關于我國大部制改革的理論探討

摘要 大部制是現代社會公共服務型政府的制度產物，也是市場經濟成熟的國家普遍采用的政府體制模式。推行大部制改革是當前我國經濟社會發展的必然趨勢。基于以往歷次行駛改革的得失，大部制改革既有成功經驗可資借鑒，同時也面臨諸多困難。推行大部制改革必須堅持從市場經濟的發展需要出發，通過新的制度安排來為市場經濟服務，在技術層面、政治層面和戰略層面上做出合理安排。

關鍵詞 大部制；改革；市場經濟；行政效率；機構整合

中圖分類號 D630.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0016－03

黨的十七大在部署行政管理體制改革時，明確指出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。”隨后黨的十七屆二中全會對我國新時期加快行政管理體制改革做出了新的部署，在加大機構整合力度、探索職能有機統一的大部門體制等方面邁出了重要步伐。黨的兩次重要會議對大部門體制(簡稱大部制)問題的高度關注，預示著我國在政治體制領域，尤其是在行政體制方面將有一番重大改革，其成功與否將直接關系到我國今后的進一步改革與發展。

一、實行職能有機統一的大部制改革的重要性和必要性

所謂大部制，就是指把業務相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統一行使的體制。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突；另一方面也可以減少橫向協調困難，裁撤議事協調機構，有利于建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。

(一)推行大部制是社會主義市場經濟發展的必然要求

經過30年的改革開放，我國經濟體制已經基本上實現了從計劃經濟到市場經濟的轉軌，相對完善的社會主義市場經濟在整個國家生活領域里占據了顯著的地位，而政府機構設置仍存在計劃經濟條件的痕跡。根據計劃經濟的特點，政府采用垂直方式進行管理，而且分工很細，每個部門只管理特定的行政事務，對經濟的干預很大。而市場經濟則要求各生產要素之間按照市場規律自由流動，合理配置，很多事務的管理不再相互獨立，而是相互交織、密不可分。這就不可避免地在實踐中造成經濟體制與管理體制之間的矛盾與沖突。

目前的政府機構設置存在機構重疊、職能分割、職責交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個部門的協調才能實現。一方面，政府職能的轉變不徹底導致有些部門依然掌握大量的操縱市場運行的手段和權力；另一方面對于市場的有效監管體制尚沒有確立，很多市場領域的違法現象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導致行政力量過度干預市場運作，而且在組織層面上還不斷要求設立越來越多的議事協調機構和臨時辦事機構，導致行政成本的增加。

“大部制”是現代社會公共服務型政府的制度產物，也是市場經濟成熟的國家普遍采用的政府體制模式。它的要旨是將政府機構中性質類同的部門進行合并，把密切相關的職能集中在一個大的部門統一行使，這樣不僅有利于建立統一、精簡、高效的服務政府和責任政府等，更有利于建立一個決策、執行、監督分開的行政管理體制。推行大部制改革，不僅有利于我國在國際交往中與國際規制并軌。加快國際化發展步伐，展示自己開放創新的良好形象，而且也有利于自身內在機制的創新與發展。

(二)推行大部制是改革開放以來歷次機構改革的科學總結

從上世紀80年代開始，我國進行了五次大規模政府機構改革，每一次改革都以適應當時的經濟社會發展為出發點，呈現出過渡性的特征。但總體而言，這五次政府機構改革取得重要成果：確立了如何實現黨的領導的基本原則。確立了依法治國的基本方略，實現了政府職能轉變，加強對權力的制約和監督，基本上形成了適合我國國情行政機構框架，政府職能轉變取得重要進展，機構設置和人員編制管理逐步規范，體制機制創新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應了經濟社會發展的需要。

同時，我們也必須看到，以往的機構改革仍然存在著諸多弊端，遺留的問題很多。主要表現在：一是政府職能轉變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預微觀經濟活動的現象還比較多，而有些該由政府管的事卻沒有管到位，特別是社會管理和公共服務方面還比較薄弱；二是部門職能交叉仍不同程度地存在。部門職能分工權責脫節問題比較突出，權責配置不合理，有權無責、有責無權、權責不匹配，過于集中與過于分散并存；三是決策、執行、監督職能配置不夠科學。

解決上述問題，需要綜合采取多種改革措施，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。大部制符合我國行政管理體制改革的方向，使得政府有足夠的精力去研究和思考如何提高服務和社會管理水平。

(三)推行大部制的時機已經成熟

隨著政治經濟全球化趨勢的社會主義市場經濟的深入發展，以及社會轉型的全面展開，現在已初步具備了推進大部制的現實條件。改革開放以來，我國行政管理體制經過多次改革，取得了很大成績。政府對微觀經濟的干預減少，以間接管理手段為主的宏觀調控體系框架初步形成，市場體系基本建立，政府充分發揮對市場的培育、規范和監管功能，越來越重視履行社會管理和公共服務職能。政府管理經濟的方式有了較大改變，依靠行政審批進行管理的模式正在轉變，行政審批事項大幅度裁減。涉外經濟管理向國際慣例靠攏。政府決策民主化科學化程度有了很大提高。政府按照科學發展觀的要求，駕馭經濟和社會全面協調可持續發展的能力得到明顯提升，推行大部制的時機已經成熟。

二、大部門體制改革亟需解決的幾個問題

由于大部制改革的歷史背景和現實環境比之以往有了很大的改變，因此大部制改革所遇到的困難比之以往改革也更大，在當前有四個問題尤其值得關注：

(一)大部制改革如何正確處理好集權與分權的關系

集權與分權的關系是自國家政權建立以來一直困擾著中外政治學界的一個顯像問題。一般來說，集權容易產生專制，分權比較利于民主，但是集權可以保證國家的權威和控制力。而分權則往往容易削弱國家的權威和控制力，片面地強調任何一方面都不利于國家政治的建設與發展。大部制改革的一個重要思路就是使部門之間及其內部的權力運作相互協調、相互制約。十七大報告提到大部制改革時，目的是要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這就意味著大部制的整體建構要與政府決策權、執行權、監督權相互協調、相互制約，在這個基礎上建立權力機構和運行機制。按照這一設想，我們可以有兩種方案來規范：一是在部門內部建立專門的決策機構、執行機構和監督制約機構；一是在部門之間建立專門的決策部門、執行部門和監督制約部門。顯然，無論哪一種方案都會存在著權力制衡問題。筆者認為，在進行上述改革時，要把調整、整合政府的議事協調機構、事業單位改革、特別是有行政職能的事業單位的改革進行統一的考慮。也就是說，要把有些議事協調機構改革為決策機構，把有行政職能的事業單位改革為執行機構或者法定機構。只有這樣，才能實現功能的整體分化，確立起權力的結構性約束機制。當然，對大部制的約束監督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監督。實踐證明，對公共權力的制約，最有效的還是外部的監督，特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發揮這方面的作用，將對大部制改革構成很大的挑戰。

(二)大部制改革如何有效遏制部門利益

任何二次改革實質都是對利益的重新分配。在利益分配過程中，統治階級一般都會在確保自己根本利益不受侵犯的前提下，對舊體制下為數極少的利益集團進行分割或打壓，迫使其為社會其他階級或階層轉讓出部分利益，以求社會利益的最大化，并借此緩和日益緊張的社會矛盾。我國的政治體制改革之所以進程緩慢，其個中原因就在于歷史形成的各種利益關系特別復雜，甚至牽一發而動全身。過去部門之間職能交叉。決策周期長，制定成本高，協調溝通困難。原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化。利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。一個整合了不同部門利益的強勢大部委，可以打破現有部門利益格局，消解部門之間掣肘因素，壓制部門利益追求沖動，從更宏觀和科學的角度進行政策決策、執行和監督。實行大部制改革后，不可避免地要將其中一些職能重疊的部門和機構進行撤并，通過改變組織形態來理順部門之向及其內部的關系。這就涉及到部門利益的分割與重組問題。同時，大部制改革也有可能會把分散的部門利益積聚為集中的部門利益。如果一個部門變為一個超級部。權力很大，對它進行監督恐怕更加困難。

(三)大部制改革如何適應政治系統的平衡關系

在政治體制中。主要的政治組織包括國家組織、行政組織、政黨組織和政治協商組織。主要的政治權力關系有執政黨與國家、執政黨與行政、執政黨與其他政黨以及國家權力體系的關系。政治系統功能取決于政治體制的結構，反過來說，若實現政治系統有效達成社會平衡的功能目標，必須具有合理的政治體制結構，即各種政治組織之間的政治權力關系具有合理性。由于政治系統的維持與運轉的條件是社會與政治系統的互動，因而從社會結構轉型及其對政治系統的要求出發來探討這種合理性是唯一的選擇。大部制改革盡管是在行政體制內部進行，但從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接，這個問題非常關鍵。過去這些年來，我們把中紀委與監察部合署辦公，聯動作戰，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，確保政治系統的平穩運轉，也許是大部制改革中應該思考的問題。如果沒有政治體制改革推進，真正的大部制也許很難確立。從這個意義上說，應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權力結構上進行調整，這樣也許更具有長遠性。

(四)如何處理好機構合并后編制調整和人員分流問題

實行大部制改革后，不可避免地要將其中一些職能重疊的部門和機構進行撤并，不僅涉及相關“部委”之間的合并。還涉及到部委合并內設結構的優化組合。多個部委合并和內設機構的優化組合，將造成公務員領導崗位的減少，這勢必影響一些干部的情緒。同時，隨著職能轉變和行政效能提高，現有公務員隊伍將進一步超編，這種現象很有可能將在大部制實行兩年后顯現。如何處理撤銷或者合并機構后編制的調整和人員的分流，能否走出“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的歷史怪圈，是推行大部制后必須解決的一個歷史難題。

三、推行大部制改革的路徑選擇

市場經濟是現行政治體制改革的基礎，推行大部制改革必須堅持從市場經濟的發展需要出發，通過新的制度安排來為市場經濟服務。依據這一路徑，并結合我國的現實國情，我們認為，大部制改革應從以下三個層次作出合理安排：

第一，在技術層面上，通過行政機構管理模式的改善，實現行政成本的降低和行政效率的提高。要按照市場經濟規律，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來；要優化政府組織結構，要減少行政機構管理層次，減少政府組成部門，實現行政機構由“金字塔”型向“扁平化”結構轉型；要增強黨政機關的科技含量，進一步形成數字型、學習型黨政機關；要全面加強公務員隊伍建設，將一部分富余的公務員轉向公共管理和社會服務上，人員分流在職能調整的基礎上優化組合。同時，在政府制度的安排中，進一步建立健全成本——效益評價機制，對現有政府機構進行有效整合，通過減少機構數量，降低行政成本，提高行政效率，使政府更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。

第二，在政治層面上，通過漸進的政治體制改革，形成服務型、責任型和法治型政府。保證公共產品的供給。市場經濟條件下的政府所提供的秩序是一種自由秩序。依據公共意志的自由秩序也就是法制秩序，法制與秩序有著同等的內涵。法制就意味著秩序，法制是秩序的必然體現，法制又是秩序的必要保證。市場經濟條件下的秩序首先是經濟秩序。是在經濟秩序的基礎上建立政治秩序和社會生活其他方面的秩序，這是基礎的移位和中心點的轉移。有基于此，大部制改革必須通過組織結構、職能關系、權責關系等方面的調整，改變行政管理方式的制度性基礎，以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。把恩賜型政府轉化為服務型政府、責任型和法治型政府。要加強公共服務部門建設，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，完善公共服務監管體系；加快法治政府建設，全面推進依法行政，依法規范政府職能和行政行為；支持社會組織參與公共服務和社會管理，形成公共服務供給的社會和市場參與機制；完善公共財政體系，調整財政收支結構，擴大公共服務覆蓋范圍，把更多財政資金投向公共服務領域，增強政府提供公共產品的能力。

第三，在戰略層面上，通過“政府再造”工程，進一步適應國家發展戰略的要求，形成具有競爭力的現代政府。現代社會中，發展中國家和發達國家的差距主要表現在政府能力的差別上，特別是在全球化的條件下，政府能力的強弱決定著一個國家國際競爭力和可持續發展能力的強弱。作為即將實行大部制改革的中國政府，在“政府再造”過程中，必須抓住三點：一是政府的權力必須充分體現出公共性，因為只有當政府在行使公共權力而不使公共權力的性質發生改變時，政府才是強力的；否則，它就不能充分地獲得公共權力賦予它的能力。二是政府的管理模式必須要根據市場經濟社會發展的特點充分展現出多樣性和靈活性，既能適應本國社會制度模式的現實發展需要，又能廣泛接受國際社會先進的政府管理經驗。三是政府對社會的干預和影響要調節得當，針對我國而言，無限政府和無為政府都不是我們所要的理想政府。因為權力過大的政府一旦失控必然會侵害到全體人民的利益，導致集權和專制；而權力過于弱化的政府在現實中又很難有所作為。我國是社會主義國家，各級政府是人民的政府，理應更好地體現人民性，讓人民真正享有法律所賦予的管理國家和社會的權利。因此，在當前的大部制改革中，我們一定要通過“政府再造”工程，努力打造出一個透明度很高、公信力很強、具有相當國際競爭力的現代政府，以適應國家的現代化發展需要。

責任編輯 陳合營