創新政府管理機制

[摘要] 2007年初以來，為了更好地推動富陽新一輪發展，我們在創新政府管理機制方面作了大膽的嘗試和有益的探索，建立了獨具特色的“專委會制度”。與十七大提出的“探索實行職能有機統一的大部門制，健全部門間協調配合機制”的精神相吻合，體現了中國改革開放進程中地方政府的主動精神。

[關鍵詞] 專委會制度；創新政府管理機制；改革實踐

[中圖分類號] D523[文獻標識碼] A [文章編號] 1006－6470（2008）03－0092－04

一、創新政府管理機制的起因

我們在基層工作的實踐中，越來越體會到，現行的傳統政府運作模式已經不能適應形勢的發展。中央提出要推動科學發展、建設和諧社會、增強黨的執政能力、實現文化大繁榮。我們認為，這一經濟、社會、政治、文化四位一體的方針，內在要求就是要加快轉型，科學發展就是經濟轉型，和諧社會就是社會轉型，執政能力就是政府轉型，文化繁榮就是文化轉型。政府轉型就是要從傳統的管治型政府向現代新型政府轉型。現代新型政府，它必然要求首先具有現代的理念。我們認為，現代理念大的有兩個方面，一個是現代市場經濟，一個是現代民主政治。現代市場經濟要求經濟資源由市場配置，政府宏觀調控；現代民主政治要求政治資源由人民配置，執政黨宏觀調控。

而目前，地方政府的運作方式與這種現代新型政府的理念還有較大的差距。明顯的特征就是各方面表現得比較“散”，缺乏統籌整合，各類規劃，各自為“規”；生產力布局，各自為“陣”；資源配置，各自為“營”；部門力量，各自為“戰”。具體來說，表現在“四個散”：

1.資源配置散。現在，政府的資源資金資產幾乎都分散在各個部門，許多部門都擁有一定的政策資源、審批資金、自有資產，由于沒有一個統籌協調的機構，使決策“部門化”、“個性化”、“低效化”。這可能會產生三種不良結果：一是決策“部門化”使政府不能集中財力辦大事，二是決策“個性化”使政策扶持出現不公平，三是決策“低效化”可能造成重復浪費。

2.部門力量散。傳統的政府分工是副市長分管幾個部門，部門對其他副市長和牽頭部門的協調靠的是自覺，否則很難聽命于其他副市長和牽頭部門，這樣導致協調的層次和頻率越來越高，部門協調不好找副市長，副市長協調不好找常務副市長，常務副市長協調不好找市長，市長協調不好找書記，使書記市長不管大事、管“救火”，哪里需要哪里上，成為“救火兵”。這種機制與現代扁平化管理的趨勢越來越不相適應，政府的效能可想而知。

3.職能配置散。現在的部門職能定位，職責不清、職能交叉，權責不一、關系不順，多頭執法、執法擾民，有利的事搶著干、不利的事推著走。富陽市的城市水環境保護就是一個很好的例子，多頭管理，職能交叉，水利部門負責城區內河的配水和水利建設，建設部門負責城市污水處理廠、城市污水管網的建設和管理，城管執法部門負責城區三產服務業的管理，農業部門負責家禽畜牧業污染源的監督管理，環保部門負責工業性污染源的監督管理。因為沒有一個牽頭協調部門，主體不明確、職責不落實，其結果是“五龍治水”治不了、治不好。

4.權力制約散。一方面，權力監督分散在各個部門，如監察、審計、財政、發改等都有監督和監管職能；另一方面，許多部門大都按照工作內容、工作對象劃分管理權責，因而在體制上使決策、執行、監督難以分離，同時又缺乏有效的制度安排，使很多部門的權力相當集中，少數人說了算，包括局長、科長，甚至科員集決策、執行、監督于一身，同一主體進行自我監督，導致“公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益私有化”，權力尋租的現象就會不可避免地發生。

二、創新政府管理機制的基本做法

實行大部門體制的實質，在于實現職能有機統一、確保運轉順暢，而不是在形式上調整多少部門。按照這一要求，改革有兩條途徑選擇：一條途徑是“加減法”，將職能相同相近的部門，重組為一個職能更寬、管理范圍更廣的大部門，使相關職能由一個大部門負責，統一協調管理相關領域的事務，這次國務院機構改革選擇的就是這條途徑。但我們認為，對縣域層面來說，這一途徑并不現實，一方面全國其他地方的實踐證明，由于條條上掌握著大量資源，這使得地方機構改革，“上改下不改，改了也白改；下改上不改，改了要吃虧”；另一方面大部門是相對的，沒有絕對意義上的大部門，因為現代社會實行的是社會化大分工，許多工作都是相互關聯的，一個部門不太可能把一項工作全部管到位。另外，部門大了，內部之間也存在著一個溝通協調配合的問題，“權力部門化、部門利益化”的現象可能變得更加嚴重，對它進行監督也可能變得更加困難。

所以，我們采取另一條途徑——“乘除法”，不動機構，只對相同相近職能進行整合。在許多情況下，一個部門可能只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一項事務的工作流程客觀上需要幾個部門共同管理。在這種情況下，就沒有必要重組機構，而是采取職能整合的辦法，將相近職能歸入一個部門，使之成為該項職能的主要負責部門，牽頭協調相關業務，其他部門配合，做到職責明確、各負其責，防止誰都負責、誰都不負責的現象。這條途徑，不減機構，不增編制，不會出現人心不穩、社會動蕩，以最小的成本、最小的代價、最小的阻力達到職能整合、運轉順暢的目的。

1.新機制的基本框架。2007年4月，經過上上下下反復征求意見，我們把四套班子的分工負責與合作共事有機統一起來，把現代政府的統籌整合理念與現有的部門分工體系有機結合起來，構建起了全新的“4+13”運作機制。

“4”是指從四套班子層面，建立“工業化戰略推進領導小組、城市化戰略推進領導小組、作風建設領導小組和決策咨詢委員會”等四個機構。三個領導小組是市委重大事項的議事機構，只議事不決策，決策仍由市委常委會或市委常委擴大會議乃至四套班子聯席會議行使。決策咨詢委員會是全市重大事項的決策咨詢機構，由人大、政協牽頭，市內外專家組成。

“13”是指從政府層面，建立“計劃統籌委員會、規劃統籌委員會、公有資產管理運營委員會、土地收儲經營委員會、體制改革委員會、社會保障委員會、工業經濟委員會、環境保護委員會、重大工程建設委員會、城鄉統籌委員會、社會事業發展委員會、現代服務業發展委員會、運動休閑城市委員會”等13個“專委會”。“專委會”是市政府的統籌協調執行機構，不行使重大事項決策權，決策仍按法定程序進行。“專委會”的主要功能是統籌整合資源、協調部門力量，決策前抓調研，對本委員會職權范圍內的重大事項提供具體決策意見，決策后抓執行，檢查督促落實市委市政府的重大決策。“專委會”對其組成部門具有全面協調權，這種協調權與政府分管班子成員對其分管部門的領導各有側重，政府分管班子成員對分管部門的日常工作進行領導，“專委會”則對組成部門的專項工作進行協調。

2.新機制的基本特征。一是“神變形不變”。我們設立的機構是虛擬的，也就是說沒有進行機構調整，而是在機制上進行創新，在職能上進行整合，重心下移，權責一致，歸口辦理，實行部門綜合牽頭協調負責制，每個“專委會”、每項重點工作的推進，都明確一個責任市領導和一個責任部門，做到上下對口、左右銜接，相對成塊、充分授權，職責對稱、高度一致，實行扁平化管理，在機制上對權力結構進行重組。通過“神變形不變”，逐步淡化部門概念、強調工作理念，打破部門壁壘、增強整體合力，做到資源要素優化配置、部門力量集中使用，創新政府管理機制、打造高效執行團隊。這與中央提出的“理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任，健全部門間的協調配合機制”完全相一致。

二是“合縱連橫”。縱向之間，建立“計劃一個頭、土地一只口、規劃一張圖、建設一盤棋、資金一本賬、監管一條龍”的“六個一”管理制度，充分體現計劃的統籌力、土地的調控力、規劃的導向力、建設的推進力、財政的保障力、監管的約束力。橫向之間，形成“大計劃、大財政、大國土、大三農、大工業、大商貿、大規劃、大建設、大交通、大環保、大社保、大監管”等“十二個大”的工作格局，做到“統分結合、有分有合，協調配合、形成合力”。

三是決策、執行、監督相協調。我們的機制創新體現了決策、執行、監督相協調，形成了較為完整的系統，大的決策系統就是四套班子層面的“4”，小的決策系統和整個執行系統就是政府層面的“13”，監督系統就是“十二個大”中的大監管體制。這樣，不僅可以大大增強決策的統一性，同時有效地改變了部門既是決策機構又是執行機構所帶來的弊病，相對實現了決策和執行的分離。

3.新機制的運作方式。首先，我們通過計劃統籌委員會的運作，根據項目審批、政府財力、土地供應情況，確定年度全市計劃盤子，然后根據輕重緩急，年初把資金、土地統一切塊給各“專委會”，由各“專委會”全權負責。同時，各“專委會”主任既要管事、又要管人，既要放權、又不放任，既履行做事的職責、又履行監管的職能，真正做到權責一致。這樣一來，權力最大的是市長，權力最小的也是市長。因為市長統籌全市年度的計劃、資金、土地盤子，權力很大，但他又不管具體項目的簽字，權力又很小。

在具體運作過程中，我們主要通過議事決策規則、目標責任體系、行動計劃方案、長效工作機制、考核獎懲辦法等，來確保新機制得到正常運轉。議事決策規則，就是對“專委會”的運作方式、工作模式、議事規則、審批程序，作出制度性安排。目標責任體系，就是每年年初下達年度重點工作任務，按照新機制的分工，明確責任領導、牽頭部門、配合單位、工作進度、工作標準。行動計劃方案，就是對重大工作制定三至五年的行動計劃，確保干有目標、干有方向、干有責任、干有動力、干有方法、干有路徑。長效工作機制，包括“報表制、例會制、督查制”。報表制，就是每項重點工作都是以報表的形式，一周或半月、一月、一季上報各“專委會”和市委市政府，工作完成進度一清二楚；例會制，就是每個機構定期不定期召開例會，溝通協調，推進工作；督查制，就是強化對工作推進的督查，不僅每個機構各自要進行督查，市委市政府還專門成立了督查室，以正局級配備。考核獎懲辦法，突出重點專項工作，充分發揮考核獎懲的“指揮棒”作用，讓干得多的、干得好的，既得分、又得獎，既得名、又得利。通過這些舉措，做到“時間明確、計劃倒排，過程控制、目標管理，分工落實、責任捆綁，結果驗收、考核獎罰”，確保市委市政府“年前，定盤子、出題目、下單子；年中，聽聲音、數腳步、抽鞭子；年后，算總分、論獎罰、評功過”。

三、創新政府管理機制的初步成效及存在問題

新機制通過一年來的運行，初步達到了“黨委的戰略引導能力、政府的統籌整合能力、各級各部門的執行創造能力”三力合一力的目的，初步實現了“淡化部門概念、強調工作理念，打破部門壁壘、增強整體合力，做到資源要素優化配置、部門力量集中使用，創新政府管理機制、打造高效執行團隊”的效果。具體表現在“三個更加”：

1.決策更加科學。通過四套班子層面“4”的運作，事實上就把全市性的重大事項提交四套班子聯席會議討論決定，讓人大、政協提前介入，參與決策，有效監督。有些工作還委托人大、政協開展調研，充分發揮他們的優勢，從而使決策更加科學合理，更具廣泛的社會群眾基礎。由于“專委會”更多地集中了向政府的決策建議權，很大程度上整合了相關部門的決策權，也就擁有了更多的決策資源，使得“專委會”各組成部門能更好地在大局下思考、在大局下行動，決策的視野更寬、層面更高，決策的方向更明確、結果更有效。

2.執行更加有力。2007年以來，無論是經濟社會發展，還是各專項工作，都取得了重大進展，其背后是新機制發揮了強大的作用。

一是提高了政府的協調力。由于我們實行部門綜合牽頭協調負責制，實行扁平化管理，這樣，就減少了管理層級，減少了市長副市長大量的協調時間和精力，減少了政府領導、部門之間職責不清、推諉扯皮現象的發生，政府的協調力得到了較大提高。

二是提高了政府的控制力。比如在規劃上，我們樹立了“規劃立城”理念，全面清理和整合各類規劃，正在形成有機銜接、統一完整、覆蓋全市的規劃體系；同時，建立了市規劃統籌委員會、規劃聯席會議和規劃局三個層次的規劃審查決策機制，制定實施了《富陽市城鄉規劃分級審查制度》，確立了規劃的剛性地位，有效防止了規劃“打架”、規劃隨意修改、規劃執行不力等現象的發生。

三是提高了政府的統籌力。這突出表現在政府計劃上，我們把政府的各類計劃統籌起來，包括經濟發展計劃、社會發展計劃、土地供應計劃、資金收支計劃等，講究時序章法、根據輕重緩急來排定，避免各自為陣。這樣一來，在政府投資項目管理上，就可以把規劃、計劃、土地、資金完全統起來，按照各類規劃來安排年度計劃，把項目、土地、資金、拆遷“四要素”全部串聯起來，確保“項目能批、土地能供、資金能保、房子能拆”，形成完整的政府投資鏈條，實現計劃統定、財力統攬、監管統一，真正形成建設“一盤棋”。

四是提高了政府的整合力。如通過城鄉統籌委員會的運作，我們整合了“大三農”政策，把農林水、建設、交通、教育、醫療保障等七個方面的支農政策全部整合起來，并規范了申報程序，有效地防止了項目的“遍地開花”、資金的“天女散花”，有效地遏制了同一項目多頭申報、同一項目年年上報、個人和村越級申報、部門隨意審批的現象。

五是提高了政府的推進力。如重大工程建設委員會，原來建設部門只管工程建設，現在我們賦予他們項目報批、征地拆遷、土地經營等職能，并做到人財物相一致，充分調動他們及沿線鄉鎮街道的積極性，使320國道環線外移和320國道金家嶺段綜合整治兩大工程的征地拆遷任務提前半年完成，多年無法啟動的鹿山大橋也已順利開工。干部群眾對這些工作的評價是，辦了許多以前想辦但辦不成的事情。

六是提高了政府的公信力。如在救助問題上，涉及到多個部門，民政局的慈善救助，總工會的困難職工救助，殘聯的殘疾人救助，人事局的困難干部救助等等，以前由于信息溝通不夠，造成多頭補助、重復補助，而其他邊緣人群卻得不到補助，現在通過社會保障委員會，信息互通、人員互審，有效防止了這些現象的發生，體現了公開、公平、公正的原則。

3.監督更加有效。一方面，我們加強內部監管。就像前面說的，要求各“專委會”主任履行“一崗雙責”職能，既抓人、又抓事，加強內部制度建設，以制度加強監督。如對“三農”資金審批上，我們要求科長、局長、“專委會”主任都要簽字，每個人真正做到權責一致，不僅使權力受到制約，而且使亂作為可查、可追，較好地防止了權力尋租行為的發生。

另一方面，我們加強外部監督。比如，在政府投資項目監管上，我們整合發改、財政、國土、審計、公共資源交易、監察等方方面面資源力量，實現事前、事中、事后全過程監管，如項目概算、施工圖設計、預算編制、招投標、工程變更、竣工結算等，嚴格實施執行和監督兩條線，把政府資金切實管好、管到位，管出成效，既推進大開發、大建設，又保護好我們的干部不出問題。

雖然我們的政府管理體制創新已走出了成功的一步，也取得了初步的成效，但還存在著一些問題。一是運作不夠平衡，由于認識高度、理解深度、執行力度的不同，導致有些機構運作的相對較好，成效也比較明顯，有些機構卻仍按老套套行事，作用發揮不夠；二是傳統分工仍受制約，由于我們實行的是現代政府的統籌整合理念與傳統的部門分工體系有機結合的機制，副市長仍然分管具體部門，“屁股指揮腦袋”現象和“本位主義”意識仍不同程度地存在，某些部門仍是“無事找事”，缺乏全局“一盤棋”思想。三是垂直部門難以協調，現在垂直部門較多，盡管垂直部門大多能主動配合地方工作，但作為地方政府相對來說總不便于管理，部門間歸口協調也有一定難度。而且由于各項工作目標和考核要求不一致，垂直部門與地方政府容易產生矛盾和分歧，導致“看得見的管不著、管得著的看不見”。

為了不斷深化完善政府管理機制，保持新機制的長效性，避免“人走政息”的現象發生，我們將進一步深化完善運作方式，以新機制的更大成效來取信于廣大干部、取信于民。

作者系中共浙江省富陽市委書記