芻論服務型政府建設

摘要 建設服務型政府是促進政府轉型。深化行政體制改革的必然選擇，是中國共產黨人自覺提高執政能力，超越歷史“周期律”的偉大實踐。充分認識建設服務型政府的重要意義，認真分析服務型政府的目標和主要任務，堅持機制創新并利用制度保障改革成果，切實加強各級黨政干部的作風建設，是當前促進服務型政府建設的關鍵。

關鍵詞 服務型政府；意義；目標任務；體制創新；作風建設

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0010－03

肇始于1982年的國務院機構改革。開啟了改革開放以來行政體制改革的序幕。從最初的“提高政府效率，實現干部隊伍年輕化”到今天的“進一步轉變政府職能。全面推進服務型政府建設”，行政體制改革的思路日趨明朗，政府轉型穩步推進。然而。要深入貫徹科學發展觀，促進國民經濟又好又快發展，必須使政府職能盡快轉換到位，建設服務型政府，為推動我國經濟發展切實轉入科學發展軌道提供體制保障。十七屆二中全會提出，深化行政管理體制改革和機構改革，是發展社會主義市場經濟和發展社會主義民主政治的必然要求。是我國全面改革的重要組成部分。十一屆人大、政協熱議的“大部制”等改革措施，正是針對“八龍治水”等部門職能交叉提出的促進服務型政府建設的重要舉措。扎扎實實推進服務型政府建設，全面提高為人民服務的能力和水平，是當前一項重要任務。

一、從戰略高度認識建設服務型政府的重要性

早在抗日戰爭期間，毛澤東同志在《論聯合政府》一文中就建設一個什么樣的國家、什么樣的政府提出了一些原則性的構想，而在他的《為人民服務》一文中，從人的行為層面提出了一些具體的指導方針。改革開放后，在總結以往社會主義建設的經驗教訓的基礎上，關于建立什么樣的政府成了一個引起廣泛討論的話題。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。自此。服務型政府第一次被寫人黨的決定。2007年10月15日胡錦濤同志在十七大報告中把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容予以強調?；仡欀袊伯a黨八十多年的歷史，就是一部全心全意為人民服務的歷史。建設服務型政府，是我們堅持這個根本宗旨，在新世紀新形勢下，在為人民服務的方法上的一種創新，通過這種體制創新，為更好地服務人民提供規范性保障。孔子說：“政者，正也。”“正”為政之本，“行政”者當“行正”也。其微言大義，在于讓人做事找準位置，盡其本分。我們共產黨人是人民的公仆，這是我們的位置，我們的政府，就必須建設成為服務型的政府，而不是高高在上的官老爺和舊衙門。這樣才能定好位、做到位、不缺位、不越位，謀其政、盡其職、負其責，才能在人民心中有位置。

社會主義市場經濟的建立與完善，必然要求有行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制相配套。建設服務型政府。就是要變管制型模式為服務型模式，從政府無所不能，無所不包，通過計劃和行政手段管理經濟和社會，向政府利用市場配置資源。政府只是市場規則的制定者和市場環境的監管者轉變。全面建設小康社會的奮斗目標，不僅僅是經濟更加發展，而且是民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活水平更加殷實的惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。在實現這個藍圖的過程中，人民群眾的民主意識、法制意識、競爭意識和參政意識必然不斷增強。而舊的政府管制模式由于封建主義和官僚作風的流播，必然和人民群眾的要求南轅北轍，群眾不滿意，政令不暢通，建設小康社會就會舉步維艱。因此，建設服務型政府也是順應人民群眾愿望，促進小康社會建設的必然選擇。

建設服務型政府，是適應社會公共需求不斷增長的需要。滿足社會公共需求，乃是政府的根本職能和本質所在。隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，解決了溫飽問題的公眾對公共服務的需求呈現出不斷增長的趨勢，公眾不僅對公共服務的種類和數量要求越來越多，而且對公共服務的質量要求也越來越高。而政府在市場監管、基礎教育、公共醫療衛生、社會保障、弱勢群體保護、環境保護、調節收入差距等方面的社會公共服務供給卻不足，使公眾的需求無法得到有效滿足。在這種情況下，政府就必須要增加公共服務的供給數量和提高公共服務供給的質量，以滿足公眾的需求。

二、進一步明確建設服務型政府的目標和任務

服務型政府建設和構建社會主義和諧社會都是在我國政治經濟發展中存在著影響社會穩定發展的因素急需予以解決，從而保證社會平穩有序發展的背景下提出來的，都是在我黨提出了科學發展觀的指導思想后，為落實科學發展觀而提出的具體任務。和諧社會是對整個社會提出的要求，服務型政府建設則是專門對政府提出的要求，但兩者相互作用、緊密聯系、不可分割。只有服務型政府建設起來了。政府認真履行了公共服務的職能，社會積累的各種矛盾、各種問題才能得到有效的解決。這些矛盾、問題解決了，才能推進和諧社會的建設。

建設服務型政府的目標：首先，政府必須從那些“不該管、管不了、管不好”的領域中退出盡量轉移出那些可以由社會公共組織來承擔、由市場自行調節的職能，凡是企業、社會與市場能自我調節和自我管理的環節和領域，政府就應自動退出，實行政府與企業、社會、市場嚴格歸位。政府主要抓好宏觀調控、社會管理、市場監管和公共服務，精力主要集中在規則的制定和落實上，營造一個有利于公平競爭的外部環境，保障穩定的社會環境和有序的市場競爭。其次，確立服務型政府理念，就是要在轉變政府職能過程中以社會需要、人民需要作為最根本的出發點和最終評判標準，它要求政府應著眼于社會發展長期利益和公民普遍、根本的利益來開展其基本活動。必須杜絕政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益個人化現象。再次，服務型政府必須是民主參與的政府，政府服務的對象是人民，只有讓人民參與其中，政府才能了解人民需要什么以及要給人民提供怎樣的服務。政府應當為人民的參與、決策提供更多的途徑與渠道。最后，就是用盡可能最少的行政成本，實現最優化的行政管理。公共行政成本立足于公共財力，公共行政依靠公共稅收支撐，這樣就必須核算行政成本'講究行政投入、行政產出、行政績效。因此政府必須想方設法為公民提供更多的公共利益，同時必須杜絕鋪張浪費，杜絕所謂“政績工程”、“形象工程”，以促進提高政府管理績效。

建設服務型政府的主要任務：首先，堅持以人為本，提高公共服務意識和水平。政府要樹立以人為本的服務理念，充當為企業提供服務，協調各方關系以及維護秩序的角色；要把以往的直接控制、直接經營的政企關系模式轉變為以間接調控、直接服務為主的新模式；要強化政府政策的科學性，政府決策要符合市場經濟的一般規律、WTO的基本規則和服務對象的具體特點；要提高政府宏觀決策能力和快速反應能力，為公眾提供便捷高效的公共服務；要樹立績效目標與顧客服務導向，增強政府計劃和項目的有效性。其次，構建服務型政府，積極推進政府文化創新是非常關鍵的一環。政府文化的核心是一種價值觀，是能夠讓全體公務人員投身政府共同追求的價值目標。政府文化要素對于服務型政府的確立與發展，對于政府決策活動的展開，對于政府法治化建設的進程，對于政府公職人員行為道德的狀況，都發揮著極為重要的影響。政府文化是政府管理的軟環境，是政府管理的靈魂。再次，暢通互動渠道，完善政府責任機制。通往和諧社會之路的服務型政府建設，僅僅依靠政府部門自身是無法完成的，只有通過社會公眾的積極參與，完善政府與社會的互動渠道。才能保證足夠的自下而上的對政府的壓力。進一步建立決策失誤追究制度，全面落實行政首長負責制、分管領導負責制和部門負責制，建立科學合理的考核體系，科學的行政問責制度，對履行公共服務職能方面失職的必須追究相關政府行政機關和公職人員的責任。建設一個負責的、講誠信的、有公信力的政府，以公民需求為導向，為民負責，多辦實事，才能在社會上樹立良好的政府形象。最后，推行電子政務促進政府組織結構扁平化，減少政府層級，簡化辦事流程，實現“大社會，小政府”的格局，節約行政成本，提高政府效率。關注公平正義，加快建立社會保障制度，推動經濟社會全面協調可持續發展，也是服務型政府建設的題中之義。

三、堅持不懈地推進政府機制改革和制度創新

建設服務型政府是深入開展行政體制改革的最終目標，但是改革開放以來的實踐證明，每一次政府體制改革，往往難免在開始的時候轟轟烈烈，結束的時候不盡人意，改革的結果和改革初期的構想常常產生很大的距離甚至反差。就拿精簡機構和裁減冗員而言，總是走不出裁減、反彈的怪圈，盡管產生這個現象的原因非常復雜，但是有一個主要原因就是在行政體制改革過程中重動態的具體改革，輕制度的長效構架。改革開放以來，面對從計劃經濟到社會主義市場經濟的巨大轉變，黨和政府意識到必須建立和市場經濟相合拍的行政體制，這就是以公共管理和服務為主的服務型政府。建設服務型政府，必須從政府的制度建構上進行創新，徹底改革傳統計劃經濟下僵化的管理理念和模式，必須秉承市場經濟就是法制經濟的本性，創新有利于市場經濟健康發展的政府管理軟環境。

黨的十七屆二中全會提出在建設服務型政府上要充分借鑒國外的有益經驗，他山之石，可以攻玉，在吸收國外政府改革和管理經驗的同時，緊密結合我國國情，通過制度性的創新建立有利于政府發揮服務職能的長效機制，從而使得行政體制的改革沿著良性發展軌道前行。實行市場經濟，就必須合理地吸收西方市場經濟理論中的合理內核，反思和清理傳統文化中不利于市場經濟發展的思維定勢，法制先行，有效利用制度的力量作市場經濟的調節器。在市場經濟條件下，不同經濟主體都以利益最大化為追逐目標，按照傳統的做法，單純地強調修齊治平，強調慎獨，固然也很必要，但是一條“切蛋糕的人最后拿蛋糕”的制度也許要管用得多，而且能夠長期穩定地發揮作用。在全面建設小康社會的過程中，如何又好又快地推動經濟社會快速健康發展，如何培養正確的政績觀和干部考核體系，如何改變政府職能。建立真正適應當前需要的服務型政府機制。就必須在制度層面堅持不懈地進行創新。這種創新必須是建立在中國特色社會主義理論體系的基礎上，充分借鑒人類一切有益的文明成果，對促進社會主義市場經濟大有裨益的合理變革。

十一屆人大和政協提出了“大部制”的改革方向，對于以事權定職權，科學合理決策，減少政府施政過程中的效率低下和無謂浪費，徹底改變“八龍治水”的現狀，具有重要的作用。一個很簡單的例子，就是以前在全國各地的城市基礎設施建設中普遍看到一種現象，即許多城市的道路剛剛修好，又開膛破肚，更有甚者，埋了又挖、挖了又埋的現象讓人民群眾詬病甚多。不久前筆者訪問歐洲，注意到巴黎戴高樂國際機場在規劃上基本做到了與公交、地鐵和TGV(高鐵)的無縫集成，這是與法國交通部門的統籌管理體制緊密相關的。不過令人欣喜的是，這些做法已經被我們有效借鑒，即將興建的西安新火車站也將預留與地鐵、西安國際機場的接口?？梢詳喽ǎS著“大部制”改革方案的實施。必將更加順暢地落實服務型政府的執政理念。

通過政府機制創新，要逐漸培養適合我們時代的社會主義精神，要讓這種精神成為各級政府的靈魂和價值取向。要讓政府的各項制度最大程度地體現社會主義精神，要讓服務人民、使人民滿意成為各級政府的一切工作的出發點和落腳點。機制創新形成制度文本，制度文本貫穿社會主義精神，社會主義精神又指導機制創新。在建設服務型政府的進程中，必須把機制創新放在重要位置。尋求改革政府職能的制度性突破口。通過法律、政策等手段。建立穩定有效的保障體系，這樣的政府必然是能適應形勢發展的服務型政府。必然是能擔負強國富民重任的人民政府。

四、加強各級干部特別是領導干部的作風建設

轉變觀念，把管理就是服務貫穿本職工作始終。建設服務型政府是一項系統工程，需要在干部作風等方面做扎實細致的工作，需要“隨風潛入夜，潤物細無聲”。不可能一蹴而就?！皯B度決定行動”，首要的是各級干部尤其是領導干部要深入理解建設服務型政府的重大戰略意義，從提高黨的執政能力，提高為人民服務的能力和水平的高度認識問題。推進建設服務型政府。要解放思想。轉變觀念，從“政府權力本位”向“人民權利本位”轉變，從“無限政府”向“有限政府”轉變。從“依法治民”向“依法治官”轉變，從“公民責任”向“政府責任”轉變。各級領導干部要有政治家的憂患圖強意識，要把建設服務型政府作為我們共產黨人超越歷史周期律的重大舉措去理解、去貫徹、去執行，在各自的崗位上率先垂范，認真落實。

堅持學習，努力掌握現代行政工作的各種本領。毛澤東同志有一句詩，叫“坐地日行八萬里，巡天遙看一千河”，新世紀新形勢下。信息千頭萬緒，矛盾層出不窮，變化紛繁復雜，對事物的認識也要常變常新。要切實堅持終身學習的理念，全力打造學習型政府，努力掌握現代黨政工作的各種本領。廣大干部要通過學習，不斷提高政策水平。要知法懂法。運用法律解決矛盾。要在學習中掌握政策法律，在工作中提高解決問題的水平。要善于謀劃發展，用事實說話，用實踐服人。要熟練掌握現代信息化辦公手段，提高政府電子化程度，降低行政成本，提高服務水平。

統籌兼顧，不斷提高駕馭全局的能力。建設服務型政府，要統籌兼顧。統籌兼顧，就是要統攬全局，充分調動一切積極因素。妥善處理各種關系，推動服務型政府建設的各項工作深入發展。各級干部尤其是領導同志要有全局觀念，解決問題必須著眼于事物的整體，立足整體、面向全局，要善于用系統方法認識和解決問題。現代科學和社會實踐都證明，任何事物都是作為系統而存在，任何系統內部要素總是處于相互聯系、相互作用之中，同時它又與周圍環境的其他事物有千絲萬縷的聯系。建設服務型政府就是一個系統，它必須立足于我國社會主義初級階段的基本國情，立足于現行的政府管理體制。從建設有中國特色的社會主義的全局出發，用系統的、發展的、大局的觀點來領會和運用統籌兼顧這個根本方法，促進服務型政府建設。

與時俱進，促進政府體制改革深入發展。古人講，“損益盈虛，與時偕行”，《楚辭》上也說，“圣人不凝滯于物。而與時推移”，我們黨在繼承傳統文化的基礎上，鮮明地提出了“與時俱進”是馬克思主義的理論品質。與時俱進就是要根據變化了的實踐不斷進行創新。就是黨和政府的全部理論和工作要體現時代性，把握規律性，富于創造性。建設服務型政府，就是黨中央、國務院在新形勢下進一步促進政府體制改革深入發展的重要戰略，是一項與時俱進的重大體制創新。

改革開放以來我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次大的行政管理體制改革，在這一過程中。地方政府職能隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型而轉變。政府逐漸從微觀經濟領域退出，轉向宏觀經濟領域。但這種轉型還很不徹底，地方政府管理中面臨的一些深層次的問題還依然存在，如政府職能轉變滯后，行政審批事項過多，社會管理和公共服務職能比較薄弱；部門之間職責不清、協調不力，管理方式落后，辦事效率不高；一些關系到群眾利益的問題沒有得到根本解決，政府部門的形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費的問題比較突出；政府工作人員依法行政觀念不強，腐敗現象在一些地方、部門和單位比較嚴重等?；仡櫸宕涡姓芾眢w制改革，1982年以后每次改革都裁減機構人員，1988年以后每次都在轉變政府職能，但成效不顯著。政府實質性改革進展遲緩，政府轉型落后于社會轉型和體制轉軌，政府的強勢依然如故。究其原因在于改革的總體思路還沒有轉換到以人為本、以民生為重上來。行政管理體制改革總體方案的制定不夠全面，進而影響到改革的成效。

經過五次大的行政管理體制改革，我國行政管理體制改革已進入攻堅階段，其突出特點是：改革越來越觸及到體制的深層次問題和重大問題，這些問題不突破、不解決，行政體制改革就很難繼續向前推進，也很難進一步取得成效；由于改革所觸及的深層次問題和重大問題往往都涉及到重要的權力關系和利益關系的調整，因此，改革的難度和敏感性進一步加大。十七大提出建設服務型政府，就是要解決這些重點、難點，實行改革攻堅。要重點抓好行政管理體制改革的總體方案，要統籌規劃，全面論證，配套出臺，協同推進。要加快推進以改善民生為重點的社會建設，統籌社會主義政治建設、經濟建設、文化建設和社會建設全面進步。要實現“管制型政府”向“服務型政府”的轉變，要取得政府職能轉變的突破性進展。十七屆二中全會討論通過了新的《國務院機構改革方案(草案)》和《關于深化行政管理體制改革的意見》，為建設服務型政府。發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主政治和全面改革邁出了重要的一步。各級黨委和政府要從現在開始。增強建設服務型政府的緊迫感和責任感，結合實際。制定規劃，確定任務，加強領導，精心組織，積極推動，不斷取得新進展。

責任編輯 陳合營