民族地區農牧區最胝生活保障制度研究

我國農村社會保障問題因其本身所具有的特殊性而成為學術界和決策者關注的一個熱點。加之由于歷史原因而形成的城鄉二元結構的保障體系，又使得這個問題的解決困難重重。民族地區農牧民的最低生活保障制度更應該引起學術界和決策者的關注。因為我國小康社會的全面實現不僅僅是城市的小康，也不僅僅是富裕農村的小康，而是全國各民族的小康。從這個視角而言，關注民族地區農牧區最低生活保障制度就顯得尤為必要。

一、付諸闕如：民族地區農牧區的現實

民族地區農牧區生態環境的脆弱、人口分布格局的過分集中、農業經濟類型的單一、貧困人口覆蓋面的廣泛、基礎設施的嚴重短缺和教育發展的嚴重滯后等現狀決定了少數民族地區農牧區的社會保障明顯區別于城市的社會保障，也區別于發達農村的社會保障，甚至區別于一般農村的社會保障。民族地區農牧區的現實區情是：

1 生態環境脆弱。我國民族地區農牧區基本上分布在我國的四大生態脆弱帶：西南石山熔巖地區、南方紅壤丘陵地區、北方黃土高原地區、西北荒漠地區。根據地理學的常識，這樣的地區是很容易發生干旱、風沙、洪澇、泥石流等自然災害的。以青海省為例，“河湟谷地春旱頻率達45％以上……夏旱出現的頻率均在20％以上”。

2 人口大多集中在第一產業。在大部分民族地區，人口大多分布在第一產業上，以農牧民為主。如人口在10萬以下的22個少數民族農業人口占總人口的82.74％，從事農業生產的人口占總人口的84.3％。以青海省為例，據第五次全國人口普查，2000年青海省總人口為518.15萬，其中城鎮人口180.9萬，鄉村人口338.06萬，鄉村人口占總人口的65.24％。由此可見，大部分民族地區的人口集中在第一產業上。

3 貧困人口覆蓋面積大，貧困發生率高。我國扶貧開發的重點在農村，而農村的重點在民族地區的農村。2002年國務院扶貧領導小組公布的扶貧工作重點縣595個，其中西部民族地區就有375個國家扶貧開發重點縣，占總數的63.3％。在1997年全國沒有解決溫飽問題的5000萬貧困人口中，就有2000萬生活在民族地區，占總數的40％。貧困人口覆蓋面積大，是大多數民族地區的現實區情。

貧困發生率高也是民族地區經濟發展的一大現實區情。1999年全國農村貧困發生率為3.7％，東部省區農村貧困發生率僅為1.3％，中部省區為3.9％，而西部少數民族地區則為7.3％。其中甘肅、青海、寧夏的貧困發生率為9％，極端貧困人口占全國貧困人口的35.3％。民族地區的農牧區已經成為我國貧困人口比例最高、貧困程度最深的地區。

4 基礎設施嚴重短缺。由于生態環境固有的惡劣性，大部分民族地區農牧區普遍存在著“坐車難”、“看病難”、“飲水難”、“入學難”、“通信難”等問題。水利、交通、能源、環保等基礎設施相對短缺。盡管在實施西部大開發戰略的2000年到2002年三年間，中央財政建設基金用于基礎設施的投資高達2000億，占中央財政建設基金總數的74％。但這些基礎設施主要集中在政治、經濟、文化中心或者是大的干線建設上，對于民族地區農牧區基礎設施建設上的投入相對較少。

5 教育發展滯后。教育的發展在很大程度上是一個民族興旺的重要標準。隨著經濟建設中心的轉移，教育在經濟發展中的作用日益凸現。但民族地區農牧區的教育發展還是相當落后的?！皳闃诱{查，青海純牧區學齡兒童入學率只有36.4％，而西藏還不足15％……全國未普及初等教育的185個縣，基本都在藏族地區，其中西藏61個，四川35個，青海27個，云南37個”。另據第五次全國人口普查資料，2000年底，青海省總人口為518.15萬。全省6周歲及以上受教育程度為：未上過學的為1085898人，進過掃盲班的為171433人，上過小學的為1603399人，上過初中的為1122387人，上過高中或中專的為540464人，具有大專以上學歷的為170919人。未受過教育的占人口總數的20.95％。教育發展的滯后已經成為制約少數民族地區農村經濟發展的沉重桎梏。

6 法律意識極為淡薄。很多民族地區對本民族的法律如產生、演變、實施等的知識，只能局限于依據神話和傳說中的線索進行推測。在大多數民族的發展歷史上，直到今天，傳統的禁忌與習慣法一直還扮演著法律的角色。特別是在落后的農村，人民群眾的法律意識更顯淡漠。他們對于權利的侵害，往往不是訴諸法律，而是忍受或者是私了。

二、保障無力：傳統保障模式難以為繼

由于民族地區上述特殊的區情，致使民族地區農牧區的社會保障顯得比其他任何地區都重要。因為民族地區可以說是“硬環境”(如生態問題、農地問題等)和“軟環境”(如法律意識問題、教育問題等)最為脆弱的地區。在這樣的背景下，民族地區比其他任何一個地區更渴望被保障，他們求生存的欲望比其他任何地區更為強烈。而“求生存是人類最基本的要求”，生存權的思想要求國家應該把保護社會弱者作為自己的義務——毫無疑問，民族地區的農村相對于東南沿海的農村而言，是屬于社會弱勢群體的范疇。同時，根據美國著名的人本哲學家馬斯洛的“需求五層次論”，我們知道，只有在滿足最低層次即生理需求或者生存需要的基礎上，人才可能有其他的需求。其它的諸如安全、社交、尊重、自我實現等需要對于民族地區的農牧區而言尚屬奢求。故而，民族地區農牧區的社會保障問題是我們在進行制度設計時要首先面臨的課題。

但是，由于眾所周知的原因——域鄉二元經濟和社會結構的局限，民族地區農牧區的居民很難進入我國真正意義上的社會保障圈——我國現行的社會保障制度主要是針對城市居民的。而以家庭保障和土地保障為主的傳統保障方式因為土地承載能力和人口老齡化等問題的到來而難以為繼，所以要求我們重新審視現有的社會保障制度，進行在反思和檢討意義上的改革。

三、改革路徑：《社會救助法》視野下的民族地區農牧區最低生活保障制度

所謂最低生活保障制度，是指法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低社會需要的物質援助的社會保障。在民族地區農牧區之所以建立此制度。是由其普遍性原則所決定的。而所謂最低生活保障制度的普遍性原則，是指不論其身份地位、有無職業，應一視同仁的予以救濟，所有公民一律平等。因此，它是社會保障安全網面積最大的最后保障，是“兜底”制度。前民政部部長多才吉讓曾公開表示：“建立農村社會保障制度，首先要從建立最低生活保障制度起步。要使貧困人員平時無饑寒有飯吃有衣穿，逢年過節有所改善，能吃上餃子”。筆者認為，民族地區農牧區最低生活保障制度在具體建立時，應注意以下問題。

第一，制定《社會救助法》。我們認為，要建立民族地區實質意義上的最低生活保障制度，立法的保障是必須的。就我國現實來看，要制定一部宏觀意義上的《社會保障法》還是制定一部社會保障法的下位法即《社會救助法》，這是學術界爭論比較多的問題。我們認為，最好是制定一部社會保障法的下位法即《社會救助法》。這是因為：首先，我國的社會保障體系遠沒有達到完備的程度，離國外發達國家完備的社會保障體系還相差甚遠；其次，我國社會救助方面目前是一些非制度化的內容，受個人的主觀意志影響較大，不能形成制度化操作；再者我國目前經濟發展水平的實際狀況決定了我們只能先制定“應急”制度即《社會救助法》而不是一步到位制定所謂的《社會保障法》。《社會保障法》的制定尚需假以時日。

第二，最低生活保障制度的具體內容，在法律上都作了明確的規定，而我國貧困救助的具體內容很不確定。這就啟示我們，要建立具有中國特色的居民最低生活保障制度，必須要結合國情，因地制宜，對保障的內容作出具體而細致的規定，并且這樣的規定必須體現在法律法規中，而不是朝令夕改的相關政策中。應在《社會救助法》中明確規定社會救助的內容。依筆者之見，結合我國國情，社會救助的主要內容應包括但不限于：生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助等。所謂生活輔助即直接給付現金，當然為了實際的需要，也可以委托相關福利機構予以收容。但對收容應該規定嚴格的限定條件，從而避免類似“孫志剛案”的再次出現。醫療救助即對所謂享受最低生活保障制度的人員在遭受較為嚴重的疾病，而其自身無相關財力支持，從而由國家相關機關給予救助的制度。此制度在實際執行時，亦應設置相應的程序，如當事人首先提出申請，經有關當局查證屬實并出具相關證明后方可實施。所謂急難救助即指家庭主要勞動力因意外傷亡或者長期患病或其他原因，導致家庭生活陷于困境時，即可向有關當局提出申請。在我國，譬如見義勇為者因自己的行為而導致家庭生活陷于困境即可申請此救助。所謂災害救助即居民在遭受水、火、風、雹、旱、地震及其他非人力因素的重大自然災害，且損失重大、嚴重影響當地居民的生活時，由國家給予的一種救助方式。以我國為例，1998年的長江特大洪水、2007年的淮河特大洪水中遭受重大損失的當地居民即可申請此救助。

第三，依據民族地區社會經濟發展的水平來界定貧困線(最低生活保障標準)。筆者認為，結合我國國情，最低生活保障標準的依據應該包括但不限于以下幾個方面：首先，基本生活所需的最低費用。最低費用即居民維持基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用。主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費用：另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及醫療、教育及服務等非食品支出的費用。其次，物價水平。收入增加要扣除物價上漲的因素。居民最低生活保障線的確定也要隨物價的變化做相應的調整，這就要準確測量居民實際生活情況，使居民生活不因物價的上漲而降低。再次，財政能力。地區的財政承受能力也是確定農村居民最低生活保障標準要考慮的一個因素，因為對貧困人口進行救助是地方政府義不容辭的一項責任。但標準定得過高，脫離了政府的承受能力，最低生活保障線就只能是一條杠杠，不能解決貧困人口的生活問題，而且使政府對貧困人口的生活困難無處著手。若標準過低，則不能使貧困人口過上最基本的生活，形成社會不穩定的因素。最后，居民的人均純收入。居民的人均純收入是判斷居民是否貧困的依據。當農村居民最低生活保障線確定之后，將兩者進行比較，如果人均純收入低于農村居民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用，則說明農村居民靠自身的努力很難維持本身的再生產。在這種情況下，農村居民的生活就是處于貧困狀況，是需要政府救助的對象。在此基礎上，再分程度和層次、民族地區和非民族地區，東部和西部、城市和農村、比較發達的城市和相對不發達的城市、比較發達的農村和相對不發達的農村等來界定適合我國實際國情的最低生活保障標準。

第四，拓寬籌資渠道。最低生活保障資金的來源渠道應該是多樣的，而且民間組織應該發揮作用。民間組織(非政府組織)對社會的作用包括但不限于：填補政府用于社會發展方面的資金不足，開拓大量就業機會；增加資源運用的透明度和合理性：推動社會廣泛關注與幫助在經濟與社會發展過程中資金與人力薄弱的某些部門及遭遇困難的弱勢群體；擴大社會公平，縮小經濟發展產生的貧富懸殊，推進社會改革的進程。故而，筆者認為，充分發揮民間組織資金籌措作用，消除民間組織在發展過程中的各種行政干預，從而為民間組織發揮作用掃除障礙無疑對最低生活保障制度的資金籌措具有深刻而現實的意義。

第五，建立合理的管理機制。對于籌措的資金如何進行管理，是民族地區農村最低生活保障制度的重要內容。對此，可建立專門的機構隸屬于社會保障部，由其進行統籌規劃，然后在各省、自治區、直轄市建立相應的機構，層層落實，直至各村委會。

(作者單位：西藏民族學院政法學院)