關于城市居民社區參與的制度建設的思考

摘 要：社區參與制度是城市社區制度建設的重要內容，建立完善而有效的居民社區參與制度，對于增強居民社區參與意識，推動和諧社區建設具有重要的意義。當前我國社區參與過程中存在的問題與社區建設中對居民參與制度建設缺乏足夠的重視有很大的關系。應從民主制度建設、組織制度建設、教育制度建設、保障制度建設四個方面，加強城市居民社區參與制度建設。

關鍵詞：城市居民；社區參與；制度建設

中圖分類號：C913.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)03-0095-05

社區居民是社區建設的主體，城市居民社區參與是城市社區建設的基本內容。隨著我國基層民主建設的不斷深入，城市社區參與的重要性日益彰顯，已成為當前中國社區建設和發展的重要動力。社區參與制度是城市社區制度建設的重要內容，制度化、規范化是社區參與建設的發展方向，加強居民社區參與的制度建設，是城市社區建設的重要環節。

一、社區參與制度在社區建設中的重要作用

社區參與既是政府及非政府組織介入社區建設與發展的過程、方式和手段，更是社區居民參加社區各類公共事務與公益活動的行為及過程，體現了居民對社區發展之責任的分擔和對社區發展之成果的分享。社區建設是個綜合系統工程，涉及政治、經濟、文化、社會、人口等方方面面，只有政府與社區居委會的參與肯定是不夠的，它還需要廣大社區居民和企事業單位以及各種社會團體的廣泛、深入參與，形成合力。共同整合社區資源和力量，群策群力，為社區的發展貢獻各自的力量，也從社區的發展中使自己得到相應的提高，共同發展。

社區居民長期而持續的社區參與，是社區發展的本質要求和根本力量，也是社區建設的目標和本質所在。城市居民社區參與制度是關于城市居民社區參與活動各個方面的相對穩定的規范體系。在當前全社會大力構建和諧社會、和諧社區的背景下，建立和制定完善而有效的居民社區參與制度和政策措施，對培育和提高居民社區參與意識具有基礎性的意義，它將為城市居民長期、持續和有效的社區參與提供規范的制度環境和政策支持。對和諧社區建設具有重要的意義。

首先，社區參與制度對社區建設具有重要的推動作用。在個人層面，社區參與已成為實現人的社會化的重要手段，社會參與制度能夠強化居民的社區歸屬感，通過制度化的參與可以加強社區成員對政府機構的信任，加強社區成員間的鄰里關系，增強公民間的凝聚力以及公民自我調節、自我控制、自我實現的能力。可以說，“社區成員的參與狀況決定著社區建設的效果””。從社會層面說，通過建立和不斷完善社會參與制度，提高社區參與的層次和水平，有利于提升整個社區的文明程度，促使中國公民社會的形成，從而推動整個社會的民主化和現代化建設。在經濟層面，社區參與的不斷制度化、規范化，有利于協調政府、政府組織、單位組織和中介組織與居民之間的關系，充分挖掘和合理利用社區現有的資源，從而實現社區經濟資源的優化配置和整合共享。在社會文化層面上，社區參與以公共參與精神為內核，社區參與制度建設有利于提高居民的社區認同意識和民主自治精神、重塑社區精神，促進社區形成共同價值觀。因此，加強社區參與制度建設，是推動社區建設的強大動力。

其次，社區參與制度是擴大居民社區參與的重要保障。城市社區參與制度對社區參與具有導向功能。在社區參與過程中，廣大社區居民是社區參與的基本力量和主體，每個居民的利益、價值觀念等都會具有一定的差異性，這些差異使參與主體可能在參與過程中發生沖突。社區參與制度的建立可以提供一種理想的行為模式，使人們知道應該怎么做，或者不該怎么做，使人們的參與行為有章可循。城市社區參與制度可以保障社區參與的有序性。社區參與是一個多方參與的社會行為，比較復雜。社區組織、社區居民、社區駐區單位等都在社區參與過程中扮演一定角色，承擔相應責任和義務。社區參與的內容也豐富和多樣，包括政治參與、文化參與、社會參與、生活參與等等，可以說是涵蓋了社區建設和社區發展的方方面面。社區參與制度可以讓每個人清楚了解自己在社區參與行為中的角色行為、權利和義務，按章辦事、按章參與，保證社區參與有序進行，提高社區參與的效率，從而促進社區建設與發展。

第三，社區參與制度的不斷完善有利于提高社區自治水平。社區居民的參與意識來自居民對自己在社區中的主體地位的確認，而這種主體地位的確認只有在參與社區管理的過程中才可能實現。在目前居民自治意識不強、自治經驗缺乏的現實情況下，加強社區參與制度建設，積極為社區成員提供參與機會，從而提高社區成員自我管理的意識和能力?？梢詮氖玛P居民切身利益、為居民深切關注的事務人手，引導居民圍繞這些事務開展自治與參與。然后，在居民自治能力達到一定水平后，逐步讓居民實行自我管理，居民的參與意愿自然舍在自治中得到相應的增強。只有社區成員的廣泛參與，才能培養起現代公民應有的社區意識，形成社區范圍內有效的組織結構和動作機制，切實地發揮好社區所固有的各項功能，社區成員才能成為社區發展的真正主體，其主動性、互助性、自覺陸才能得到充分的發揮。

二、我國城市居民社區參與制度建設的現狀分析

社區參與在社區建設中具有重要的作用，黨和政府十分重視社區參與的制度建設。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》等法規和文件，為引導規范社區參與提供了指導性意見。我國城市社區參與發展至今，各地區注重從參與主體、參與內容、參與途徑、參與機制等各層次、多方位人手，不斷推進社區參與。首先，在政府倡導和指導下，不斷拓展社區參與的主體建設，形成多方參與的參與格局。各地政府積極倡導開展社區參與事業，制定各種政策為社區參與提供指導和支持。社區通過社區教育、宣傳培育社區參與意識，奠定社區參與的思想基礎，鼓勵社區居民參與社區建設。社區居委會這一主要組織運用各種方式形成激勵社區參與的支持網絡，使各社區單位在這一支持網絡中承擔舉足輕重的角色。各種社區中介組織開始發揮更大的作用。其次，社區參與內容不斷深化，領域不斷拓寬。隨著社會的發展和進步，現代社區居民的需求不斷地增加，城市社區在社區衛生、治安、社區服務、文化、教育以及社區救助等多領域都做了有益的探索，這既滿足了社區居民生活質量提高的要求，又促進了社區人際關系的改善和社區事業的全面發展。第三，推進社區參與管理和發展的組織建設，為社區參與構建有效的重要渠道和載體。社區參與的多種組織主要有兩種類型：常設組織和臨時性組織。常設組織，如由社區單位、社區團體、居民代表等組成的社區建設協調委員會，由社區轄區產權單位、成員單位的負責人和居民代表等組成的社區議事會等。臨時性組織的成立主要是為了完成一些臨時任務。此外，各地區還積極培育、建設社區參與的隊伍和陣地，為社區參與提供可持續發展的隊伍保障；各社區著力開發社區資源，以組織型參與帶動非組織型參與，形成社區發展多主體共建的良好格局。

盡管我國城市居民社區參與有了較大的發展，但是也應看到，我國基層民主化、自治化進程尚處在起步階段，居民社區參與的層次與水平還較低，居民社區參與的意：識和行為還有待進一步提高，社區參與的制度建設中還有許多問題有待改進。一是社區總體參與率低，而且參與人員結構不夠合理。近年來，對社區居民參與狀況的多次調查都反映出大多數人不愿意參加社區事務。同時參與人員的結構不夠合理，不同年齡、收入、文化程度、居住區域的人的參與率有很大不同。表現為老年人多，中青年人少；離退休人員多，在職人員少；女同志多，男同志少等。社區居民中，大部分中青年社區參與意識較弱。二是社區參與的程度不深，參與的形式不夠豐富，目標層次較低。居民在大多數情況下只是參與社區具體事務的運作。尤其是社區內所出現的臨時性問題和文化娛樂性活動，而很少參與決策和管理。三是社區參與方式多被動，少主動，多為動員型參與。居民參與的愿望雖然較強，但不少居民的參與觀念仍然受傳統觀念的影響，將社區建設視為政府、街道與居委會的事，依賴心理及受領導意識強；大量的社會組織與所在社區之間存在疏離狀態，缺少主動參與社區事務的責任感，思想觀念與實際需要尚有不少差距，參與也較被動。目前社區建設依靠黨組織的宣傳與推動多，社區服務也多由政府提供，并通過行政力量動員社區成員參與，這種參與方式不能充分調動社區成員的主動性與積極性。

當前，我國社區參與過程中存在的問題與社區建設中對居民參與的制度建設缺乏足夠的重視有很大的關系。

(1)法律上和行政上給予社區的權利不夠。相關法律雖規定社區居委會是“基層群眾性自治組織”，但對居委會的自治領域、自治性質沒有加以明確的限定或解釋，對“自我管理、自我教育、自我服務”的內涵和外延也沒有加以明確而科學的界定，對居委會是基層政權的組織形式還是非政府的自治組織、居委會的行業性質是歸于經濟類還是社會或政治類、居委會是否具有法人資格及其為何種法人等一系列重要問題的規定都非常模糊。法律規定的這種模糊性使得社區自治組織的建設實踐顯得非?；靵y，也為政府行政權力的侵入留下了法律漏洞，導致了社區居委會自治權利為政府行政權力所吞噬，社區居委會自治功能萎縮，社區民主流于形式等，這些都大大挫傷了居民社區參與的積極性。

(2)社區參與制度環境的缺乏，使得居民缺乏公共利益代表機構。法律規定，社區居委會是群眾自治性組織，實際運作中，由于政府把居委會作為單位制解體后實現國家對個人管理與控制的手段，地方政府對居委會在財政資源、人事任免和行動權力方面具有絕對的控制權，社區工作主要圍繞政府制定的評價考核指標體系來進行，居委會逐漸退化為政府組織而非居民組織。在現行的區政府規模下和“區一街道辦事處一社區居委會”的體制下，社區居委會很難越過街道辦事處，通過區級人大等反映社區居民的需求，居委會因而在動員居民參與社區事務與社區活動的程度與范圍上都很有限。更重要的是，“居委會不能代表居民參與到城市公共決策過程中，并在地方權力結構中占有一席之地，因而它對具有某種獨立性與自主性的地方社會的形成作用甚微”。作為唯一合法的自治性組織的居委會自治功能缺失，無法滿足居民的參與需求和期望，因而其合法性基礎被削弱，居民很少利用居委會來維護自身的利益，也不相信自己的參與能夠影響政府和居委會的決策。由此導致居民社區參與稀缺，缺乏對基層政府權威的基本認同，對社區公共事務和公益事業缺少熱情。

(3)社區參與缺乏投入機制，社區資源難以充分開發利用。社區參與離不開物質的支持，離不開硬件設施，而硬件設施的建設需要人力、物力、財力的投入，尤其在建設初期更需要較多的資金投入。目前由于社區經濟力量主要依靠政府投入和街道經濟，受投入相對不足的制約，社區的經濟力量尚顯薄弱，影響了社區參與的建設。另外，街道與居委會干部，尤其是居委會領導、保潔員、市場管理員、協管員等經濟待遇偏低，也在很大程度上制約了社區建設的發展。

(4)社區參與體制、機制的行政化傾向嚴重、參與渠道單一。我國在推進城市社區建設過程中重視黨委與政府領導、民政部門牽頭、各部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持及群眾廣泛參與的整體性合力，但這種社區建設運行模式還未充分形成。一方面，我國城市社區建設一開始就建立在政府強大的行政推動之下，表現為政府的行政規劃與推動是街區社區建設工作者的直接動力，而且政府的行政號召、協調與監督也直接構成社區單位參與共建的基礎。這種靠行政推動力來整合社會力量的方式吸引不了居民自覺參與。另一方面，社區為居民提供了一個具有共同需要與共同目標的生存空間，既是生活共同體，又是利益共同體。在人們生活日益多樣化的情況下，居民要求參與社區事務是必然的。目前，很多社區管理機構對居民的意愿與要求給予了一定的重視，居民參與的合理化建議得到了一定程度的采納。但是，社區居委會作為群眾自治組織的功能還未實現，其法律地位也得不到充分保障；志愿者隊伍與各種群眾團體在社區服務中雖然發揮了積極作用，但仍不具規模；社區內的人大代表、政協委員代表社區說話的作用還不能充分發揮，居民能夠參與社區事務管理的方式很少，能對社區進行監督的有效形式更少。這些均表明社區參與渠道不暢，有待進一步疏通與拓寬。

三、加強城市居民社區參與制度建設的對策思考

我國的城市社區參與是隨著社區建設的發展而發展起來的，由于歷史和社會原因，社區參與制度建設相對滯后。鑒于目前我國居民社區參與不足以及社區參與中的隨意性強、形式化現象普遍，加強居民社區參與的制度建設就顯得尤為必要。

1 加強居民社區參與的民主制度建設

居民參與社區民主政治建設，在社區內實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，并逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，是我國城市居民社區自治的重要內容。要使居民參與社區民主政治建設步入良性發展的軌道，必須做到以下幾點：第一，剝離居委會無法承擔的繁重行政職能，回歸其社區自治組織的地位，明確其為非政府的居民自治的社會法人資格。在實際工作中居委會既不是街道及其他行政機關的下屬機關，更不是它們的分支機構，居委會只是協助、配合街道及其他行政機關管理社區事務，而不是一級行政機關，其主要的職能是行使社區居民賦予的自治權，為社區居民服務；同時，要確保居委會行使自治權所必需的獨立的法人財產權，保證居委會的財產不被街道及其上級政府或政府機關任意平調或作其他的處分。第二，完善民主程序，構建新型居委會。由于我國的社區人口一般在1萬到3萬人之間，社區的人口并不是很多，這有利于實現直接民主，進行居委會成員的直接選舉。居委會成員選舉程序的完善對調動新型居委會建設，培育社區居民的民主意識、社區意識和參與意識具有極其重要的意義。第三，健全制度，劃分職能，明確分工，確定社區四個主要組織(社區黨支部不是自治組織，但是社區中一個主要的組織)間的相互關系。即以社區黨支部為領導層，社區居民會議(或社區居民代表大會)為權力層，社區協商議事會為監督層，社區居民委員會為執行層，形成結構優化、功能完善的組織系統，為新型居民委員會的建設及其工作的開展創造良好的條件，同時也為廣大社區居民廣泛而持久地參與社區建設提供良好的制度環境。第四，充分發揮社區居民會議(或社區居民代表大會)的作用，對于關系本社區居民切身利益的社區建設和社區重大事務的決策都應該召開社區居民會議(或社區居民代表大會)，由社區全體居民通過法定程序進行決策，逐步實現社區建設和社區事務管理的規范化和制度化。

2 加強居民社區參與的組織制度建設

社區參與的組織制度建設的目標是通過建立和健全科學合理、精簡、高效的社區管理制度和多元化的社區組織體系，建立起一個保障參與、有利運作的社區建設協調網絡。各種社區組織是社區參與社區建設和社區事務管理的載體，精心培育各種各樣的社區組織，是推進社區建設、激勵社區居民參與社區建設和社區管理的根本性舉措，尤其要大力培育各種非政府非營利組織，促進其發展和繁榮，使其成為聯系社區居民的紐帶和橋梁。要在政事分開、政社分開的前提下，強化自我參與、自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的機制。政府要設立統一的部門，對各種社區組織和社區事業加強依法管理。目前，可通過適當降低準入門檻，激勵社區居民以各種各樣的方式積極參與各種社區組織的建設和管理，在社區組織內部實行更加靈活多樣的收入分配政策等手段，加速社區組織的培育、推進社區居民參與社區建設和社區事務管理的多層次、多元化發展。在社區組織網絡中，非政府非營利組織是社區發展的重要構成要素。非政府非營利組織以居民的彼此需要為聯系紐帶，以信息溝通為切入口，以一方為另一方的服務為聯系方式，以雙方的滿足為社區認同的感情基礎，能有效地突破居民之間原來存在的陌生感和生疏感，縮短心理距離，增進相互了解，催生彼此情感，最終形成社區聯系。另外，要進一步探索簡政放權的新模式，制定區(市)、街道向社區回歸自治權的實施辦法，進一步理順條塊關系，進一步推行“兩級政府、三級管理、四級落實”，“一街多所、聯合執法”的管理模式，逐步建立責權統一、條塊結合、以塊為主的城市基層社區管理新體制，以有利于提高社區居民的參與度閩。

3 加強居民社區參與的教育制度建設

社區居民參與的重要動力源在于持續而有成效的社區動員和民眾教育。要通過教育使居民轉變觀念，消除其內心的社區冷漠感，激發其內在的主動參與意識和理解社區、支持社區建設的行為。這就要求加強居民社區參與的教育制度建設，通過加大社區教育和宣傳力度、工作力度以及發動深度，使居民對社區的建設狀況、活動內容有所了解，有利于他們作出參與其中的決定。社區活動和事務對居民有吸引力，并且逐步將原來單位制的職能繼承過來，居民自然地對其產生“同類認同”，愿意進行“社區參與”。社區教育制度建設包括要建立健全面向基層、服務群眾的社區學院，建設專業化的教育隊伍，設立培養社區工作者的專門教育機構和專業，建立相應的職業資格認定、專業技術職務和職稱評定等制度；根據社會信息化趨勢，要及時開展社區教育的信息化網絡建設，建立更多更完善的社區教育網站，將社區教育和素質教育、職業教育、閑暇教育、思想政治教育、健康教育等融為一體，逐步實現學校教育社會化、社區教育多樣化、居民教育終身化的新目標；對居民進行“社區是我家，建設社區，愛護社區，發展社區靠大家”的社區意識教育，提倡集體主義，提倡我為人人的奉獻精神；抓模范，樹典型，宣傳好人好事，營造良好的社區氛圍，社區內的黨員、團員等先進分子要發揮先鋒模范作用，積極參與社區建設和社區事務管理，帶頭為社區做好事、為人民服務，發揮黨密切聯系群眾的優良傳統，造就一個良好的社區環境，這對社區廣大居民具有巨大的潛移默化作用；結合本社區的特點，利用電視、報紙、刊物、宣傳欄、板報和公開信等輿論工具和傳播媒介對建設現代城市社區進行廣泛的宣傳，動員、鼓勵每一個社區成員積極參與社區建設和社區事務管理。總之，通過全員、全程性的社區教育，促進居民理解社區、關愛社區，積極投身于社區建設活動。

4 加強居民社區參與的保障制度建設

加快社區成員參與社區活動的法制化建設，應是下一階段我國基層社區建設的發展重點。對此，應從以下幾個方面著手探索：一是建立健全社區服務志愿者制度，從法律上明確社區成員參與社區活動的地位，在這一制度中可以規定每個社區成員應從事志愿服務的時間及內容，并規定具備一定時限及次數的社區服務志愿者可優先升學、就業等鼓勵性政策，以進一步推動社區服務志愿者活動持久地開展下去。二是建立社區成員定期參加社區內社會公益服務勞動制度，并以此來探索社區居民參與社區服務的新途徑。建立、健全定期參與社會公益服務勞動制度，于街道、個人、家庭三方面都是有益的，既有助于個人培養志愿服務和社區參與意識，也有利于家庭之間交流，還有利于街道乃至全社會環境的改變及文明素質的提高。三是進一步完善基層民主管理制度，結合建立社區協調機構的要求，改革和完善街道、居委會的居民參與決策機制，探索街區政務公開、民主管理以及居委會規范管理的新形式。要堅持開好居民和居民代表會議，健全居民會議制度，充分發揮居民代表會議的溝通和監督職能，加強與廣大居民的經常性聯系，健全民主監督和制約機制，充分發揮社區協商對話、信訪、舉報、民意測驗以及大眾傳媒等監督渠道和手段作用，為廣大居民自覺主動地參與社區發展和管理提供積極的政策動力，創造優越的制度環境。

責任編輯：宋 奇