加強政府執行力建設視域下的政府重塑

摘要 加強政府執行力建設對政府重塑提出新的要求。在加強政府執行力建設視域下，政府的重塑主要包括政府在治理思想、組織架構、監控體制、利益機制、機關文化等方面的重塑。

關鍵詞 政府執行力；建設；政府重塑

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0023－03

溫家寶總理在2006年9月的政府管理創新會議上指出，“執行力是政府工作的生命力。執行力弱，政令不暢。有令難行。甚至有令不行，政策落實就可能出現‘雷聲大雨點小’的狀況，也會使政府的公信力受到損害?！倍缭?006年3月十屆全國人大四次會議上，溫家寶就已提出了“建立健全行政治責制，提高政府執行力和公信力”的主張，這說明了中央領導充分認識到政府執行力問題的重要性，而加強政府執行力建設則已正式納入國家治理范疇。實際上，國內不少地方已紛紛制定了加強本地政府執行力建設的措施。加強政府執行力建設必然牽涉到方方面面的改革與創新，也對推進政府重塑提出新的要求。在加強政府執行力建設視域下，政府的重塑主要包括政府在治理思想、組織架構、監控體制、利益機制、機關文化等方面的重塑。

一、治理思想重塑：樹立注重執行的政府理念

政府治理思想是政府組織及其人員在長期的行政實踐中逐漸形成的對政府治理所持有的一種較穩定的指導思想，這種治理思想是政府行為及其人員行動的指南，也是政府一切創新的先導。在加強政府執行力建設的視域下，首先就要求各級政府特別是政府領導實現在政府治理思想上的轉型。

應該承認，注重對社會進行管理，或者注重對社會進行管治、管制的思想是我國各級政府長期以來施政的主要觀念。管治型政府由于著重于強調管理手段和強制性手段的使用，對于防止市場壟斷和社會混亂、維護正常社會秩序、解決一些領域內的社會問題起著重要作用。然而。管治型政府在價值觀上存在著不可忽視的局限性，特別是管治型政府立足于把社會和公眾看作是被管理、管治、管制和被支配的對象，忽略了公民／人民是國家的主人、而政府及其官員都是人民公仆的這一基本價值理念，容易助長政府及其官員的高高在上、藐視人民的官僚主義作風，導致政府對民眾意見采納不足、脫離民眾現象的日益增長。

實際上，政府的職能不應該僅僅是管治，而更應該是“執行”。自從政府誕生以后，執行統治階級意志(外在表現為法律、政策、決策、法令、決議等)就成為了政府的重要職責。洛克提出，“執行”是政府的最高職責，如果執行者玩忽職守或放棄自己應有的職責，導致法律無法執行時，行政權力就失去了合法性，而且“法律一停止，暴政就開始了”。盧梭則直接指出，政府“負責執行法律并維護社會以及政治的自由”。我國學者也普遍認識到“執行”職能之于政府的重要性，如郭濟就認為，政府、尤其是基層地方政府，“其工作重點在于執行，即努力貫徹執行上級政府制定的政策、法規以及下達的指令和任務”。從當前我國各級政府的實際情況看，政府的一切行政工作都可以定義為“執行”，如：執行人民及國家的意志，執行法律法規，執行立法部門制定的各項方針政策和決定決議，執行上級指示，執行戰略計劃。執行公共事務，執行日常性事務，等等?！皥绦小笔钦闹匾氊煕Q定了政府必須是注重“執行”的能夠較好地履行“執行”職責的執行型的政府，能夠有效執行反映人民公意的法律、方針政策以及各項公共性事務。

從上述觀點出發，當前我國的各級政府都必須拋棄過分注重社會管治的思想，樹立政府必須注重執行公共政策、注重執行公共事務的思想。政府乃是建立在人民的契約和授權基礎之上的。政府是為人民所雇傭的，況且政府的一切經費、政府人員的工資都來自于人民的稅賦。理應執行反映人民公意的政策決策及路線方針，執行公共事務，服務于人民，為人民謀福利。具體地說。至少必須樹立幾個方面的理念：

第一，必須樹立政府的主要職責是“執行”的理念。政府主體(包括政府組織、領導及人員)必須具有明確的“執行”意識，崇尚“執行”，并以“執行”為天職，樂于并認真執行各種本身職責范圍內的執行任務。

第二，必須樹立對執行工作成效、質量、效果等要素追求的理念。政府機構及人員要有高度的責任感及效益觀念，努力提高政府執行工作的成效和質量。

第三，必須樹立注重執行落實的理念。一方面。要樹立起求真務實、踏實苦干、一抓到底的實干工作作風，對于自己崗位內的工作，要自覺行動，雷厲風行，件件抓落實，項項見實效。另一方面，要弘揚實事求是的精神，堅持一切從實際出發，察實情、講實話、出實招，不搞形式主義，不夸大成績，不弄虛作假。

二、組織架構重塑：建立無縫隙型政府

組織架構是否合理，在很大程度上決定著政府的執行力水平。合理高效的行政組織架構?？梢援a生最小程度的執行摩擦和最大限度的綜合執行力；而組織架構不合理，則會損害組織的整體效應力，從而削弱政府組織執行力。當前我國政府組織架構的不合理，主要表現在縱向組織層次不合理和橫向機構設置不合理兩個方面，其對政府執行力的制約作用十分明顯：在縱向政府職權的配置上，我國長期以來形成的高度集權的行政管理體制，過分強調權力向中央和上級政府的集中，上級決策下級執行，這種體制直接孕育了下級政府的依賴意識和惰性心理。變成“上級推推、下級動動”，“上級不推、下級不動”，削弱其執行力。為改革中央過分集權的弊端，我國自上個世紀80年代以來推進了以簡政放權為中心的行政改革，然而，中央持續放權的結果又導致了“中央對宏觀調控能力的下降，中央對地方政府的監控力削弱”，地方保護主義及“上有致策、下有對策”現象屢有出現。在橫向職能配置上，目前我國各級黨政二元管理體制依然存在，黨的各級組織與各級政府組織機構之間的職能配置的交叉重疊十分普遍，而各級政府中也普遍存在著部門劃分過多過細的弊端，其結果是造成地方行政功能的紊亂，造成公文旅行、手續繁瑣、溝通協調不暢、相互掣肘現象的嚴重，制約著政府執行力的提升。

美國哲學博士林登在其所著的《無縫隙政府》中指出，“無縫隙組織是指可以用流動的、靈活的、完整的、透明的、連貫的詞語來形容的組織?！睙o縫隙政府是一種理念，主要是基于人們對傳統政府組織模式的弊端所進行的反思和批判而產生的。強調組織的整體性、協調性和連貫性。以克服傳統官僚機構中陳舊、分割、緩慢、高高在上的弊病。無縫隙政府的理念對于促進政府部門間的協作、提高工作效率乃至于加強政府執行力建設無疑具有積極的啟示意義。從我國目前的實際出發，可參考無縫隙政府的理念。通過整體性綜合性的政府改革，徹底改革當前我國各級政府中存在的部門交叉分割、協調不暢、相互掣肘的問題，提高政府的工作效率。主要可考慮從以下幾個方面來推進政府創新：

第一，針對原有政府體制層級繁多，管理環節復雜等問題。在充分考慮政治穩定、資源配置和地方間利益均衡的基礎上，大膽改革我國政府的層級建制，積極推進政府層級的縮減，特別需要減少省與基層政府之間的管理層級。同時，還要大力縮減同一層級政府內的組織層次和人員級別層次，減少政府執行的中間環節，簡化政府辦事程序。賦予基層執行者更多的自主權。逐步形成層次簡明、職責明確的扁平化的政府結構。

第二，推進法制性分權模式的建立，切實解決過去那種“一放就亂”、“一收就死”的職權劃分模式。要加強各級政府職權劃分的法制建設，建立健全從中央到地方各層政府問職能、權力劃分的法制性規定，依法界定中央與地方政府之間的權力邊界，實現縱向上中央與地方政府職權關系制度化，一方面保證中央的權威，另一方面又實現地方政府權力與中央政府權力互相制約。

第三，合理調整同級黨政部門之間的職能關系。可采取黨政合一的辦法，將職能相同黨政部門予以合并，“一套人馬、兩塊牌子”。改變二元結構格局。也可將“黨組織建立在人大，‘黨主立憲’，黨通過指導和行使人大的立法權、決策權、監督權來實現黨的執政權。”當前也有人建議實行“上分下合制”。即“中央、省級的黨政部門仍然分設，保持現狀。而基層的市、縣、鄉鎮則實行黨政相同部門合并的做法，既保證黨的領導，又有效減少了黨政的重復交叉現象”。再次，規范各級政府部門的劃分。要對政府職能加以梳理，明確其職能邊界，進一步優化和規范政府各職能部門的配置。不宜將部門的職能劃分過細，應該按照綜合職能來設置政府機構，或將相同或者相近的職能交由一個行政部門承擔，減少部門職能的交叉重疊和相互掣肘現象，提高政府部門的工作效率。

三、監控體系重塑：建立完善的行政問責制

恩格斯指出，“一切公務人員在自己的一切職務活動方面都應當在普通法庭上按一般法律向每一個民眾負責。”美國行政學者威廉.N.鄧恩也說過?！氨O測有助于確定項目執行人員、官員以及其他利益相關者是否按照立法者、管理機構和專家組所制定的標準和程序開展行動”，由于種種原因，政府主體在執行公共事務特別是執行政策的過程中經常會出現執行偏差、走樣和中斷的情況，如果不對這種現象進行監控和糾正。將會嚴重影響政府的執行力。對于如何監控政府的執行活動。威廉.N.鄧恩就提出了四種執行監控的方式，包括社會系統核算、社會實驗、社會審計及綜合實例研究。社會系統核算指的是用一系列的社會數據如用就業率、人均收入、入學率來監測政府對政策決策的執行情況；社會實驗方法是用一種隨機選擇的實驗對象和措施，對比政府執行情況，進行監控；社會審計方法則力圖對執行的內部情況如投入產出進行審計，指出原因，追究責任；綜合實例方法則是通過與其他類似的執行實例進行對比、評價和整理。這些監控手段都是值得我們借鑒的。

當前我國政府監控體系的最大問題是地方監控主體缺乏必要的獨立性和權威性，無法真正履行對本級政府監控的職責。而上級政府雖然有權對下級政府實行監控，但又往往高高在上，或者只是在出了問題后，才成立工作組進行調查，不能防患于未然，形成了“看得見的管不著，管得著的看不出”的現象。為此，筆者認為首先必須改革政府的監控體制。一是要改革和完善人大制度，起草和頒布《人大監督法》。通過立法的形式提高人大代表的監控意識和監控能力。改善人大的監控方式。切實落實人大的監督權力。防止出現“虛監”、“漏監”現象。二是要改革紀檢、行政監察部門的隸屬關系，可考慮將各級地方紀檢部門、行政監督部門直接歸口上級部門管理，由上級監督部門負責其人事編制、工資福利、財政支出等，減少其對同級黨政的依賴性，使其能更好地履行監控同級政府公務活動的職責。三是要減少各級黨政對社會輿論的控制，充分尊重新聞自由，保證各種信息的自由、順暢流動，發揮新聞媒體這個“第三方力量”的監控作用。四是要完善舉報制度，鼓勵和保護社會公眾的舉報行為，充分發揮公民、社會團體等對政府執行活動的監控作用。及時監督糾正政府執行過程中的偏差。

當前特別需要建立和完善行政問責制。通過建立明確的法規制度。對各級政府組織及官員問責的標準、內容、程序、范圍及問責主體作出明確的規定，增強問責制的可操作性和實效。同時要建立政府各個崗位的績效評估制度，為行政問責提供可依據的科學標準。要切實抓好責任追究制度的落實。通過行政監察、行政審計等手段，強化對政府主體執行活動的監控，以明確的指向、剛性的措施、有效的手段、快速的反應。對決策失誤、違法行政、執行不力和效能低下、疏于管理的機構和人員實施問責和責任追究，做到有責必問、有錯必究。切實解決權責脫節問題，確保政府及其人員依法辦事。

四、利益機制重塑：建立合理的利益整合機制

馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”。地方政府主體在執行相關公務特別是執行上級政策的過程中，對本地區利益的考慮是可以理解的。地方政府主體對本地區、本身適度的、恰當的利益追求有時可成為提升其執行力的動力；反之，政府主體對利益的不恰當的、過分的追求，導致出現地方主義和個人利益主義思想，則會導致政府執行行為的扭曲，如出現地方政府及其執行人員以各種借口變通、拖延或改變對上級政策的執行，即出現所謂的拒絕執行、滯后執行、敷衍執行、選擇性執行的情況，就會造成政府執行力的削弱。

黨的十六屆四中全會明確提出建立健全社會利益協調機制的要求，主張要妥善協調各方面的利益關系，促進社會公平和正義，建設和諧社會。加強政府執行力建設，也必須建立兼顧全局利益與地方利益、兼顧短期利益與長遠利益、兼顧集體利益與個人利益的政府利益整合機制，加強各政府利益主體之間的協調、整合，盡可能實現利益的雙贏、多贏和正和博弈。減少政策決策執行的阻力。增加助力。

一是要建立健全政府利益引導機制。通過建立行之有效的利益溝通和引導機制，教育政府執行人員樹立正確的利益觀念。正確處理局部利益和整體利益、近期利益和長遠利益、個人利益和集體利益的關系。地方政府執行主體必須站在全局利益和長遠利益的角度來看待問題，杜絕分散主義和地方主義。維護中央的權威，服從上級安排，不折不扣地執行上級的政策決策，不折不扣地履行為人民服務的各項公共任務。

二是要建立健全政府利益約束機制。特別要建立利益的法律約束機制，加強有關法律、制度的配套建設，規范地方政府執行主體的利益行為，務必使他們的利益追求被限制在法制允許的范圍內。要加大懲罰力度，對那些利用公務執行活動謀取小集體利益、個人利益的政府人員進行懲戒。確保各項政策決策及公共事務的正確執行。

三是要建立健全政府利益調節機制。過去，我們往往由于過分強調國家利益、集體利益而忽視對地方利益和局部利益的照顧。或者由于過分強調長遠利益而忽視短期利益，造成一些地方對上級政策決策的抵觸，十分不利于執行力的提升。建立健全中央及各級地方利益的調節機制，協調各方利益關系，調整、縮小利益差距，對于提高地方政府執行各項政策決策和公共事務的意愿，提高地方政府執行力具有十分重要的意義。為此，要加強法律、制度建設，堵塞各種漏洞。保證利益分配領域的正常秩序。要堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發點和落腳點，綜合運用政策、法律、經濟、行政等多種手段和教育、協商、調節等多種方法，協調處理中央及各地政府之間的利益關系，正確化解各級政府之間利益矛盾，促進各方利益的均衡。要建立政策過程中公眾參與的回應機制，注意聽取和吸納不同地區、不同層級政府和群眾的意見，特別在制定和執行重大政策時。必須反映各地各利益主體的訴求，維護他們的利益，促進社會的公平公正。

四是建立健全利益補償機制。在制定和執行各項政策決策時，不應該以強調全局利益和長遠利益為由，過分損害和犧牲地方的利益；造成地方利益損害的，也應該進行適當補償。因此，建立合理的地區利益補償機制，給利益受損的地區或群體提供一定的補償，是提高社會公平程度、提升地方政府主體執行力的有力途徑。如在執行國家的植樹造林、保護水源政策時，河流上游地區往往需要付出較大的代價，包括因減少耕地而造成的糧食減產等，為此，要建立生態補償機制，用計劃、立法、市場等手段來促使下游受益地區對上游受損地區進行利益的補償。包括進行財政補償和經濟援助等，這是促使這項政策得到確實有力執行的重要措施。

五、政府文化重塑：營造“馬上就辦”的機關氛圍

文化指的是社會成員所信奉的價值、信念和行為規范的總和。良好的組織文化對于促進組織的執行力是顯而易見的，在一個擁有良好的執行力文化的政府組織內。其“執行”氛圍濃厚，強調效率和一絲不茍的執行精神，執行者會全力以赴執行各種任務，講究執行的速度、質量、效益和紀律，政策會比較容易得到徹底的貫徹執行，其組織執行力也比較高。而一個不講究執行力文化的政府組織，其組織成員輕視執行，不抓落實，官僚作風盛行，執行拖拉，不講效率。是不可能擁有高效執行力的。

當前，我國各級政府組織內普遍存在著不利于提高執行力的組織文化一官僚文化。在官僚文化背景下，政府雇員由于受到官僚制度的嚴格約束，習慣于順從和遵守規章制度，往往容易孕育出按部就班、循規蹈矩、怕負責任、自我保護的組織風氣，政府官員習慣于凡事都要“研究研究”，或者要“請示匯報”，而這又往往造成了辦事拖延、執行效率不高的后果。在官僚主義氛圍內。政府人員就像機器上的齒輪一樣，麻木不仁，缺乏想象力，不重視學習新知識，拒絕變革，接受平庸，得過且過。官僚文化嚴重扼殺了政府組織的執行力，需要大力革新和重塑。

重塑政府組織文化，首先必須提高政府工作人員的思想認識，增強其執行責任感和認識水平。要注意在政府組織里倡導積極向上的執行力觀念，當前特別要注意培育“馬上就辦”的機關氛圍，提倡用最經濟、最科學、最合理、最迅速、最有效的手段，執行落實各項方針、政策和任務，圓滿解決人民群眾的問題和要求。各級政府領導人必須身體力行，以自己的模范執行行動率先垂范，帶動下屬。凡涉及重要的、緊急的、涉及群眾切身利益的問題，政府領導應及時安排人力、物力、財力，為解決問題創造必要條件，同時要指導和督促具體承辦部門和承辦人按規定時間、規定程序、規定要求盡快辦理、落實和解決問題。承辦人對于領導安排，不得推諉扯皮講條件，如在辦理過程中確有困難的，領導應主動出面協調解決?？煽紤]確立具體的行為準則和行為規范，正確引導和規范組織內的政策行為和公務執行行為。要注意樹立典范，加強宣傳，弘揚先進，促進先進的執行觀念和價值觀的傳播，營造出一種積極向上的機關文化氛圍。