，所有城鎮從業人員都可依法享受失業保險。

(二)優化籌資模式，增強資金保障能力

天津市根據改革的不斷發展，梯次推進，逐步優化籌資模式，由現收現付、略有節余的模式，向部分積累模式過渡，使保障能力不斷增強。

失業保險費的征繳比例不斷提高。失業保險制度建立之初，征繳比例為國有企業職工每月人均0.6元。到1992年末，全市籌集失業保險基金6500萬元。1993年調整為國有、集體、股份制企業職工標準工資總額的1％；1995年調整為各種所有制企業及個體工商戶雇工工資總額的1％；1999年調整為企事業單位職工工資總額的2％。同時，增加了個人繳費部分，標準為個人工資總額的l％，2006年末籌集失業保險基金10.68億元，比1992年增長了16倍。

失業保險基金的籌集方式日趨完善，由1987年的收費制——托收無承付辦法，改為繳費制；由失業保險工作機構負責征繳、發放，改為由社會保險基金管理中心統一征繳，失業保險工作機構負責發放，形成了職責分明，收支兩條線的工作制度。

(三)提高享受待遇，形成正常調整機制

天津市摸索建立了失業保險金正常調整機制，即隨著最低工資的提高而提高，形成制度性安排。1987年。失業職工享受失業救濟金標準為本人失業前標準工資的55％～75％；1993年，調整為民政救濟標準的120％～150％；1995年，調整為最低工資的50％～60％，失業者享受待遇水平有了大幅提高。

合理確定失業保險給付期限，體現失業保險制度的公平性和激勵作用。1987年失業人員享受保險待遇期限為：工作滿1年以上的享受3個月；工作1年以上不滿5年的，享受12個月；工作5年以上的，享受24個月。1995年進行了調整。1999年根據國務院《失業保險條例》再次調整，細化了領取期限，重點是工作滿5年及5年以上的，工齡每增加1年。領取期限增加1個月，但最長不超過24個月。體現了連續工齡長短的區別，有效地調動了失業人員再就業的積極性。

(四)發揮雙重功能，保障與就業有機結合

天津市堅持發揮失業保險的雙重功能，已經形成從側重基本生活保障轉向與再就業并重的轉化機制。一方面堅持失業保險金按時足額發放，保障失業人員的基本生活；另一方面，積極運用失業保險資金支持失業人員再就業。據統計，僅2005年到2006年兩年間，用于促進再就業的資金支出達7000萬元，加強職業介紹、職業培訓和職業指導等服務。完善就業服務體系，為失業人員創造一個良好的再就業環境。

(五)應對失業風險，建立失業調控體系

天津市不斷研究探索失業調控的政策措施。1998-2002年，在解決企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌的過程中，國有、集體企業有29萬名下崗人員需要分流安置，失業保險承擔了三分之一費用，采取進中心、保生活、上保險、促就業的措施，深化了企業改革，穩定了就業局勢。在規范企業裁員工作中，通過實施裁員總量報告制度、安置方案預審制度，減少集中過量裁員，據統計，近兩年來減少裁員近萬人。將政策性關閉破產企業職工安置納入失業調控的總體安排，加大了工作力度，截至2006年底，全市有159個企業分流安置近2萬人，促進了產業結構的調整和企業優勝劣汰機制的建立。

(六)健全工作機構，提高管理服務水平

天津市根據失業保險發展的需要，理順管理體制，將人事部門和開發區、保稅區、新技術產業園區的失業保險工作機構合并，由市勞動保障部門統一管理，實現政事分開、責任明確。健全工作機構，充實工作人員。1987年全市建立19個工作機構，有工作人員75人，發展到2006年末的129個機構，300多名工作人員。目前，全市已建立起市、區(縣)、街(鎮)、居委會四級失業保險網絡。

管理水平不斷提高。在失業保險金領取方式上，由原來的發放制改為申領制。在服務項目上增加了職業介紹、職業指導和就業培訓等內容。在服務手段上由過去的登記、統計、籌資、發放等手工作業，到現在的微機網絡化管理；實行了從失業登記、資格審核、待遇發放一條龍服務，提高了工作效率。

(七)提高立法層次，依法推進制度改革

天津市堅持與時俱進，提高立法層次，適時調整和完善失業保險制度，使之逐步走向法制化的軌道。1986年，天津市以政府規章的形式，制定了《天津市國營企業職工待業保險暫行規定》，使失業保險制度初步建立。1993年，市政府制定了《天津市職工待業保險暫行辦法》和《天津市外商投資企業中方職工待業保險暫行辦法》，使失業保險制度順利發展。1995年，天津市人大常委會頒布了《天津市失業保險條例》，在全國率先由中央政府規章變為地方性法規。1999年，市人大常委會及時修訂《天津市失業保險條例》，使失業保險制度走上法制化軌道。

三、天津市失業保險的問題及有關理論探討

天津市自1986年建立失業保險制度以來，由于沒有現成的模式可借鑒，加之又面臨經濟轉型、社會轉軌和就業壓力大的形勢，失業保險制度在發展中還存在著一些矛盾和問題。

(一)天津市失業保險存在的主要問題

1 實際覆蓋面仍然較窄。按照《天津市失業保險條例》規定，失業保險應覆蓋城鎮所有企、事業單位及其職工，個體工商戶及其雇工。2006年末，應參保的人數為255.3萬人，實際參保人數為195萬人，占應參保人數的76％。沒有參保的主要集中在一些事業單位、非公有制企業及其職工，個體工商戶及其雇工。

2 部分單位少報瞞報參保人數、繳費工資基數。一些用人單位，采取少報瞞報參保人數、繳費工資基數的手段，逃避繳費責任。其主要原因：一是依法繳納社會保險費的意識淡薄；二是經營者追求利潤的最大化，逃避繳費；三是執法監督檢查力度不夠。

3 資金使用不夠合理，監督機制尚不健全。在失業保險資金使用上不夠合理，主要是用于支付職業介紹、職業培訓方面的資金比例較低，以2006年為例，當年收繳失業保險基金10.68億元，用于支付再就業方面的資金0.7億元，占基金總額的6.5％。監督機制尚不夠健全。勞動保障行政部門對失業保險費的征收和待遇的支付進行監督，財政和審計部門對失業保險基金的收支進行監督，但監督并未到位。

4 享受待遇期限較長，發放管理不夠嚴格。目前，天津市失業人員享受待遇最短為3個月，最長為24個月，享受待遇期限較長，帶來了少數失業人員的就業惰性。據統計，2006年四季度，減少領取失業保險金人數6148人，其中待遇期滿的4365人，占71％。同時，由于缺乏就業誠信制度，對失業人員再就業的統計難以準確，導致部分已經就業的人員仍在領取失業保險金，這不僅流失了失業保險資金，而且還有失公平性和嚴肅性。

5 農民工不能享受同等待遇。現行政策規定，農民合同制工人本人不繳費，所在企業按其工資總額的2％繳納失業保險費。當農民合同制工人被解除勞動合同時，每工作1年發給1個月的失業保險金，期限最長為12個月，標準為城鎮失業人員失業保險金的60％。這樣不符合國務院“公平對待，一視同仁”的規定。

(二)失業保險有關政策理論問題探討

1 失業保險的覆蓋范圍問題

(1)個體工商戶及其雇工政策操作難度大。按照國務院《社會保險費征繳暫行條例》規定，有關個體工商戶及其雇工參加失業保險問題由各省區市人民政府確定。據此，部分省區市將其納入了參保范圍，有些尚未納入。但從納入的省市來看，部分個體工商戶及其雇工實際仍沒有參保。據天津市勞動保障部門反映，2005年末，全市個體工商戶及其雇工只有3％參加失業保險，參保率很低。主要原因，一是管理困難。對個體工商戶繳費工資基數難以確定；少報瞞報用工數量和繳納費用及滯納現象嚴重，行政處罰執行困難；無就業失業手續，難于界定申領失業保險資質等。二是參保意識差。雇主認為生產經營規模小、不穩定，為減少成本，不愿意參加失業保險；雇工認為，雖然就業不穩定，收入較低，但擔心被“炒魷魚”，缺乏依法維護自身合法權利的意識。而這些從業者卻時常發生失業現象，理應得到失業保障，這就形成比較明顯的矛盾。其結果是既不利于維護法律法規的嚴肅性，也不能切實保護勞動者的合法權益，又影響了個體經濟的健康、穩定發展。

(2)靈活就業人員被遺漏在失業保險之外。伴隨著我國經濟市場化進程的快速發展、經濟結構和產業結構的重大變化、企業生產經營對靈活多樣用工方式的需要和勞動者就業需求的日益多樣化，我國原有的就業格局正在發生著前所未有的變化。靈活就業越來越受到政府、企業和個人的重視，已經成為吸納就業的重要途徑。但目前從事靈活就業的勞動者絕大多數尚未參加失業保險，被遺漏在保險網之外。形成這些問題的主要原因是，我國現行的失業保險制度是針對長期固定工這種就業形式設定的，它以建立正規勞動關系為先決條件，在計費年限、繳費辦法和待遇享受等方面都是依據正規就業情況而設計，不適應靈活多樣就業形式的情況和特點，從而使靈活就業人員不能參加并享受失業保險。而在現實中，大部分靈活就業人員確實存在著就業不穩定、收入水平低的特點，經常會處于摩擦性失業狀態。他們一旦失業，就會失去基本生活保障。這樣，既不利于靈活就業的發展，也不利于失業保險制度基金的積累，更不利于維護社會穩定。

2 失業保險基金的籌集問題

(1)確定最低繳費基數是制度性缺陷。國務院《失業保險條例》規定了繳納失業保險費的標準。但在實際操作中，一些省市為增加失業保險基金的收入，按照養老保險的繳費辦法，對企業工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工，設定了最低繳費基數不得低于當地社會平均工資的60％。通常來看，養老保險設定最低繳費基數是為了保障職工退休后基本生活待遇，減少收入差距；而失業保險是為了保障當前因中斷就業失去收入來源職工的生活，企業已下崗的職工本應享受失業保險待遇，實際不但沒有享受，反而還要繳費，增加了企業的負擔，降低了職工的生活水平。這就明顯看出設定最低繳費基數與法律規定是相悖的。

(2)關于職工的稱謂問題。國務院《失業保險條例》規定，參保對象均為用人單位及其職工。隨著多種用工形式的出現，傳統意義上的“職工”已不能涵蓋所有從業人員。由于“職工”界定的范圍含混，在征繳失業保險費時，用人單位只給其認定建立勞動合同的職工繳納，將其他類型的從業人員排除在外。

3 失業保險基金的使用、管理和監督問題

(1)如何確定失業保險基金結余限度問題。我國設計失業保險基金籌集模式的初衷是現收現付制，實際上實行的是部分積累式。1998～2006年年均結余在26％以上。2006年結余達到50％，個別地區高達75％。從制度上看，無論是國務院《失業探險條例》還是地方性法規，都沒有對部分積累式規定合理的控制規模。全國各地追求高積累的勢頭有增無減。截至2006年末，全國失業保險基金結余600多億元，按照現行征繳標準，今后基金結余還會增加，這就涉及到如何科學地確定失業保險基金結余的限度問題。

(2)如何確定失業保險基金支持就業的支出比例問題。失業保險基金在保障失業人員基本生活的基礎上，應用部分資金支持失業人員的再就業。目前為突出就業導向，需要加大用于職業介紹、職業培訓、自謀職業等方面的投入，這已成共識。如何確定用于再就業方面的支出比例，全國應及時制定統一的規定。

(3)關于失業保險基金收支情況的公眾監督問題。國務院《失業保險條例》規定，失業保險的收支情況應定期公布，并接受公眾的監督。而現實的情況是，20年來部分地區的經辦機構從沒有實行失業保險基金收支情況公布制度，這樣不利于公眾及時了解信息和有效監督。

四、對策與建議

(一)抓住重點，繼續擴大失業保險覆蓋面

1 對《天津市失業保險條例》已經規定應參加失業保險的用人單位和從業人員，必須按照法律法規的規定，依法納入失業保險的覆蓋范圍。嚴格落實《勞動合同法》，通過簽訂勞動合同，解決包括失業保險在內的社會保險待遇問題。當前擴大覆蓋面的重點是，未參保的事業單位和民營企業及私營企業。

2 要制定新政策，擴大受益人群。當前要抓緊制定靈活就業人員的相關政策，把這些人員納入覆蓋范圍。針對其流動性強、就業穩定性差等特點，建議對靈活就業人員實行“進門自愿，入門后強制”，合理降低繳費比例的參保辦法。凡自愿參保的人員，本人繳納部分，按照最低工資標準的1％執行；用人單位應繳部分(2％)，由政府財政予以補貼，本人失業后可享受失業保險待遇。為切實解決個體工商戶及其雇工參保問題，建議對其參照參加養老保險的辦法，合理降低繳費比例，即雇主繳納工資總額的1％，個人繳納工資總額的1％，雇主少繳納的部分(1％)，由政府財政予以補貼。雇工一旦失業可享受失業保險待遇。

(二)調整基金支出結構，加大就業扶持力度

為促進失業人員盡快再就業，要進一步調整失業保險基金的支出結構，加大用于職業介紹、職業培訓、自謀職業等方面的投入。建議：當年失業保險基金的收入，在保障失業保險金按時足額發放和預留必要儲備金的基礎上，剩余部分全部用于支持失業人員的再就業。

(三)調整享受待遇期限，提高待遇水平

為解決個人繳費與享受待遇脫鉤問題，建議調整制度，確定享受標準既要考慮個人繳費時間的長短，還要與累計繳費金額掛鉤，使之成為正比的關系，以調動所有從業人員參保的積極性。

對于農民工享受待遇問題，建議盡快修改《失業保險條例》，統一農民工與城鎮職工的繳費標準和享受待遇。在發放方式上，采取兩種辦法，對繼續在本市就業的，按月領取；對到外地就業的，將應享受的失業保險金一次性發給本人。

(四)強化管理，完善管理服務體系

失業保險保生活、促就業，管理服務任務很重。要提高服務的系統性，為失業人員提供失業保險、職業指導、職業介紹和職業培訓等一條龍服務。建立就業誠信制度和就業審查制度，失業人員一旦就業，即應停止享受失業保險待遇。落實失業保險與促進再就業的聯動機制。2003年天津市建立了失業保險、城市居民低保和再就業的聯動機制，并發揮了明顯的作用，今后要繼續貫徹落實這個機制，發揮激勵和約束的作用，促進失業人員盡快再就業。強化勞動保障監察，對少報瞞報參保人數、繳費工資基數的用人單位，應依法及時處罰。

建議取消設定最低繳費基數的政策。所有用人單位都應按照《失業保險條例》規定，執行同一標準繳費，以減輕企業和職工的負擔，維護失業保險的公平性。

為了解決因“職工”界定含混而產生的歧義問題，我們認為，應將建立和形成事實勞動關系的“職工”改稱為從業人員，并納入失業保險的范圍，以保證失業保險的擴大覆蓋面和資金征繳。

為了保障公眾的知情權、參與權和監督權，要認真落實《天津市失業保險條例》，失業保險經辦機構應定期公布失業保險費的收支情況，以接受社會各方面的監督。

(五)建立失業調控體系，穩定就業形勢

建立失業調控體系，是穩定就業形勢的重要措施。一是應盡快制定失業調控制方案，由市政府負責，組織發改委、經委、勞動保障、民政、統計等有關部門參加研究，制定可承受的失業率、失業率警戒線和失業程度的標準。我們認為，天津市的可承受失業率應控制在4.5％～5％左右，失業人員平均失業程度控制在12個月左右為宜。當失業率和失業程度超過上述標準時，首先采取增加信貸、減免稅收和社保補貼等經濟手段，控制企業裁員。其次，加大對特殊就業群體的支持力度，通過鼓勵自謀職業，靈活就業，公益性崗位就業，實施崗位性工資補貼、社保補貼，促進其盡快就業，縮短失業周期。二是要抓緊制定和完善企業重組改制和關閉破產中的職工分流政策。堅持企業裁員方案經職工代表大會討論的制度。堅持一次性裁員超過一定數量和比例的，事先向政府報告制度。重視發揮三方協商機制的作用，保障企業和職工的合法權益，增強職工就業的穩定性。

責任編輯：宋 奇