美國金融監(jiān)管改革計(jì)劃的原因分析及其影響

摘要：美國財(cái)政部于2008年3月推出了近80年來最廣泛的金融監(jiān)管改革計(jì)劃，該計(jì)劃引起了美國金融界各方的普遍關(guān)注和爭議，正式實(shí)施該計(jì)劃尚需時(shí)日，但一旦實(shí)施必將對(duì)美國金融監(jiān)管和銀行業(yè)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。次貸危機(jī)是促使推出金融監(jiān)管改革計(jì)劃的直接原因，也促使美國監(jiān)管當(dāng)局反思自20世紀(jì)90年代以來放松金融管制的實(shí)踐和美國監(jiān)管體系中存在的弊端。改革計(jì)劃并非要實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管，而是對(duì)伴隨金融創(chuàng)新帶來的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施更加有效的監(jiān)管，促進(jìn)多元化監(jiān)管體系的有效銜接，建立一個(gè)更加靈活、更有效率的監(jiān)管機(jī)制。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；監(jiān)管改革計(jì)劃；次貸危機(jī)；金融衍生產(chǎn)品

中圖分類號(hào)：F831

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—7217(2008)06—0011—06

一、引言

美國財(cái)政部部長亨利·保爾森于2008年3月31日宣布，計(jì)劃大規(guī)模改革金融監(jiān)管體制，這項(xiàng)長達(dá)218頁的計(jì)劃涉及銀行業(yè)務(wù)、地方保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司，以及房屋經(jīng)紀(jì)等各個(gè)金融領(lǐng)域，這是自1929年美國經(jīng)濟(jì)大蕭條以來最廣泛的金融監(jiān)管體系改革計(jì)劃。該計(jì)劃宣布后，引起了美國政經(jīng)界的廣泛爭議和世界各國金融界的普遍關(guān)注。該改革計(jì)劃主要內(nèi)容包括七個(gè)方面：一是擴(kuò)大美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員的監(jiān)管權(quán)限，使其成為“市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者”。美聯(lián)儲(chǔ)除監(jiān)管商業(yè)銀行外，還將有權(quán)監(jiān)管投資銀行、對(duì)沖基金等其他可能給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)機(jī)構(gòu)。二是新建監(jiān)管機(jī)構(gòu)“金融審慎管理局”，整合銀行監(jiān)管權(quán)，目前日常銀行監(jiān)管事務(wù)由5個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，日后由這個(gè)新機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。三是新建監(jiān)管機(jī)構(gòu)“商業(yè)行為監(jiān)管局”，負(fù)責(zé)規(guī)范商業(yè)活動(dòng)和保護(hù)消費(fèi)者利益。以上為三大主要經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。四是新建聯(lián)邦委員會(huì)“抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的抵押貸款經(jīng)紀(jì)人執(zhí)照發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以改變目前許多此類經(jīng)紀(jì)人脫離聯(lián)邦監(jiān)管的現(xiàn)狀。五是新建“全國保險(xiǎn)管理局”，逐步開始由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)。鑒于目前美國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管權(quán)分散于各州政府，聯(lián)邦政府計(jì)劃在財(cái)政部內(nèi)部設(shè)立這個(gè)全國范圍保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以改變這種現(xiàn)狀。六是擴(kuò)大“總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組”權(quán)限，由管理金融市場(chǎng)擴(kuò)展到整個(gè)金融部門。七是裁撤財(cái)政部下屬儲(chǔ)蓄管理局，其管理儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)職能由財(cái)政部貨幣監(jiān)理署履行。雖然該計(jì)劃要進(jìn)入立法程序尚需時(shí)日，但是該計(jì)劃是針對(duì)當(dāng)前美國不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)提出的改革措施，體現(xiàn)了美國金融監(jiān)管的未來發(fā)展趨勢(shì)。那么，美國政府為什么會(huì)推出該計(jì)劃，它會(huì)給美國的金融運(yùn)行產(chǎn)生什么樣的影響，該計(jì)劃對(duì)我國目前金融監(jiān)管有什么啟示?以下試對(duì)此作出分析。

二、美國政府推行金融監(jiān)管改革計(jì)劃的原因分析

在美國的歷史上，金融體系和金融監(jiān)管的目標(biāo)經(jīng)歷了許多變化，往往經(jīng)過大的金融動(dòng)蕩或是危機(jī)后，就會(huì)作出重大的監(jiān)管變革。19世紀(jì)和20世紀(jì)初的一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條和金融恐慌促成了《1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備法》的出臺(tái)，并創(chuàng)建了聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行體系；在20世紀(jì)30年代的大蕭條后，先后出臺(tái)了《1933年銀行法案》和《1935年銀行法案》，通過實(shí)施銀行存款保險(xiǎn)等制度，銀行體系從崩潰的邊緣逐漸得到了恢復(fù)；2002年，由于安然事件的教訓(xùn)，通過了薩班斯法案，對(duì)銀行的內(nèi)部控制提出了更加嚴(yán)格的要求，如進(jìn)一步縮短財(cái)務(wù)報(bào)告披露的滯后期，提高報(bào)告的及時(shí)性和準(zhǔn)確性等。美國銀行監(jiān)管體系是一個(gè)逐步演變的過程，也被稱為是“危機(jī)塑造的”。這次推出金融監(jiān)管改革計(jì)劃，也正是美國經(jīng)濟(jì)金融在經(jīng)歷較長時(shí)間繁榮后，突然出現(xiàn)了大的動(dòng)蕩和不穩(wěn)定，究其原因主要有以下幾個(gè)方面：

1．次貸危機(jī)引發(fā)的信貸危機(jī)、美元危機(jī)和股市危機(jī)是促使美國政府推進(jìn)金融監(jiān)管改革的直接原因。自2007年2月次貸危機(jī)爆發(fā)以來，危機(jī)愈演愈烈，花旗、美林、摩根大通、德意志銀行、瑞士信貸第一波士頓銀行、瑞銀集團(tuán)、美國銀行等金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)巨額虧損，花旗、美林、瑞銀的CEO都先后易人。世界排名第五的投行貝爾斯登因出現(xiàn)巨額虧損，公司股價(jià)從60美元跌至2美元，被摩根大通協(xié)議收購，對(duì)沖基金行業(yè)中的一些最知名公司也蒙受損失，全球主要股市出現(xiàn)持續(xù)下跌，美聯(lián)儲(chǔ)和其他一些國家中央銀行紛紛采取措施，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行緊急救助。國際貨幣基金組織(IMF)于2008年4月8日在華盛頓發(fā)布了半年一度的《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》認(rèn)為，次貸危機(jī)可能對(duì)金融系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，政策制定者必須立即制訂應(yīng)急計(jì)劃或其他補(bǔ)救計(jì)劃，以減輕更為劇烈調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還需解決當(dāng)前動(dòng)蕩的根源。該報(bào)告預(yù)計(jì)美國房價(jià)下跌和抵押貸款拖欠情況的增加可能導(dǎo)致與抵押貸款市場(chǎng)和相關(guān)證券有關(guān)的損失總額達(dá)到5650億美元，若加上美國發(fā)放的與商業(yè)房地產(chǎn)、消費(fèi)信貸貸款和公司的貸款及發(fā)行的相關(guān)證券，潛在損失總額可能增加到9450億美元。這一評(píng)估結(jié)果比此前所有經(jīng)濟(jì)學(xué)家和金融機(jī)構(gòu)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)損失所公開發(fā)表的預(yù)期都更為悲觀。此前，對(duì)這場(chǎng)危機(jī)損失最悲觀的公開評(píng)估來自德國金融監(jiān)管局一份內(nèi)部報(bào)告，報(bào)告預(yù)測(cè)，次貸危機(jī)可能帶來的損失金額為4300億美元，在最壞情況下可能會(huì)達(dá)到6000億美元。美國金融市場(chǎng)一直鼓勵(lì)創(chuàng)新與競爭，強(qiáng)調(diào)通過內(nèi)生力量保持市場(chǎng)穩(wěn)定的均衡，次級(jí)債曾經(jīng)是作為資產(chǎn)證券化創(chuàng)新的成果，但不想?yún)s釀成了一場(chǎng)波及全球的金融危機(jī)。次貸危機(jī)暴露了市場(chǎng)自身無法克服的缺陷，從本世紀(jì)初開始，美國次級(jí)抵押貸款規(guī)?？焖倥蛎?，從2001年1200億美元增長到2006年的6000億美元(見表1)。在長達(dá)七年的時(shí)間里，監(jiān)管當(dāng)局沒有對(duì)次級(jí)債市場(chǎng)給予合適的干預(yù)，就連格林斯潘本人也承認(rèn)：“當(dāng)時(shí)也了解到一些次級(jí)抵押貸款的問題，但確實(shí)沒有意識(shí)到這種融資行為的嚴(yán)重后果……更沒有想到它會(huì)引發(fā)如此大規(guī)模的市場(chǎng)震蕩?！睔v史上曾多次上演由資產(chǎn)泡沫和相應(yīng)而生的貨幣供應(yīng)量增長導(dǎo)致金融市場(chǎng)崩盤的悲?。簭?7世紀(jì)荷蘭的“郁金香瘋狂”，到18世紀(jì)“南海泡沫事件”、19世紀(jì)“鐵路狂飆”，直至20世紀(jì)30年代的“大蕭條”。雖然此次金融危機(jī)涉及的某些杠桿工具屬于新興產(chǎn)品(尤其是被沃倫·巴菲特譽(yù)為“具有大規(guī)模破壞力的金融工具”的衍生品)，雖然此次危機(jī)規(guī)模前所未有，但就其基本邏輯而言，當(dāng)前發(fā)生的金融危機(jī)與以往沒有本質(zhì)區(qū)別。用海曼·明斯基的模型來看，經(jīng)濟(jì)繁榮都是由銀行信用擴(kuò)張開始，次貸危機(jī)前，房地產(chǎn)價(jià)格上漲吸引更多投資者進(jìn)入市場(chǎng)，出現(xiàn)亞當(dāng)·斯密稱為的“過度貿(mào)易”情況，明斯基稱之為“上升階段”，當(dāng)美國房屋抵押貸款經(jīng)紀(jì)人把貸款發(fā)放給不具備資質(zhì)的人群，對(duì)利潤的投機(jī)就從正常的理性行為偏離為人們所謂的“投機(jī)過熱”或“投機(jī)泡沫”，泡沫偏離到一定程度就會(huì)破裂，而極度負(fù)面的泡沫就是經(jīng)濟(jì)崩潰。和以往歷次金融危機(jī)一樣，政府不得不充當(dāng)最后貸款人的角色，在多次注資和降息的基礎(chǔ)上，美國財(cái)政部于2008年7月宣布向陷入困境的最大兩家按揭融資機(jī)構(gòu)房利美(Fannie Mae)與房地美(Freddie Mac)注資150億美元，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司于2008年7月11日宣布接管因擠兌倒閉的IndyMac銀行。次貸危機(jī)促使金融監(jiān)管當(dāng)局反思其監(jiān)管政策和監(jiān)管體系的不足，是促使監(jiān)管當(dāng)局推出監(jiān)管改革計(jì)劃的直接原因。

2．放松管制和放任金融創(chuàng)新導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。美國經(jīng)濟(jì)自從20世紀(jì)90年代以來，一直保持著較好的經(jīng)濟(jì)增長，崇尚市場(chǎng)至上的思想在經(jīng)濟(jì)政策中占據(jù)主導(dǎo)作用，呼吁放松管制的呼聲一直不絕于耳，強(qiáng)調(diào)“管得最少的政府是最好的政府”，正如美國民主黨總統(tǒng)候選人奧巴馬在競選演講中提出：“政府不應(yīng)該擋住革新的道路，我們不可能再回到管制的舊時(shí)代?！痹诮鹑陬I(lǐng)域放松管制的最大舉措就是美國參眾兩院通過了《1999年金融服務(wù)法》，廢止了自1933年開始執(zhí)行的《格拉斯·斯蒂格爾法》，結(jié)束了銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的歷史。正是由于放松了金融監(jiān)管，銀行的經(jīng)營范圍越來越廣，金融創(chuàng)新越來越多，金融衍生產(chǎn)品層出不窮，金融衍生品交易成為銀行重要的賺錢手段。在過去的10年里，全球金融衍生品市場(chǎng)快速增長，1998年7月全球金融衍生品的名義價(jià)值為87萬億美元，到2006年7月已增加到454萬億美元，相當(dāng)于當(dāng)年全世界的GDP總和的9倍多。美國財(cái)政部公布的2006年第二季度的商業(yè)銀行金融衍生市場(chǎng)報(bào)告中指出，美國最大的5家銀行，摩根大通(JP Morgan Chase)、花旗集團(tuán)等，占全部902家銀行金融衍生產(chǎn)品總和的97％，收入占94％。在所有銀行金融衍生產(chǎn)品類別中，規(guī)模最大的是“利率產(chǎn)品類”(Interest Rate)，占整個(gè)盤子的83％，名義價(jià)值為98.7萬億美元。為了有效化解銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，所謂“銀行債權(quán)證券化”成為了美國銀行業(yè)通行的做法，即銀行通過把貸款賣給非銀行金融機(jī)構(gòu)以甩掉包袱、輕裝上陣。銀行“卸載”貸款的買家主要是各類基金、保險(xiǎn)公司和金融公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。為了購買貸款，這些金融機(jī)構(gòu)通常會(huì)在市場(chǎng)上發(fā)行金融證券(最常見的是債券)，以籌措所必需的資金。美國商業(yè)銀行的這種“卸載”行動(dòng)已徹底改變了這個(gè)國家銀行業(yè)的形勢(shì)，加速了銀行系統(tǒng)從1970年代開始的打破此疆彼界的步伐，從而使原來全部由銀行承擔(dān)的信貸風(fēng)險(xiǎn)變得日益社會(huì)化、公眾化，而正是這些所謂金融創(chuàng)新直接導(dǎo)致了這次次貸危機(jī)。次貸危機(jī)的源頭是抵押貸款經(jīng)紀(jì)商將房屋抵押貸款發(fā)放給不具備資質(zhì)或還款能力的客戶，然后投資銀行將抵押債券分類、切割，同其他債券或金融衍生產(chǎn)品混合，形成形形色色的債務(wù)抵押債券，再經(jīng)過穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾等評(píng)級(jí)公司的評(píng)級(jí)推介和一系列包裝后，將這些債務(wù)抵押債券分門別類地出售。經(jīng)過這樣復(fù)雜的處理后，投資者根本就不知道這種產(chǎn)品的內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)，直到由于美國房地產(chǎn)價(jià)格下跌，次貸危機(jī)才浮出水面并愈演愈烈。因金融科技進(jìn)步而于十年前誕生的抵押債務(wù)債券和抵押貸款債券如今已頗具規(guī)模，從而使高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)經(jīng)重新包裝后獲得很高的評(píng)級(jí)。這些變化和信用違約掉期的發(fā)明讓風(fēng)險(xiǎn)管理人員能夠輕松地交易和對(duì)沖信用風(fēng)險(xiǎn)。隨著大量資金進(jìn)入新型投資工具，非銀行金融體系規(guī)模激增，全球金融市場(chǎng)的一體化進(jìn)程逐步加深。盡管美國現(xiàn)有的監(jiān)管制度致力于保護(hù)投資者，但是復(fù)雜的金融創(chuàng)新使得投資者處于一種弱勢(shì)的狀態(tài)，以至于美國《時(shí)代》周刊指出正是金融創(chuàng)新導(dǎo)致了金融危機(jī)。斯蒂格利茨認(rèn)為，在上個(gè)世紀(jì)70～90年代，世界發(fā)生了大約100場(chǎng)金融危機(jī)，其中很多危機(jī)都是由某種形式的放松監(jiān)管的速度過快而造成的，在某些領(lǐng)域政府的監(jiān)管依然必不可少。市場(chǎng)會(huì)失靈，政府也會(huì)失靈，讓他們共同工作才顯得格外重要，他們之間恰好能夠取長補(bǔ)短L7J。對(duì)金融業(yè)適度的監(jiān)管是完全必要的，這是由其本身特性所決定。無論金融業(yè)的形態(tài)怎么變化，也無論金融產(chǎn)品如何創(chuàng)新、信息技術(shù)如何先進(jìn)，金融業(yè)作為金融中介的本質(zhì)不會(huì)改變，金融產(chǎn)品所具有的公共品的性質(zhì)不會(huì)改變。在新的時(shí)代條件下，由于金融創(chuàng)新、市場(chǎng)參與層次和范圍更加廣泛、技術(shù)進(jìn)步等原因，信息不對(duì)稱的情況不但沒有減弱，相反更加明顯；由于金融杠桿的使用，其外部性特征也隨之放大，可能造成局部風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)槿骘L(fēng)險(xiǎn)，單一風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，由“市場(chǎng)失靈”造成的金融風(fēng)險(xiǎn)在范圍、層次和影響上也將超過以往的規(guī)模。作為監(jiān)管者，就應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)地調(diào)整監(jiān)管思路和策略。

3．監(jiān)管權(quán)力的過度分散導(dǎo)致監(jiān)管真空的出現(xiàn)。美國在政治領(lǐng)域歷來強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分散和制衡，在監(jiān)管領(lǐng)域同樣如此。美國的監(jiān)管體系相當(dāng)復(fù)雜，商業(yè)銀行同時(shí)受聯(lián)邦當(dāng)局和州當(dāng)局監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，幾乎所有銀行都受到不止一家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。美國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有：貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、州銀行機(jī)構(gòu)，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有司法部、證券交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局和其他儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管者、州保險(xiǎn)專員、聯(lián)邦商務(wù)委員會(huì)等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能既有分工，也有重疊，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)并存在一定程度上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管權(quán)力的制衡，并提高了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度，這種監(jiān)管體系為金融創(chuàng)新提供了民主和自由的環(huán)境，就如格林斯潘在《動(dòng)蕩年代》里寫道：“幾個(gè)監(jiān)管者比一個(gè)好。”但是這種監(jiān)管體系在快速發(fā)展的金融市場(chǎng)面前可能出現(xiàn)監(jiān)管者缺位、出現(xiàn)監(jiān)管真空的情況。在這次次貸危機(jī)的發(fā)生過程中可以看出，從次級(jí)貸款、和其他產(chǎn)品混合到信用評(píng)級(jí)、打包銷售，在這樣一個(gè)長的鏈條上，由于分別隸屬于不同監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍，在風(fēng)險(xiǎn)傳遞蔓延過程中，卻沒有一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，原來具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管體制反而變?yōu)橐环N劣勢(shì)。美國的金融監(jiān)管體系基本上沿襲了上個(gè)世紀(jì)30年代因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而變革后的格局，在當(dāng)前全球化、信息化的新格局下，現(xiàn)有的監(jiān)管體系的局限性和不足已經(jīng)逐漸暴露出來。從次貸危機(jī)反映出美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的弊端，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不夠。由于實(shí)行功能性監(jiān)管，分別由不同的監(jiān)管部門對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨四個(gè)行業(yè)類別機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，反而沒有一個(gè)監(jiān)管部門擁有全部信息和權(quán)威以監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，無法識(shí)別并制約個(gè)別金融機(jī)構(gòu)危害整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的不當(dāng)行為，不同金融機(jī)構(gòu)之間很難采取高效率的聯(lián)合行動(dòng)解決金融市場(chǎng)突發(fā)危機(jī)事件。二是導(dǎo)致監(jiān)管套利行為的出現(xiàn)。在混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的情形下，由于界限不清或職責(zé)不明造成的“監(jiān)管真空”，使得一些金融風(fēng)險(xiǎn)未能夠得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效控制，由于各個(gè)行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致金融控股集團(tuán)主動(dòng)選擇對(duì)其更為有利的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為監(jiān)管套利行為提供了空間。三是功能重疊造成了資源浪費(fèi)，降低了效率。美國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系錯(cuò)綜復(fù)雜，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)既包括基于聯(lián)邦法設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也包括基于州法設(shè)立的州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而且對(duì)于銀行、證券和保險(xiǎn)分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管體系也完全不同，這種狀況導(dǎo)致了聯(lián)邦法金融機(jī)構(gòu)與州法金融機(jī)構(gòu)往往從事相同的業(yè)務(wù)卻受不同的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，由此常常引起金融機(jī)構(gòu)之間、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的紛爭，這種狀況既造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)，還降低了監(jiān)管效率。

構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的監(jiān)管體系，除需科學(xué)選擇監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式及其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)外，還需要有一套在監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的權(quán)力配置的機(jī)制，在機(jī)制設(shè)置上主要考慮以下四個(gè)方面問題：一是合理選擇分業(yè)監(jiān)管或混業(yè)監(jiān)管模式，即通盤規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策，避免由于權(quán)責(zé)重疊造成管轄沖突和政策矛盾等。二是科學(xué)設(shè)置集權(quán)和分權(quán)的界限，集權(quán)模式是由中央(聯(lián)邦)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)、在地方設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)代表國家在地方進(jìn)行監(jiān)管的模式，分權(quán)模式是指地方(州)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于地域因素和中央(聯(lián)邦)分享相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管權(quán)的模式。三是建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的溝通和協(xié)商機(jī)制，即確定諸如透明、無歧視等統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的監(jiān)管程序，完善事先以及事后的監(jiān)管影響評(píng)估制度等。四是監(jiān)管目標(biāo)的一致性。無論采取何種監(jiān)管機(jī)制，最終的目標(biāo)都是維護(hù)金融支付體系的穩(wěn)定、保護(hù)存款人的利益、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的合法競爭，節(jié)約高效地使用監(jiān)管資源，從而提高整個(gè)社會(huì)福利、努力實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。

三、金融監(jiān)管改革計(jì)劃對(duì)美國未來金融運(yùn)行的影響

美國金融監(jiān)管改革計(jì)劃推出后，引起了強(qiáng)烈的反響，各界普遍對(duì)該計(jì)劃給予了肯定，認(rèn)為該計(jì)劃對(duì)穩(wěn)定當(dāng)前市場(chǎng)、恢復(fù)投資者信心起到了積極作用。但由于該計(jì)劃是對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管格局的重大調(diào)整，涉及到監(jiān)管者、被監(jiān)管者、中介機(jī)構(gòu)等多方利益，各方人士對(duì)該計(jì)劃實(shí)施效果意見不一。但毫無疑問的是，作為近80年來最大規(guī)模的一次金融監(jiān)管改革，必將對(duì)美國未來金融運(yùn)行產(chǎn)生巨大的影響。

1．將金融創(chuàng)新納入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和監(jiān)管機(jī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：作為經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，金融創(chuàng)新是與經(jīng)濟(jì)制度互為影響并具有因果關(guān)系的制度變革。微觀經(jīng)濟(jì)主體(金融機(jī)構(gòu))發(fā)現(xiàn)潛在的獲利機(jī)會(huì)(產(chǎn)生創(chuàng)新需求)后，將會(huì)自發(fā)地倡導(dǎo)、組織和實(shí)施制度變遷，其核心意義是指微觀金融組織受獲利傾向的驅(qū)使，會(huì)通過創(chuàng)造新的金融工具或經(jīng)營方式以逃避金融監(jiān)管。因此，對(duì)于這種創(chuàng)新行為，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必然要調(diào)整監(jiān)管對(duì)策，通過金融監(jiān)管制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新，采取某些新的監(jiān)管政策和監(jiān)管規(guī)則以消除微觀金融創(chuàng)新所可能導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)。學(xué)者們對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)生的原因從不同的角度進(jìn)行了解釋，形成了較為系統(tǒng)的金融創(chuàng)新動(dòng)因理論，即順應(yīng)需求的動(dòng)因、順應(yīng)供應(yīng)的動(dòng)因和規(guī)避管制的動(dòng)因。從這次造成次貸危機(jī)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品來看，主要是一些順應(yīng)供應(yīng)的動(dòng)因造成，比如為不具備還款能力的人群發(fā)放房屋按揭貸款，再通過打包處理形成次級(jí)債券產(chǎn)品，通過所謂的金融創(chuàng)新擴(kuò)大了公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)規(guī)模。金融創(chuàng)新是美國金融市場(chǎng)長期以來保持國際領(lǐng)先地位的重要優(yōu)勢(shì)，也是美國崇尚市場(chǎng)意志的體現(xiàn)，但恰恰也是這次次貸危機(jī)的直接肇因。美國金融監(jiān)管改革計(jì)劃把金融創(chuàng)新納入金融監(jiān)管和金融機(jī)制，并不會(huì)對(duì)金融創(chuàng)新給予太多的限制，主要是對(duì)包括對(duì)抵押貸款衍生品市場(chǎng)進(jìn)行徹底審查，對(duì)抵押貸款提供商提出更為嚴(yán)格的新執(zhí)業(yè)要求和標(biāo)準(zhǔn)，這有利減輕“金融創(chuàng)新”衍生的金融危機(jī)的傳染效應(yīng)。

2．將所有金融參與者納入監(jiān)管范圍。合成謬誤理論說明，即使市場(chǎng)參與者的行為都是理性的，但合成以后也會(huì)產(chǎn)生非理性的結(jié)果，金融主體的有限理性、金融體系的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)及其傳導(dǎo)機(jī)制造成了金融體系的脆弱性，對(duì)金融體系各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管都不可缺少。根據(jù)該計(jì)劃，美國將第一次成立一些聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)金融系統(tǒng)所有參與者實(shí)施監(jiān)管，包括銀行、保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金、信用評(píng)級(jí)公司等其他機(jī)構(gòu)。但這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力將受到限制，除非有關(guān)行業(yè)陷入危機(jī)，否則監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力將僅限于收集信息。新改革提案賦予美聯(lián)儲(chǔ)更多監(jiān)管權(quán)力，并將證券和期貨交易的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合二為一?，F(xiàn)有的銀行準(zhǔn)備金制度可能以相同的方式照搬到投行上去，采取旨在增強(qiáng)銀行體系整體安全性及穩(wěn)固性的嚴(yán)格監(jiān)管措施，要求投行的資本標(biāo)準(zhǔn)上升，使其更接近于商業(yè)銀行。市場(chǎng)人士認(rèn)為，改革計(jì)劃很可能削弱大型投資銀行的獲利，其它投資者擔(dān)心加強(qiáng)監(jiān)管可能讓外國投資者撤出美國市場(chǎng)，可能會(huì)加快資本從美國流出的速度。如果真發(fā)生這種情況，對(duì)于日益依賴外資以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的銀行和經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)而言不啻是個(gè)沉重打擊，另外還會(huì)進(jìn)一步損害美元。針對(duì)市場(chǎng)的擔(dān)憂，美國財(cái)政部長保爾森已明確表示，反對(duì)實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管，擔(dān)心任何收緊監(jiān)管的措施，都將削弱美國市場(chǎng)的競爭力。該計(jì)劃呼吁穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾等評(píng)級(jí)公司要對(duì)金融產(chǎn)品差異有明確的區(qū)分，比如對(duì)公司、政府的傳統(tǒng)債券和住房抵押貸款證券應(yīng)區(qū)別對(duì)待，并且在資產(chǎn)證券化之前把調(diào)查工作做得更好。抵押貸款經(jīng)紀(jì)人是造成次貸危機(jī)的源頭，計(jì)劃也提出要建立在全國統(tǒng)一執(zhí)行的抵押貸款經(jīng)紀(jì)人注冊(cè)制度，規(guī)范經(jīng)紀(jì)人行為。

3．建立一個(gè)更加靈活、更有效率的監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)《巴塞爾新資本協(xié)議》，有效銀行業(yè)監(jiān)管的三大支柱依次是最低資本要求、外部監(jiān)管和市場(chǎng)自律，良好的監(jiān)管機(jī)制是幾種因素共同作用的結(jié)果。改革計(jì)劃是對(duì)美國運(yùn)行了近80年的監(jiān)管體制的重大變革，這項(xiàng)計(jì)劃在今年美國大選結(jié)束前被國會(huì)通過的可能性不大，樂觀的估計(jì)也要等到2010年才能付諸實(shí)施。但是該計(jì)劃體現(xiàn)了未來的監(jiān)管趨勢(shì)，就是需要一個(gè)能夠更靈活應(yīng)變的金融體系，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的變化，更好地保護(hù)投資者和消費(fèi)者的利益，更加強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)自律來防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。該計(jì)劃使得美聯(lián)儲(chǔ)的職責(zé)變得更為廣泛和重大，承擔(dān)了更多穩(wěn)定市場(chǎng)和監(jiān)管金融服務(wù)的職責(zé)，提高了其監(jiān)管權(quán)威的地位。該計(jì)劃與極端的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)有著本質(zhì)的不同，對(duì)于政府監(jiān)管和市場(chǎng)自律有了更加客觀和平衡的態(tài)度。計(jì)劃提出了由當(dāng)前的原則導(dǎo)向監(jiān)管向目的導(dǎo)向監(jiān)管轉(zhuǎn)變的思路，相比原則導(dǎo)向監(jiān)管區(qū)分銀行、證券、保險(xiǎn)和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管注重監(jiān)管目標(biāo)，不再區(qū)分銀行、證券、保險(xiǎn)和期貨幾個(gè)行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)類型的不同，將監(jiān)管劃分為三個(gè)層次：第一層次是著眼于解決整個(gè)金融市場(chǎng)穩(wěn)定問題的市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管；第二層次是著眼于解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場(chǎng)紀(jì)律缺乏問題的審慎金融監(jiān)管；第三層次是著眼于和消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)，解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)問題的商業(yè)行為監(jiān)管。目的導(dǎo)向?qū)鹑谑袌?chǎng)的成熟度要求更高，即使美國目前的金融市場(chǎng)條件和金融監(jiān)管水平也難以達(dá)到目的導(dǎo)向監(jiān)管的要求，但目的導(dǎo)向監(jiān)管代表了未來最優(yōu)的監(jiān)管框架?？傊?，此次監(jiān)管體系改革計(jì)劃的目標(biāo)，就是建立一個(gè)更靈活、更有效率的監(jiān)管體制，以應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的不斷變化。

四、對(duì)我國金融監(jiān)管的啟示

我國的金融市場(chǎng)的開放程度和復(fù)雜程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與美國市場(chǎng)相比，分業(yè)監(jiān)管的格局形成時(shí)間不長，現(xiàn)有金融監(jiān)管體系短時(shí)間內(nèi)調(diào)整的可能性不大，美國的金融監(jiān)管改革計(jì)劃不會(huì)對(duì)我國的金融市場(chǎng)和監(jiān)管現(xiàn)狀造成直接的影響，但對(duì)我國金融監(jiān)管工作依然有借鑒和啟示作用。

1．對(duì)金融創(chuàng)新要有正確的認(rèn)識(shí)。金融創(chuàng)新是金融體系發(fā)展的動(dòng)力，是金融市場(chǎng)體系健全和富有活力的體現(xiàn)，金融創(chuàng)新為消費(fèi)者提供了更加豐富的產(chǎn)品和服務(wù)，使市場(chǎng)交易更有效率。但金融創(chuàng)新也是雙刃劍，在帶來收益的同時(shí)，也帶來風(fēng)險(xiǎn)。此次次級(jí)房貸市場(chǎng)的投資者，特別是數(shù)量分析型基金由于大量使用杠桿交易，因而有了數(shù)十倍，甚至數(shù)百倍于自身資本規(guī)模的金融資產(chǎn)，過度投機(jī)地使用金融創(chuàng)新工具會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)被杠桿放大，局部風(fēng)險(xiǎn)可能變?yōu)槿中燥L(fēng)險(xiǎn)，單一市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在我國金融市場(chǎng)不成熟、信息披露不健全、市場(chǎng)自律程度不夠的情況下，對(duì)金融創(chuàng)新要持審慎態(tài)度，既要鼓勵(lì)創(chuàng)新，也不能盲目跟風(fēng)，尤其要關(guān)注金融衍生產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)管理問題。

2．尋求監(jiān)管和市場(chǎng)力量的均衡。金融監(jiān)管一直存在兩種不同的理論，即公共利益理論和私人利益理論。公共利益理論認(rèn)為由于市場(chǎng)失靈的存在，政府通過對(duì)實(shí)施金融監(jiān)管，可以維護(hù)金融部門的安全，增進(jìn)資源的合理配置，政府的監(jiān)管是為公共利益服務(wù)，可以無成本地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。私人利益理論認(rèn)為監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)需求和供給進(jìn)行配置的金融服務(wù)，供給者在監(jiān)管的交換中獲得金融資源和自身利益，需求者是利益集團(tuán)，在監(jiān)管中盡力提高他們的經(jīng)濟(jì)地位，監(jiān)管在給被監(jiān)管者帶來一定好處的同時(shí)，也增加了他們的成本。私人利益理論體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)管的質(zhì)疑，事實(shí)上，沒有完美的市場(chǎng)，也沒有完美的監(jiān)管，將外部監(jiān)督和市場(chǎng)自律有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最佳效果。美國金融監(jiān)管從上個(gè)世紀(jì)30年代到本世紀(jì)初，經(jīng)歷了管制一放松管制一重新管制的一個(gè)過程，在危機(jī)發(fā)生后，就采取更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，但隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮高漲，在放松監(jiān)管的輿論壓力下，又會(huì)出現(xiàn)松動(dòng)。為了更好地發(fā)揮事前監(jiān)督作用，而不是事后彌補(bǔ)，此次美國金融監(jiān)管改革計(jì)劃作出了和以往不同的調(diào)整方式。該計(jì)劃不是對(duì)監(jiān)管對(duì)象提出更高的要求，而是更多地對(duì)美國現(xiàn)有監(jiān)管體系的反思，比如對(duì)監(jiān)管職能進(jìn)行重新劃分，對(duì)監(jiān)管流程進(jìn)行梳理等。由此可以看出，美國金融監(jiān)管改革計(jì)劃并非要實(shí)施更加嚴(yán)厲的監(jiān)管，依然尊重市場(chǎng)的主體地位，而不是突出監(jiān)管者意志。

從我國監(jiān)管實(shí)踐來看，往往談到金融穩(wěn)定和防范風(fēng)險(xiǎn)，就主要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管；一旦有風(fēng)險(xiǎn)暴露，就歸結(jié)于監(jiān)管不力。這一方面使監(jiān)管者過分追求穩(wěn)定而忽視效率和競爭力，從而實(shí)施過于嚴(yán)格的監(jiān)管；另一方面也使金融機(jī)構(gòu)在某些方面存在依賴監(jiān)管當(dāng)局的心理，如風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建立本應(yīng)是金融機(jī)構(gòu)權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)一收益后產(chǎn)生的自身需求，但不少金融機(jī)構(gòu)卻等待監(jiān)管當(dāng)局從外部提出要求并制定相應(yīng)的指引；其他的市場(chǎng)參與者，如存款人和其他債權(quán)人幾乎還沒有自己也能發(fā)揮監(jiān)管作用的意識(shí)，而是完全依賴于監(jiān)管當(dāng)局和政府對(duì)機(jī)構(gòu)實(shí)施外部監(jiān)督。在我國行政力量很強(qiáng)大的情況下，要防止對(duì)該改革計(jì)劃的誤讀，不能一味只強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管，還要重視發(fā)揮市場(chǎng)自我約束功能，達(dá)到監(jiān)管與市場(chǎng)力量的均衡，科學(xué)合理地設(shè)置監(jiān)管的界限。

3．加強(qiáng)監(jiān)管部門的合作與銜接。我國初步形成了“一行三會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管格局，各監(jiān)管部門之間職責(zé)邊界清晰，但對(duì)金融交叉領(lǐng)域考慮較少，部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制還僅僅處在原則性框架層面，具體的協(xié)調(diào)監(jiān)管制度并沒有完全確立，在對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)開展相同業(yè)務(wù)、在監(jiān)管措施上還存在不一致的地方。目前的監(jiān)管體系能夠適應(yīng)嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營條件下的金融市場(chǎng)，但目前我國已經(jīng)事實(shí)上存在為數(shù)不少的各種形式的金融控股集團(tuán)，這些金融集團(tuán)由于風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高，股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易規(guī)模較大，加上處于多頭監(jiān)管之下，缺乏對(duì)金融控股集團(tuán)的規(guī)范與協(xié)調(diào)監(jiān)管，存在著風(fēng)險(xiǎn)隱患。有些金融集團(tuán)更是充分利用監(jiān)管部門之間信息溝通、政策協(xié)調(diào)不暢，甚至通過各種模糊的語言誤導(dǎo)投資者，可能導(dǎo)致大量潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)的巨額資金損失。美國金融監(jiān)管改革計(jì)劃的目標(biāo)之一就是要消除監(jiān)管的“盲區(qū)”和“真空地帶”，這就需要多個(gè)監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效銜接，這也是我國監(jiān)管當(dāng)局值得借鑒的。