公權異化再思考

摘 要：古典社會契約理論，對公權的產生、公權異化的根源進行了深刻剖析，對我國政治民主建設具有一定的啟發意義。在當今中國的憲政體制之下，達致公權的分化與互相制衡，還權于民、于社會，大力培育公權行使者的公共精神是根本之策。

關鍵詞：公權；異化；古典社會契約理論；長效機制

中圖分類號：D032 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)03-0005-05

關于公權的異化即私有化及其防治的話題，理論界已討論頗多。相關著作不下百部，相關文章不少于千篇。但在理論界絞盡腦汁挖根溯源、尋找對策的同時，中國的腐敗現象卻有增無減。這表明，中國相關制度建設的滯后與公共精神的缺失在其中起了推波助瀾的作用，當然理論界的探討舍本逐末，運用到實際治標不治本也是一個原因。最為根本的，從古典社會契約理論的視角分析，公權的讓渡與異化本身就是難以調和的悖論。因此，本文認為，杜絕公權異化是不可能的。但認清公權的來源、公權異化的根源，在此基礎上，結合中國實際，建立減少公權異化的長效機制則是可能的。

一、公權：理性契約的產兒

古典社會契約理論認為，公權作為一種作用于公共領域的權力，是處于自然狀態之下的人們，為了維護和實現自身利益，在自愿認同的基礎上，相互之間通過訂立契約，讓渡自身全部或部分權利的結果。

霍布斯在《利維坦》中指出，雖然人性惡是一種普遍特征，但可以通過人們之間的理性選擇得以超脫。即通過相互出讓權利，達成一項契約，“把大家所有的權力和力量托付給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意志化為一個意志的多人組成的集體。”每個人通過這種方式放棄自我管理的權力，把它授予這個人或這個集體，而這個人或這個集體具有最高權威強迫所有締約者平等地履行契約，且自身不受約束。這個人或這個集體作為統治者運用人們讓渡給他的公權，即治理國家和管理社會公共事務的權力，對內謀求和平，對外抵御外敵。

對于霍布斯的觀點，洛克有不同看法，他認為，自然狀態中的人們受理性支配而生活在一起，他們自由平等、彼此和睦相處。但是，自然狀態也是有缺陷的，雖然一個人在自然狀態下享有自由、平等和私產權，但這種享有是很不穩定的，有不斷受入侵犯的威脅。并且，自然狀態中缺少一種已建立的、盡人皆知的法律和根據法律裁決糾紛的裁判者以及支持正確判決和適當執行的權力，因此，在這種狀態中，對財產的享有就很不安全、很不穩妥。那么，放棄一種盡管自由卻是充滿著恐懼和經常發生危險的狀況，訴諸一個具有保護生命、特權和地產的權力的社會就是人們的理性選擇。因此，人們通過訂立契約進入一個政治社會。在這一社會中，為了更好地保護他們的利益，人們保留下不可轉讓、不可剝奪的自由權、生命權、財產權等，把公權中的執行權、外交權等讓渡給一個少數人組成的有限政府，而立法權則委托給人民的集合體——參議院、議會等。洛克由此主張建立一個立法權至上的代議制政府。

盧梭作為社會契約理論的集大成者，他對自然狀態的設想是在批評霍布斯和洛克關于人具有社會人特點的基礎上建立的。他認為，自然狀態中的人生而自由、平等，人們過著孤獨、自在而又和平的生活。但當人類達到這樣一種境地——“自然狀態中各種不利于他們的生存障礙，在阻力上升過了自然狀態中每個個人能夠用于自保的那些力量。這樣一來，這種原始狀態就再也不能繼續存在下去了，人類如果不改變生活方式就會消滅了”時，為了改變這種狀態，人們必須進行理性的選擇，集合起來進入一個政治社會圈。在這一社會中，每個結合者及其自身的一切權利全部都轉讓給整個集體。這一集體所形成的公共人格，就是國家。當它是主動時，就稱它為主權者。作為公權的立法權、行政權等從屬于主權，是主權權威所派生的東西。立法權直接由主權者擁有，但像行政權這樣的權力，“必須有一個適當的代理人來把它結合在一起，并使它按照公意的指示而活動。”盧梭則認為這個代理人就是政府，主權者的執行人，以主權者的名義行使委托給他們的權力。

綜上分析可見，公權是人們基于生存理性，相互轉讓自然權利的產物。所不同的是，霍布斯認為應將公權讓渡給一個擁有絕對權力的統治者，洛克認為應將其讓渡給受到制約的由少數人組成的代議制政府，盧梭則認為公權中的行政權應轉讓給政府，而立法權則由人民自己行使。

二、私有化：公權異化的魔型

既然公權是人們自身權利互相讓渡的結果，因此它的行使必須遵循體現公意的原則。盧梭認為，“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”但他又指出，公意卻可能屈服于壓在他身上的其他意志。因此，公權有被異化的危險。

公權的異化，即私有化。它是指公權的行使者行使公權時用個人意志或團體意志取代公意，把公權當作私人資本去謀求個人利益或團體利益。

在霍布斯的契約理論中，由于掌握公權的君主并沒有同他的臣民訂約，相對于臣民，他仍處于自然狀態之中。因此，當人們讓渡公權時，其實也喪失了事實上的主權，只擁有形式主權。君主將主權與公權合而為一，集于一身。臣民因而就不能對其權力的行使進行有效的監督和制約。由此，他可以為所欲為而不受懲罰。正如洛克所說，每一個君主，只要被認為“獨攬一切，握有全部立法和執行的權力，那就不存在裁判者；由君主或他的命令所造成的損失或不幸，就無法向公正無私和有權裁判的人提出申訴，通過他的裁判可以期望得到救濟和解決。”因為這樣的君主，在其他人都受到公民社會下的法律約束時，只有他一個人保留自然狀態中的全部自由。當在野心和奢侈的慫恿下，想要保持和擴大權力時，他就會變得肆無忌陣，不去做當初人們授權給他時要他辦的事情。雖然霍布斯認為，君主應向制定自然法的上帝負責，為人民求得安全并使其獲得生活上的其他滿足。但那只是他的一廂情愿。

就洛克設計的立法權至上的代議制政府而言，孟德斯鳩指出，“在一個自由的國家里，每個人都被認為有自由的精神，都應該由自己來統治自己，所以立法權應該由人民集體享有。然而這在大國是不可能的，在小國也有許多不便，因此人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情。”潘恩更是認為，“代議制始終同大自然的秩序和規律并行不悖，并且在各方面與人的理性相適應。”可見，把公權讓渡給少數人行使，建立代議制政府是人們必要和必然的理性選擇。因而，立法權的所有權與使用權必然發生分離，作為公權，無論是行政權還是立法權只能讓渡予少數人去行使。但由此公權卻成了一種必要的惡，因為不管是行政權還是立法權，不管它們是由一人還是少數人行使，都必然會違背公意，不可避免地會導致公權的私有化。正如貢斯當所認為的，“任何政治權力不論在抽象意義上如何代表人民，如何體現公意，在實際上，它必然由少數人行使。必然更多地反映少數人的利益與意志。”而聯邦黨人更是不無悲觀地指出，“權力被置于少數人手里，他們的利益和觀點是很容易由手段高明的領導人予以統一的，于是權力就比在一人手中更易陷于濫用，而權力被數人濫用也比為一人所濫用更有危害。”

盧梭自幼生活在小國寡民的日內瓦，古代城邦的直接民主是他對政治社會的向往。他認為，由人民擁有主權并直接行使主權天經地義，因為只有這樣才能達到人們最初訂立契約、進入政治社會的目的。但正如有論者所指出的，“盧梭式的人民主權的高調從來就沒有實現過，反倒是那些打著人民主權的旗號出現的政權經常走到了多數人暴政的極端，或者如納粹德國。其執政者都以人民主權和廣泛的民主為口號，但行新專政之實。”因為人民主權這一概念的積極意義很容易被整體主義和集權主義傾向所淹沒。少數統治精英為謀一己之私，在權力欲的極度膨脹之下，往往會打著“人民主權”的旗號，“危險的野心多半為熱心于人民權利的漂亮外衣所掩蓋”，將黨、政、軍、立法、司法和行政等大權集于一身，實行殘酷的獨裁統治。法國大革命時期雅各賓派專政統治也是明證。而在現代社會，盧梭式的人民主權更多的也只是在理論層面陳述而已。雖然許多西方國家，經由人民對政府官員的定期選舉，以及參與不同層次的政策制定過程對人民主權進行了廣泛的實踐，但現代政府對人民主權中多數規則的遵循，有走向多數人暴政的可能。因為“以自身利益為目的的多數的統治同以自身利益為目的的少數享有特權者的統治是一樣的，它們都是以不平等和特權為特征的統治。”多數人說了算的體制，實際上是多數人的特權政府，多數人作為自利的理性人經常會憑借自己的地位做出有利于自己而犧牲少數人利益的選擇，從而損害作為集團的整體利益。正如托克維爾所說，“當我看到任何一個權威被授以決定一切的權力和能力時，不管人們把這個權威稱作人民還是國王，或者稱作民主政府還是貴族政府，或者這個權威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說：這是給暴政播下了種子。”

綜上所述，不管將公權讓渡于一人還是數人，公權都會發生畸變，私有化的現象都不可避免。在當今世界，雖然由一人行使公權的君主專制國家或打著人民旗號的極權主義國家已漸行漸遠，絕大多數國家都建立了人民至上的代議制政府，人們把公權交由政府及其官吏行使，政府和人民之間是一種委托代理的契約關系，普通民眾經由自己及其代表對公權的行使進行監督和制約，但是公權私有化現象在世界各國仍是一個不可回避的事實。而且，從公權在一些國家運行的實際情況看，甚至有愈演愈烈之勢。

對于公權私有化，人們從不同側面探尋其原因，但其根源無外乎三個層面。

1 公權的特性。主要表現為它的壟斷性、權威性和服從性。這些特點使得公權的行使者可以在一個相對封閉的運行系統中比較容易地將公意轉化為個人意志，實現公權的私有化。正如孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方休止。”英國史學家阿克頓勛爵更是直言不諱地指出：“權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。”這句話被后人稱為阿克頓定律，因為它不僅僅是描述一種已經存在的現象，而是試圖揭示一種科學規律。因為歷史和現實毫不隱晦地印證了這位理論家的論斷。古往今來，不論是在專制政體還是民主政體之下，不論是在發展中國家，還是已經步入后現代化的西方發達國家，公權私有化的現象從未消失過，幾乎已成不治之癥。公權為民謀利的應然與公權私有化的實然幾乎是一個不能解決的悖論。

2 人的本性的自利性。理性選擇理論認為，無論何時我們在談到理性行為時，總是指那種首先追求自私目的的理性行為。這是“自私公理”。布坎南則進一步指出：“個人行為天生要使效用最大化，直到受到他們遇到的抑制為止。”馬克思亦直言不諱：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”由此可見，對于作為稀缺資源的公權，一旦為某個人或某些人所掌握，其行使就會存在一種否定自己的異己力量，即腐敗。掌握公權的人極易忘記自己是權力的受托人，在行使權力時往往不是以主權者的意志為轉移，而是假借公意而謀取私利。貢斯當說得好：“抽象的權力也許可能是高尚的、公正的、無私的，而現世的權力必然是偏私的、壓迫性的，或者說是罪惡的。”密爾則認為，“寧愿要一個人的自私的利益而不要他和其他人分享的利益和寧愿要眼前的和直接的利益而不要間接的和長遠的利益的傾向”，是權力的占有者固有的特性。而“一個人或一個階級的人，一發現他們手中有權力，這個人的個人利益或這個階級的獨有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性”，則是建立在普遍經驗之上的、人們被權力敗壞的普遍規律。

3 制度的缺失。主要表現為政府公權過于集中和權力分割不明確。在橫向上，公權過于集中于某些人或某些部門，并且部門之間權力互相交叉重疊現象較為嚴重。從而使得行使公權的某些人或某些部門經常發生越權、侵權的行為。如立法權對司法權的侵犯，行政權對立法權的侵犯等。在縱向上，權力過分集中于中央，中央與地方公權的界限不明確。從而導致中央插手地方事務，沒有給地方權力的使用留下自我決斷的政治彈性。而且還會出現許多地方官員尋找中央的權力保護傘，大肆濫用職權，橫行鄉里。在現代結構復雜的社會中，縱向層次上的高度集權，猶如在橫向權力上的高度集權同樣危險。

三、長效機制：減少公權異化的良方

由以上所述可知，因公權的特性、人的本性的自利性等原因，杜絕公權的異化是不可能的。但找到公權異化的病根，建立減少公權異化的長效機制則是可能的。筆者結合中國實際認為，應從三個層面人手。

(一)達致憲政之下公權的分化與互相制衡

憲政要求無論是中央還是地方權力。無論是立法、行政還是司法權的運作都必須在憲法制約下進行，按法律精神辦事。其核心是限制權力的分權制衡原則，使得各公權在相互牽制的權力體系中按照人民權利賦予它的應有職責去運作。

為此，在橫向上，應實現中央和地方兩個層面對立法、行政和司法權在主要方面的分化并互制，“以致沒有一個權力能超出其合法限度而不被其他權力有效地加以制止和限制”。正如孟德斯鳩所說，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”在他看來，當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，公權的擁有者就會制定暴虐的法律，并暴虐地執行這些法律。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果行政權沒有制止立法機關越權行為的權力，立法機關將要變成專制；因為它會把它所能想象到的一切權力都授予自己，而把其余二權毀滅。如果一個人或少數人既是立法機關的負責人，又可以通過自己的直接影響力干預司法，對行政部門也可以指手畫腳，則必然形成專權獨斷。而縱向上，主要是明確中央和地方權力的分化，賦予中央和地方兩個層級應有的公權。因為“一個權力結構不清晰的央地權力結構，從中央權力到地方權力都會陷入一種各自為陣、爭奪利益的狀態”。

就我國的情況而言，在黨政職能明確的前提下，目前首先要做到的是改變權力過于集中于中央以及中央與地方兩個層級權力交叉的局面，以便破除地方某些人、某些部門來自中央的權力保護傘以及消除中央和地方由于權力界限不明導致互相越權、侵權的現象，從而保證公權的公用，杜絕公權的私有化。其次，要在中央和地方兩個層級合理配置人大、行政部門、司法機構三者的權力，改變過去職能交叉、互相插手對方內部事務導致的侵權、越權現象。通過法律制度確保各政府部門職責分工明確、各司其職，又能配合有序、互相牽制，以使一個部門無法對其他部門行使不當的控制或影響。第三，必須完善人大的監督制度與代議制度。從操作層面看，根據《人大常委會監督法》，切實履行人大監督憲法、法律的實施，監督同級“一府兩院”工作的法律職能，并且要將監督工作經常化、民主化、公開化。同時人大的立法權與監督權也應受到監督制約，從法律上賦予司法部門對立法違憲和監督越權的審查和糾正權。而且，隨著中國經濟的發展，利益的多元化，為防止人大作為代議機構僅代表強勢集團的利益，偏離公共利益的實質，應在選舉法中規定不同利益群體都有相同人口比例的代表當選，從而使他們的意愿和利益都能得到表達和維護。

(二)還權于民，還權于社會

現代國家的規模困境是導致公權讓渡的重要原因。而公權被受托人運用的廣度與深度，則決定著公權私有化的范圍和程度。因此，理想的模式當然是人民從受托人那里收回公權，由自己親自行使，這是防范公權私有化的最佳辦法。隨著經濟社會的不斷發展，公民社會的逐步壯大，社會自治能力的不斷增強，應使更多的人更為有效地參與到社會治理與重大決策中去，從而在代議民主的基礎上力爭實現更多領域的人民自治。

對于今日之中國來說，應努力做到以下幾點。

1 要體現人民立法。“立法權力是屬于人民的。而且只能是屬于人民的。”讓人民參與到立法中去，只有立法程序民主化制定出的法律，才能體現公眾的利益。如果法律來自人民之上或人民這個范圍以外，“即使法律是最好的，也必然是對公民生活的侵犯”。讓人民參與立法，一是要讓參與立法的人民代表由人民直接選舉產生；二是采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，讓人民直接參與立法。這有利于提高立法工作的透明度，杜絕立法權的濫用，使立法不僅更具科學性，而且更能體現公意。

2 推進直接民選制度建設。在中國目前的村官選舉中，雖然出現了一些實質民主與程序民主相背離的現象，但總的跡象是好的，為直接民主的推進開了一個好頭。今后應不失時機地將這一直接民選制度向上推進，由村到鄉，由鄉到縣，力爭實現各級政府部門一把手的直接民選。因為“由人民投票選出的官吏，……投票棚就會構成判決他們命運的日子。對投票棚的畏懼就會起一種經常的制約作用。”這樣，各級官員就會明白，他們手中的權力是人民賦予的，為民謀利是權力運用的唯一宗旨。否則，對于人民委托的公權，“當受托人辜負委托時，委托人既曾給予委托，就必須有權把它收回。”

3 還權于社會。在我國市場經濟發展逐漸趨于成熟之際，雖然不提倡管得越少的政府就是最好的政府，但是，能由無形之手的市場操作的事情，政府則不能干預過多。同時，隨著民間自治組織的增多和自治能力的不斷增強，政府應還權于社會，把民間的各種利益團體本應擁有的權力交回，以更好地發揮民間自治組織的作用。

(三)大力培育公權行使者的公共精神

所謂公共精神，簡單地說就是人們在理性考慮利己與利他關系的基礎上，積極地去關心和促進公共利益的意識和行為。對于公權行使者來說，作為人民權利的代理人，運用公權必須以公共利益為依歸，而不是謀一己之利。為此必須大力培育公權行使者的公共精神。

首先，要樹立公權行使者的權力、責任和法律意識。使公權行使者認識到自己手中的權力的唯一來源是人民為了實現自身利益的重要托付，受托人既然接受委托，就是和委托人達成了一項契約，承擔了一種責任和義務。這種責任和義務要求他具有強烈的公共責任感、公眾服務意識，只能為了公共利益去行使權力，否則就要承擔不履行責任和義務的法律后果。因為對于一個只擁有權力而不承擔任何責任和義務的人來說，無節制的自私行為就會泛濫，那么等待他的將是法律的嚴懲。其次，要培育公權行使者對公共利益的關懷。不可否認的是，公權的行使者運用公權并非單純追求公共利益，他們同時也是為了追求自我利益。關鍵是如何追求自我利益。公權的行使者是公共利益的代理人，由行使公權獲得的利益是代理利益，代理人必須優先保證被代理人利益的實現，才能按照約定得到自己的那一份代理利益。這似乎是一種強制，但也正是托克維爾所說的“恰當理解的自我利益”，即以公共利益為依歸的，著重于長遠的，利他中的自利。因為“遠不是公共福祉建立在個體的幸福之上，反而是公共福祉才能成為個體幸福的源泉”。第三，培育公權行使者的無私的公德信仰。公權行使者運用權力時，應著眼于長遠的公共利益，以及對于他人無私的關懷，特別是對他們身后事情的關懷，對子孫后代、國家或人類的關懷。這應成為公權行使者行為的主導動機。

責任編輯：王之剛