可持續的政府管理

摘要 通過可持續發展概念引出可持續政府管理概念。目標風險與抵消性風險之和最小時的政府管理才是可持續的政府管理。政府管理在三個層次——立憲層次、政策的制定層次和行政層次——上存在抵消性風險。而且，由于在市場與政府作用范圍的界定中政府實質上起了關鍵性的作用，并在一定程度上決定了目標風險與抵消性風險的大小，因而政府在制定和實施政策時，應該更加謹慎。

關鍵詞 可持續發展；可持續的政府管理；目標風險；抵消性風險

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0013－03

一、問題的提出

經濟發展的可持續性歷來是經濟學家們關注的問題。從1798年馬爾薩斯關注有限土地能否支撐英國的人口增長開始，人們注意到了資源的有限性對經濟增長的約束。1865年，Jevons關注英國有限的煤供應量能否支撐不斷增長的能源消費。1952年，美國的原料政策委員會關注給定不可更新礦產資源戰時消耗急劇增加而供給量有限情況下美國戰后的經濟增長。1972年，Meadows和其他學者關注給定地球所能提供的原材料投入和所能吸收的產出廢物最終能力有限時。工業文明的可持續性，即《增長的極限》。1980年3月5日，聯合國大會向全世界發出呼吁：“必須研究自然的、社會的、生態的、經濟的以及利用自然資源過程中的基本關系，確保全球的持續發展”。1983年，聯合國授命挪威首相布蘭特夫人(G·H·Brundtland)為世界環境與發展委員會主席，以“持續發展”為基本綱領，制定了全球的變革日程。在布蘭特夫人的領導下，世界環境與發展委員會于1987年出版了報告<我們共同的未來>。1992年里約熱內盧聯合國環境與發展大會通過了《21世紀議程》，對人類環境與發展問題進行了全球性規劃，提出了可持續發展的新思路。隨著該議程的通過，可持續發展模式成為了各國政府的共識。然而對于什么樣的發展才是可持續的這一點上，人們之間并沒有達成共識。

可以將目前出現的各種可持續發展的定義大致分為兩類：第一類從宏觀經濟整體的角度至上而下定義該術語。將可持續發展界定為某種增長(率)，該增長(率)“滿足當代需要。而不削減后代發展需要”(WCED，1987，P89)，或該增長(率)可以維持不下降的人均資本福利(參見如Howarth 1997，Pezzey1997。Solow 1992)。第二種方式采取由下至上的方法，認為應該在發展的每一個決定中聯系并協調三個目標——經濟繁榮、環境質量和社會平等(稱為3Es)(參見如PCSD 1999；PCSD1996；Ruhl 1999)。但這種方式向下進入了無盡的詳細列舉各個私人部門改進的可能性之中。Jonathan BaertWiener(2000)認為，第一種界定方式并沒有確定宏觀層次可持續發展所需的微觀層次行為的標準，因而只見森林不見樹；而第二種界定方式很可能導致對各個利益主體在各個決策中每種可能性的無盡的詳細列舉而只見樹木難以看見森林。他同時認為，從上至下和從下至上中的方法對中間層——人類社會的制度機制，尤其是政府組織考慮不足。

長期以來，政府都被認為是仁慈、公正的代表，政府管理具有可持續性是理所當然的。如Cameron＆Abouchar(1991)、Revesz(1999)、Howarth(1995)等人認為要實現可持續發展，就需要實施“預防原則”。該原則是為了“預防強加在環境上的物質或行動對環境產生逆向影響?！?它尋求)對當前狀態下污染者繼續污染的憑借的逆轉，和對嚴重破壞環境的工業發展重新估計價值”。要實施該原則，就需要政府對私人產業進行管制，除非私人產業可以證明沒有不利于環境的影響(參見Cmss(1996))。這種思考方法的前提是政府為仁慈的外生變量，擁有制定和實施政策所需的所有信息，能夠恰當地矯正私人部門行為對環境的不利影響。

然而在現實生活中，政府作為經濟主體之一，遠不是發展的外生力量，而是內生的和不完善的人類機構。因此，可持續性問題不僅存在于市場的發展中，同樣也存在于政府的管理之中。本文將在第二部分闡明可持續的政府管理含義的基礎上，在第三部分對造成政府管理存在抵消項風險的原因進行分析，在第四部分進行總結。

二、可持續政府管理的界定

作為經濟行為的直接參與者和管制者。政府可以運用駕馭在整體經濟和社會之上的權力。然而，這種權力并不能確保政府擁有所需的充分信息做出科學的決策，并有效地實施該政策。而且在現代市場環境下，政府不再是單一中心的決策部門，而是被分解為各個部門、各個地區的多中心決策部門，政府部門內部同樣存在著矛盾和摩擦。這些情況會對市場、資源環境的使用等方面產生系統性的、顯著的沖擊。這種沖擊可能有害于也可能有利于社會整體的運行，甚至可能難以將沖擊的效果進行嚴格地區分：在某些方面，某種程度上是有利的?？稍诹硪环矫?、另一程度上可能是有害的。因此，可持續發展不僅僅是判定、矯正市場失靈問題，同時也是判斷、矯正作為補救措施的政府管理問題。給定存在政府失靈和市場失靈時，挑戰就是使兩者之和最小(Buchanan＆Tullock，1962)。因此?？沙掷m的政府管理必是涉及制度和政策措施在政府風險和市場失靈之間來最優化管理(Wiener，2000)。如果將市場自發行動達不到可持續發展的要求視為市場行為的風險，那么政府對市場失靈的矯正從而產生的對環境和資源的破壞就可視為政府行為的風險。政府風險包含了“目標風險(tar－get risks)”和“抵消性風險(counter－vailing risks)”兩種。目標風險是指政府對市場失靈不進行干預或少進行干預的風險。干預越少，由于市場失靈帶來的社會、環境和資源的不利影響越大。抵消性風險是政府矯正市場失靈過程中對社會、環境和資源可能造成的副作用。政府干預越多，抵消性風險也越大。如果說目標風險是政府放任市場發揮作用時社會資源的配置對最優狀態的偏離，那么抵消性風險就是政府干預市場時社會資源的配置對最優狀態的偏離。

因此，在市場和政府的問題上。并不是政府應不應該管的問題，而是應該管多少以及如何管的問題。而且，由于憲法是政治秩序和制定政治決策的基本規則，其本質上界定了市場活動和政府活動的相對范圍。因此，在市場與政府作用范圍的界定中，政府實質上起了關鍵性的作用。這就需要對阻礙政府管理可持續性的因素進行研究。又由于目標風險較好理解，市坊對環境和資源所造成的不利影響也有目共睹，相比較起來。政府管理的抵消性風險則隱蔽得多。下面，我們將從立憲層次、一般政策的制定層次、行政層次幾方面探討政府管理中存在抵消性風險的原因。

三、政府管理中存在抵消性風險的原因

1.立憲層次。布坎南將公共選擇分為兩個層次——立憲層次和后立憲層次，這兩個層次具有完全不同的特征。立憲層次的選擇是對規則本身的選擇，后立憲層次的選擇是在一定規則之下的選擇?？梢钥闯?，在立憲層次對規則的選擇是后立憲選擇的基礎。我們先來看一下立憲層次存在抵消性風險的原因。

我們在這里分別考慮兩種類型的政府體制：直接民主和代議制民主。在直接民主中，選民依據一定的規則直接對政策選擇進行投票。由于實際操作中通常采用的是多數規則。選民會認識到，任何政府行動都存在一定的成本和收益，但是無論是個人分享的收益還是分擔的成本之間難以達到一致，而且個人會意識到自己的決定無足輕重，這樣單獨的個人會采取不負責任的態度，他會隱藏偏好，要么回避作出確定的選擇，要么隨意作出選擇。而在代議制民主中，被選舉的政治家與官員作為選民的代理人制定政策。除了在直接民主中選民會由于“理性的無知”作出不恰當的選擇而外，代議制民主還存在另一個問題——政治家和官員作為選民的利益代表，兩者之間是委托一代理關系。由于信息的不對稱，政府很可能偏離公共利益而追求起自己的利益。一方面，公共選擇過程中，參與決策的各個利益集團相互討價還價，在相應的規則下達成一定結果。而這種結果是否能夠最大化公共利益，是否造成了外部性(即是否對某些利益群體造成了傷害)，并不在決策考慮的范圍內。另一方面。政府行政機構是公共決策當然的實施主體。在行政過程中，必然出現行政機構及官員利用手中掌握的自由裁量權，使政策的實施結果有利于自身。

總之，選擇主體、實施主體共同構成了復雜的“經濟人總體”，使得政府的目標和行為函數可能會偏離社會福利最大這一原則。這就要求在代議制民主下對政府實施適當的激勵。

2.一般政策制定屢次。立憲后，政府將根據憲法制定一般的政策法規。在這個階段中，政府官員的素質、政府部門的多重目標，以及政府信息的不充分等都會導致抵消性風險的產生。

首先，政府官員素質不足。如果政府要建立并執行可持續性原則。相關官員就需要擁有以下素質：遠見。復雜原則的明確表達，有效地執行，學習和適應。政府當局必須能夠首先辨別政策的缺陷，然后進行調整以克服這些缺陷。他們也必須能夠認識到資源控制的哪些方面最好留給非政府部門的行為者，然后實施自我約束把這些方面留給非政府部門行為者。然而這些要求對于政府官員而言通常過高。因為自然資源管理的復雜性常威脅到這些部門的機構利益或提供了機會加強他們的利益，由于政治家和官員具有擴張政府行為范圍和規模的內在動力和傾向，因此政治過程本身通常不會產生發現錯誤和糾正錯誤的有效機制。

其次，政府部門多重目標的影響。政府通常都被賦予實現多重目標的使命，諸如經濟增長、充分就業、物價穩定、保護環境等。多重目標會使得政府行為趨于通過忽略一些目標來注重那些與其利益一致的目標(March and Simon，1958)。而且布坎南和塔洛克認為，個人對特殊受益計劃更感興趣，往往使普遍受益計劃受到輕視，從而有利于特殊收益計劃。對于既要利用資源給當代居民提供更高的收入和更好的生活質量又要保護資源為子孫后代著想的政府。在目標之間進行權衡會導致部門關注自身利益密切相關的目標的同時，忽略環境資源的保護造成環保的真空地帶。

第三，政府政策制定難以保證科學性。首先，由于信息不充分，政府在制定政策時難以全面預料可能的后果。例如，當政府控制一種形式(如空氣)的污染時，會簡單地導致另一種形式的污染，如水、土地或工作場所的污染(GrahamWiener 1995)；當政府單獨限制二氧化碳排放時，會導致甲烷排放的增加，潛在地引起全球變暖的凈增加(Wiener，chapter 10in Graham＆Wiener 1995)；當政府禁用一種殺蟲劑時。會導致生產者使用另一種殺蟲劑，從而潛在毒性更大或潛在地將風險從消費者轉移到生產者(Gray＆Graham，chapter 9 in GrahamWiener 1995)。當政府命令用熱水噴射即時清理石油溢出時，這種做法會損害沿岸微生物，最終對海岸的破壞勝過溢出本身(Lancaster 1991)。這類政策實施的結果僅僅是一種風險對另一種風險的替代，而非風險的消除，這些結果不僅在很大程度上違背了政策制定的初衷，也是在政策制定時難以預計的。其次。立法上對自然資源的整體性保護有限。由于政府對瀕臨滅絕物種保護的重視而對尚未受到威脅物種關注的忽略，使得對自然資源的保護偏于零碎，割裂了生態系統的完整性。很多國家的政府一方面斥巨資治理和改善曾被破壞的典型生態系統，試圖恢復其生態功能；另一方面又以非持續的生產方式導致一些自然資源的破壞，如隨著沿海城市的發展。沿海生態系統(包括濕地、潮灘、咸水沼澤、紅樹沼澤以及棲息生物)受到土地用途變化的影響。結果是政府通常在頭痛醫頭、腳痛醫腳的境況中疲于奔命，可總是錯過對具體資源的保護的最佳時機。第三，對自然資源的“生態價值”關注有限。更重視其“使用價值”。盡管一再強調經濟增長與環境保護的協調發展，可是一且經濟發展與環境保護相沖突時。不是力圖找到二者的最佳結合點。而是簡單地讓環境保護讓位。如在發展中國家城鎮化進程中，各種非建設用地輕易地易位于工業建設需要。又如礦產資源的管理部門對大型礦產開發進行可行性研究和審批時。主要還是從技術和經濟上考察該項目是否具有經濟上的可行性。

3.行政層次。除了制定憲法、政策而外，政府還需進行行政管理。其龐大的行政部門也會使得憲法、政策在實施時，存在抵消性風險。

克羅齊埃通過對巴黎會計事務所與聯合工業壟斷企業的案例分析認為，科層結構中與高度分工相適應的權威關系是形式權威。也就是權威高度集中在掌權者手中。但是權力的高度集中同時也意味著權力內容的劇減。在一個勞動任務劃分明確、規章制度嚴格的組織中，掌權者是維持秩序、保障組織目標的象征，他首要的任務在于維持秩序、協調各方利益，惟有高度的集權，才能既滿足這種要求。又逃脫處于最高等級而帶來的壓力。與此同時，高度專業化和形式權威也導致了組織成員面對職責壓力與從屬關系時對群體的需求，由此帶來的是以群體為單位的表面團結和群體之間的權力爭奪。萊賓斯坦認為除了經濟學家通常討論的市場資源配置低效率，還存在另一種低效率：利用生產投入的效率小于充分效率，他將其命名為X低效率。

克羅齊埃和萊賓斯坦的研究同樣適用于政府的行政部門。作為一種典型的官僚體制。政府的工作都被分解為固定的行政管轄區，在行政部門(office)內部存在有權威的科層結構——掌權者是政治家或政治上掌權的官員。在現代社會中，有關公務員的立法使得上級幾乎不可能將其撤職；同時，也很難通過提拔來酬謝下屬。由于普通公務員職位安全感已很高，以至于他們不再想方設法討好上司。而政府的目標往往混雜籠統以至不可能存在衡量公務員努力程度的標準。因此上級對下級的控制力較弱。而且。由于政府不是單一中心的決策機構，而是被分割成各個部分的、多中心的決策部門。高度專業化和形式權威使得政府內部各種派別林立，在各個部門、各個地區之間存在著對權力的爭奪，以及政出多門引發的沖突。X低效率在政府的科層結構中表現得非常明顯。這種權力之爭極大地消耗了有限的社會資源，成為社會的無謂損失，成為抵消性風險存在的一大源頭。

責任編輯 孫 巍