“空心村”問題分析對策探討

摘要 由于社會經濟形勢的變化發展和政策、管理等方面的原因，目前農村出現“空心村”現象，個別村落情況比較嚴重。這一現象和問題的出現，造成大量耕地閑置浪費，阻礙了新農村建設進程，影響了農村和諧發展。因此，應進一步完善政策法規，加大宣傳教育力度，加快村莊規劃進程，加強農村宅基地管理，加速實施復墾項目。推動農村經濟和諧快速發展。

關鍵詞 空心村；宅基地t問題；對策

中圖分類號 F327.41 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0073－02

農業是國民經濟的基礎，土地是基礎的基礎。這在我們這個有著十幾億人口的發展中大國，是已被歷史反復證明了的客觀規律。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確要求，“嚴格保護耕地”，“確保國家糧食安全”，“人與自然和諧發展”，“建設資源節約型、環境友好型社會”。近年來由于我國社會經濟形勢的變化發展和政策、管理等方面原因，一些地方農村出現“空心村”現象，個別村莊情況比較嚴重。這一現象和問題的出現，造成大量耕地閑置浪費，阻礙了新農村建設進程，影響了農村和諧發展。筆者利用假期社會實踐就農村舊宅基地大量廢棄形成的“空心村”問題，隨陜西省渭南市政府研究室調研組一同對本市澄城縣一些村鎮進行了調查。

一、“空心村”問題現狀

所謂“空心村”，是指多年來農村新房建在外，村中多為無人居住的廢棄舊宅，群眾稱其為“空心村”。它在渭南市北部人均耕地面積比較大的縣尤為突出。具體表現是布局混亂，違規亂建、一戶多宅、無序擴張的現象比較嚴重，造成大量耕地閑置浪費，并且村內公共衛生條件極差，基礎設施不配套。據調查，渭南市澄城縣目前各類廢棄地(包括廢礦場、廢磚廠、廢土坑、廢水渠、廢池塘、廢道路、廢村莊院落和零星閑散“十邊地”)總面積達到3.4萬畝，其中面積在60畝以上的成片廢棄宅基地(“空心村”)多達161處，涉及全縣14個鄉鎮、126個行政村，總面積2萬畝以上，約占全縣耕地總面積的2.8％。馮原、安里、交道、善化、雷家洼五個鄉鎮1.07萬農戶有廢棄宅基地。面積9386.25畝，分別占總戶數和總面積的49.6％和3.2％。我們調查的程家洼、劉卓、段莊三個村莊486戶有廢棄宅基地，面積847.5畝，分別占總戶數和總面積的47％和5.5％。

據省委政研室有關資料，陜西全省村內空閑土地1.8萬公頃，其中閑置宅基地0.31萬公頃，占17.22％。廢棄舊宅多年來無人問、無人管，雜草叢生，倒塌嚴重?！翱招拇濉眴栴}已成為目前農村的一種普遍現象，成為多占和浪費耕地、障礙新農村建設的一個重要問題。群眾對此意見很大。

澄城縣在“空心村”管理方面，動手早、措施實、效果好。縣委、縣政府對改造利用農村廢棄宅基地非常重視。成立有專門機構，落實了工作人員。制定出臺了政策措施?？h國土資源局在調研的基礎上，從規劃人手，因地制宜，分類改造，積極爭取并重點組織實施了一批土地復墾整理項目。自1997年以來，先后實施了澄城縣占補平衡項目一雷家洼“空心村”復墾改造工程、渭南市占補平衡項目一善化居安村廢棄村莊復墾改造工程、省級占補平衡項目一澄城縣3000畝廢棄村莊復墾改造工程等項目，累計新增耕地1.7萬畝。第二批2400畝廢棄村莊復墾工程目前正在進行項目前期工作。通過土地復墾整理項目的實施，不僅有效增加了耕地。實現了全縣占補平衡。而且還改善了村容村貌，為當地經濟社會發展特別是項目建設的順利實施提供。了重要的資源保障。

二、“空心村”問題分析

“空心村”問題的出現有其一定的歷史和現實原因。主要從以下兩個方面來分析：

1.客觀方面。一是長期以來由于人口的不斷增長和農民收入水平的逐步提高。導致一個時期農村新宅基地需求和實際建房居住面積的急劇增加。據澄城了解的情況。上個世紀八十年代以后，經濟條件比較好的村莊，幾乎家家都建有新房，目前的居住面積較前均在一倍以上。一般舊宅基地窄小，形成常住人口廢棄舊宅住新宅并且逐步向村外擴展的態勢。二是由于改革開放以來我國工業化、城鎮化、農業產業化的發展和農村經濟形勢的變化。大量農民進城務工、經商辦企業或求學、入伍、定居，形成目前農村申請新宅基地的人員明顯減少和舊宅基地大面積的閑置浪費。澄城縣2007年農民進城務工或經商辦企業人員達6.1萬人，占全縣農村勞動力總數的32.6％。據該縣國土資源局負責同志介紹，2003至2007年的5年間，全縣申請和批準建房用地的農民分別由150戶和126戶減少到65戶和65戶，呈逐年下降趨勢。

2.政策法規和管理方面。一是現行的政策法規對閑置廢棄的舊宅基地如何依法管理和合理退出沒有具體規定，對實際的違法違規行為缺乏硬約束，加之農村干部和村民法律意識比較淡薄，造成農民在宅基地的使用上只占不退、有權無責。這是目前“空心村”現象形成的重要原因。二是村莊規劃滯后，管理工作薄弱，造成農民在用地和建房上的隨意性和無序性。我們在澄城縣所調查的鄉鎮只作了簡要規劃，而各村均無規劃。由于農村住宅建設量大面寬線長，加之國土資源部門基層管理人員十分有限，日常管理工作很難到位，導致非法占地建房和私自擴大面積、違規超占、變更位置、買賣調換宅基地的現象時有發生，而且依法處理起來又非常棘手和困難。這是目前“空心村”現象出現的另一重要原因。

三、解決“空心村”問題的對策建議

“空心村”現象的出現，造成大量耕地閑置浪費，阻礙了新農村建設進程，影響了農村和諧發展。面對人口增加、耕地減少、人地矛盾日趨尖銳的嚴峻形勢，結合新農村建設，下大氣力改造利用農村廢棄宅基地。向“空心村”要良田，已成為當務之急。為此，建議從以下幾個方面抓起：

1.完善政策法規規定。建議國家或省上能從實際出發，將農村閑置廢棄的舊宅基地如何退出、管理、復墾和房地產權、流轉、收益等方面的內容納入法律法規或政策范圍，并且對農民使用宅基地的權利、義務和責任作出明確規定，保證農村宅基地的管理工作有充分的法律政策依據。

2.加大宣傳教育力度。建議將農村宅基地管理的有關法律法規列入各級特別是縣以下“五五”普法內容。通過采取在電視、報紙等新聞媒體開設專欄和制發宣傳資料、辦板報、貼標語等多種形式，廣泛深入開展農村宅基地法律法規宣傳活動，對廣大干部群眾進行多角度、多層面教育活動，不斷增強依法用地、節約用地的法律意識和知法用法能力；通過說教等方式，引導農民轉變觀念，消除相互攀比、貪大求洋的建房心態，樹立節地、節材、節能和美觀實用的建房意識，為新農村建設創造良好的用地氛圍。

3.加快村莊規劃進程。立足目前農村人口大量向城鎮流動的實際，統籌城鄉發展，科學規劃村莊建設?？h鄉要有中長期村莊布局和建設規劃，著重抓好重點村或中心村土地利用規劃和村莊建設規劃的制定。既要進一步擴大規劃面，又要防止村村搞規劃，避免出現新的大拆、大遷、大建和土地閑置浪費。自然村、偏僻小村要逐步向中心村集中，達到集約用地的目的。堅持以人為本，合理規劃基礎設施和環境建設。村民建房規劃，要充分考慮經濟條件，尊重群眾意愿和生產生活習慣，以科學規劃引領新農村建設。

4.加強農村宅基地管理。進一步健全和完善農村宅基地制度，嚴格規劃實施。堅持一戶一宅的原則，實行“紅線”控制，建立嚴格的耕地保護制度，防止盲目擴張。準確把握審批條件，規范審批程序和行為，提高服務水平。對于符合條件確需宅基地的農戶，應及時審批劃撥；對于不符合條件或違規多占宅基地的現象，要堅決予以糾正和制止?？梢圆扇⌒姓摹⒎傻氖侄危瑥娭贫嗾嫉恼匕雌谕顺觯灰部梢圆扇∈袌龅霓k法，建立有償使用機制，促進多占的宅基地有序退出。充分發揮國土、規劃、建設、財政、交通、水利等部門的職能作用，定期開展“空心村”整治活動，堅決打擊亂占濫用、私自買賣、隨意撂荒宅基地等違法違規行為。并要注意發揮農村集體經濟組織在土地管理中的作用，幫助完善鄉規民約，建立土地管理制度，明確權利和責任，達到源頭治理效果。同時，要杜絕以罰代法、以罰代批現象，治理亂收費、亂罰款，做到公開透明，接受群眾監督。建立巡查制度、執法監督制度和責任追究制度，保證違法占地建房的現象及時得到控制和處置。對于退出的宅基地要作出合理安排，真正使農村宅基地的審批、管理和使用納入法制化、規范化、科學化的軌道。

5.加速實施復墾項目?！翱招拇濉狈植紡V、類型多、面積大，再利用價值高，是寶貴的耕地后備資源。借鑒澄城縣的經驗，按照“統一規劃，相對集中，因地制宜，分類改造”的原則，加快土地復墾項目的實施。一是明確土地權屬。根據《土地法》及其實施辦法“農村居民一戶只能擁有一處不超過標準的宅基地”的規定，應按照法定程序注銷多占廢棄舊宅的土地使用權，統一收歸村集體或組集體管理使用和發包經營。二是妥善安置貧困農戶?！叭裏o”貧困農戶(沒有申請和審批新的宅基地，沒有新建住宅，沒有建房的經濟能力的農戶)目前還基本都居住在“空心村”大片廢棄區中，妥善安置好他們的生活，既是實施土地復墾項目的需要，更是構建和諧文明新農村的需要。主要應采取多渠道籌資的辦法，幫助他們建好新房。澄城縣采取國土資源部門無償提供宅基地一處并在項目管理經費中拿一點、鄉鎮政府在民政救助中傾斜照顧一點、村組在將來新增土地發包收入中預支一點、項目施工單位支援一點“四個一點”的籌資辦法值得借鑒。通過對貧困戶的妥善安置，以保證拆遷工程順利進行。復墾項目穩步實施。三是制定優惠政策措施。堅持“誰復墾、誰受益”的原則，鼓勵社會各類經濟組織及個人投資土地復墾項目開發。還可以建立獎勵補助制度，由縣國土局拿出一部分項目管理資金。對協助參與項目建設的鄉鎮、村組干部進行獎勵補助。并對實施拆遷的村組進行補償，以調動他們參與項目實施的熱情。整理復墾項目申報驗收合格后，其新增耕地納入縣補充耕地項目庫，對項目實施人予以獎勵。通過土地開發整理項目的實施，不斷增加有效耕地面積，改善農業綜合生產條件，促進新農村建設和地方經濟社會發展。

責任編輯 陳合營