走中國特色城鎮化道路要充分發揮小城鎮的作用

[摘要] 小城鎮上連城市，下接農村，在我國城鎮化過程中有著獨特作用。但目前，小城鎮發展中存在的問題，給我國城鎮化進程帶來了不利影響。我們應多措并舉，提高小城鎮發展質量，充分發揮小城鎮在城鎮化進程中不可替代的作用。

[關鍵詞] 小城鎮；城鎮化；作用

[中圖分類號] F299.21[文獻標識碼] A [文章編號] 1006－6470（2008）03－0096－04

胡錦濤同志在十七大報告中指出，要“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”[1]。這一論述為我國城鎮化指明了發展方向。由于我國人口眾多，國土面積廣大，我們既不可能把絕大多數居民都遷移到大城市，也不可能讓所有的居民都居住在小城市和小城鎮。這就需要根據不同的情況，既積極地發展大城市，又鼓勵中小城市、特別是小城鎮的發展。

一、小城鎮在城鎮化過程中有著不可替代的作用

城鎮化是我國的一個長期戰略，發展小城鎮是我國城鎮化戰略的重要組成部分。中國人多地少的基本國情決定了小城鎮在中國城鎮化過程中有獨特的作用。

1.小城鎮在城鎮化體系中，能夠“承上啟下”

城鎮化的主要效果是“規模聚集效應”。在城鎮化體系中，小城鎮起著“承上啟下”的作用。“承上”是指當城市規模過大時，需要在城市之外另行發展小城鎮以分散城市規模，而一部分小城鎮正是大城市職能擴散的產物。“啟下”是指小城鎮是城鎮化的中間環節，是廣大農村政治、經濟、文化和生活服務中心。在城鎮化過程中，大中城市與小城鎮都會遇到自己難以解決的矛盾和困難，比如小城鎮發展目前最難解決的是建設資金問題。大中城市在發展過程中會不斷遇到空間日益狹窄、地價昂貴、勞動成本上升的問題。若把大中城市和小城鎮的發展結合起來，就會取長補短，相得益彰。此時，小城鎮就成為城市向農村延伸的橋頭。小城鎮的這種上承大城市下啟廣大農村的職能作用是其它任何中間環節不可取代的。

2.小城鎮在推動城鄉經濟社會健康發展中，能夠起著軸心的作用

我國土地遼闊，山區丘陵占相當一部分，農民人口多且居住分散，歷史上形成了方圓三五十里有一個小城鎮的布局。周圍農民到那里趕集購物、出售農產品。基層政權和文化教育設施也多建在小城鎮，小城鎮成鄉頭城尾，是城鄉之間的一個連接點。作為城市與農村、工業與農業、貧窮與富裕的結合部，小城鎮的軸心作用對中國城鄉經濟社會的發展舉足輕重。由于小城鎮的經濟定位于勞動密集型的工業、配套于工農業和農村的服務業、農副產品加工業和以地方資源保障為主體的特色經濟，因而既有助于加速城市工業的升級換代和減輕城市資源、環境壓力，亦因其適度規模的集聚使分散于農村的人力、財力和物質資源產生應有的規模和集聚經營效應；由于小城鎮的人口和經濟規模普遍較小，基礎設施和環保投資不大，因而易于建設和發展；由于小城鎮近鄰農業和農村，更有助于從資金、技術方面“反哺”農業，從文教衛的規模集聚和社會保障等方面促進農村的發展；亦由于全國為數眾多的小城鎮“鑲嵌”于東西南北中，因而有助于全國城鄉經濟社會的協同發展。小城鎮的這種有助于推進我國城鄉一體化的職能作用是其他任何中間環節不可取代的。

3.小城鎮在我國經濟發展中，能夠拉動內需

改革開放帶來了我國經濟近30年來的超高速發展。但目前，我國經濟的發展呈現出“內需不足——依賴出口——低價競銷——利潤低下——工資增長緩慢——內需不足”的不良循環態勢。因而，倡導和推行“居民收入增加——內需增長——降低對出口的依賴——避免競銷——收入增加”及循環經濟的內需型發展勢在必行。擴大內需的根本之道在于持續增加居民可預期的穩定收入。我國城市人口的需求已逐步趨于飽和，要從根本上持續地擴大內需總量，重在改善和提高約2/3小城鎮和農村人口的生活水平，滿足他們的物質和非物質消費需求。顯然，通過加強小城鎮勞動密集型產業的發展，一方面可以促進過剩農業人口的城鎮化轉移并提高其收入保障下的消費購買力；另一方面有助于推動農業和農村經濟的發展，提高農村人口的收入和消費水平。此外，小城鎮基礎設施和農村路網、基本農田水利的建設及生態環境改善、文教衛等事業的發展，也必然能夠拉動內需的大幅增長，進而促進城市工業產品和服務業剩余能量的鄉鎮轉移，形成一個“城市、集鎮和農村相互促進、共同發展，城鄉居民收入持續增加”的良性循環。小城鎮的這種拉動內需的職能作用也是其他任何中間環節不可取代的。

4.小城鎮能夠消化農村剩余勞動力

我國農村現有2億多剩余勞動力，是導致中國“三農”問題長期難以有效解決的癥結。改革開放以來，城市經濟的快速發展和對勞動力需求的增長引發了日益高漲的“民工潮”，但城市對技術素質較低的農村剩余勞動力的吸納和安置能力畢竟有限。再加上與城市居住成本、生活習俗的差異和農村家庭的“拖腿”，迫使這些“農民工”只能游歷于城鄉，既加劇著交通壓力又引發了子女教育、老人照顧和夫妻情感等社會問題及農業生產的弱勞化。而由于小城鎮與農村之間地緣關系緊密，其城鄉之間的半徑最短，農民進入小城鎮比進入大、中城市付出的機會成本要低得多，遭遇風險之后退出的成本也低得多，不會出現成規模失業人群集中居住的“貧民窟”和相關的社會不穩定的問題。因而，小城鎮作為農村剩余勞動力和人口轉移的根本出路和有效場所，具有如下優勢：一是可以減少剩余勞動力外出的盲目性和過度流動性；二是可以彌補農忙時期勞動力的不足；三是通過農村人口的適度移居，有助于加快全國人口城鎮化、農業現代化和農村富裕化進程，帶動區域經濟社會的健康發展。小城鎮的這種便于消化農村剩余勞動力的作用同樣是其它任何中間環節不可取代的。

二、小城鎮發展中存在的質量問題，影響城鎮化進程

當前我國的城鎮化發展取得了不小的成就，小城鎮在數量上已經達到了很多，但在質量和水平上還存在一些問題，如果得不到解決，就會嚴重影響我國城鎮化進程的順利推進。

1.小城鎮發展檔次低，規模小，功能布局不夠合理

小城鎮發展檔次低主要表現在兩個方面：一是規模小。例如2000年河南省有縣城以下建制鎮745個，平均每個建制鎮鎮區人口僅2500人左右，3萬人以上的小城鎮只有5座，1萬人左右小城鎮有35座，有438座小城鎮人口在5000—7000人之間，其余的小城鎮人口在5000人以下。另外從占地規模上看，占地在5—10平方公里以上的小城鎮僅占總數的7.32％。[2]規模不足使小城鎮在區域經濟組織方面的軸心作用不夠突出，難以帶動廣大農村地區的發展。二是功能布局不夠合理。從宏觀方面看，小城鎮布局不合理，基本上還處于數量型外延擴張的狀況，一哄而上的現象普遍存在，而忽視了發展潛力、區位條件等因素；從微觀方面看，小城鎮內部分區不明確，具有很大的隨機性和離散性特征。多數小城鎮規劃的基礎設施布局分散，配套程度不高。“騎路型”城鎮較多，條狀布局色彩較濃，沿公路而設的市場、沿途亂設攤點，阻礙交通，對小城鎮進一步發展的消極影響較大。特別是許多地方尚未形成鄉鎮企業集中的工業小區，鄉鎮工業大多插建在居民區之間，既給居民生活帶來諸多不便，也妨礙了企業本身的生產經營活動。

2.職能結構趨同，產業層次低，支撐能力不強

我國多數小城鎮建設過程中結構趨同問題明顯，不僅大結構趨同，各個城鎮都是政治中心、經濟中心和文化中心，而且小結構也趨同，工業門類齊全，從重工業到輕工業，樣樣都有，多數鎮是小而全、小而散、小而亂，或者同一行業幾廠并存。其中，第二產業多是糧油加工、建材等技術含量低的產業，且規模較小，競爭力弱。部分小城鎮僅靠一個農貿市場、交通要道或鎮政府駐地等優勢起家，忽視產業依托，沒有形成圍繞市場發展的配套加工業，當地資源利用不夠充分，持續發展能力不強，集散功能將難以持久。由于一些小城鎮二、三產業比例偏低，承載能力小，轉移農村勞動力能力不強，削弱了通過小城鎮轉移農村勞動力、調整農村產業和就業結構的能力。

3.資源環境問題日益成為制約部分小城鎮發展的瓶頸因素

由于有些地方對生態環境問題重視不夠，在小城鎮發展過程中掠奪性開發資源，破壞了生態環境。突出表現為：一是城鎮發展建設不當，對一些重要生態功能用地造成新的破壞，也造成耕地保護與城市建設用地供應的矛盾日趨緊張。二是城鎮環境管理跟不上，環境基礎設施建設滯后，導致污染加劇，再加上，城鎮周邊農村生產和生活污染依然嚴重，在一定程度上制約了城鎮環境質量的改善。三是一部分鄉鎮企業，生產設備和生產工藝落后，缺乏“三廢”治理和環境保護，甚至把在大城市無法立足的污染企業轉移到小城鎮，使小城鎮的生態環境日益惡化。

4.相關配套體制改革沒有完全到位，引導性政策措施不配套

當前小城鎮建設中仍存在一些政策和體制性障礙制約了小城鎮的發展，如農村土地流轉制度、小城鎮社會保障制度、城鄉戶籍制度等尚未完善。受上述制度約束，農村勞動力非農就業形式大多數都是采取半工半農，就業者“離土不離鄉，進廠不進城”，農村剩余勞動力只“流動”不“轉移”，導致農村工業與農村城鎮化相分離，制約了小城鎮的快速發展。

三、多措并舉，通過提高小城鎮發展質量推進城鎮化進程

為了全面提高小城鎮發展質量，進一步推進城鎮化進程，我們必須結合小城鎮自身發展的特點，多管齊下，綜合采取一系列措施。

1.科學規劃，提高小城鎮可持續發展能力

科學規劃是保證小城鎮健康有序發展的重要基礎和前提，提高小城鎮可持續發展能力也必須以規劃為依據。隨著全國土地利用總體規劃和各級土地利用總體規劃的落實，小城鎮建設也必須對原土地利用總體規劃、城鎮建設總體規劃進行修改，編制符合實際的總體規劃和詳細規劃。小城鎮的規劃一要突出其特色：如城市功能相對簡單，在布局上就應當明確地劃分出城市功能區，以形成小城鎮布局的簡明風格。特別是抓好風貌規劃的編制，突出當地風貌特色。二要立足現狀、面向未來、發揮優勢，堅持以人為本，堅持可持續性發展，堅持突出經濟效益、區域經濟協調發展、基礎設施和公益設施資源共享的原則。三要根據市、區總體規劃和當地國民經濟的發展為依據，重在合理布局、完善功能，體現高起點、高標準。

2.努力培育支柱產業，增強小城鎮發展后勁

小城鎮建設和發展離不開產業支撐，沒有產業的支撐，小城鎮是難以繁榮和可持續發展的。因此，在建設小城鎮的同時，必須把培育支柱產業擺到突出的位置。如何打造支撐產業就成了各地小城鎮建設工作的重中之重：一是整合和優化資源，鞏固小城鎮傳統產業。培育支柱產業，必須立足本地資源優勢和條件，圍繞建設工業帶動型、商貿流通型、旅游拉動型、資源開發型等各具特色的小城鎮，來確定產業發展的重點和建立主導產業。農業資源優勢強、經濟實力弱的小城鎮，應確定以發展農產品加工業、個體手工業和農村服務業為重點。把發展特色經濟同建設特色城鎮結合起來，把建設農業產業化同培育支柱產業結合起來，通過培育一、二個產業和幾個龍頭企業，建立起小城鎮發展的支柱產業優勢。二是引進和扶持新興產業，全力打造有核心競爭力的支撐產業。應充分利用當地各種資源和生產要素，采取“走出去，引進來”的辦法，只要符合安全生產標準和環境保護要求，有利于資源的合理利用，都應當允許其存在和發展，通過政策、資金、環境等方面的扶持和優惠，引進和扶持新興產業。三是發展科技型企業。摒除小城鎮只能小打小鬧的傳統觀念，積極創造努力條件在信息電子等科技產業謀生存、求發展。在引進產業時切實解決好安全、環保及就業問題，走可持續發展之路。

3.加強生態環境保護，大力發展小城鎮綠色經濟

隨著小城鎮勞動密集型加工業和服務類經濟的發展，未來有更多的農村剩余勞動力和生活人口需要轉移到小城鎮集聚，因此，小城鎮的發展必須注意對生態環境的保護，大力發展綠色經濟。其一，在確立不同時期經濟、人口發展規模和生產、生活方式調控及資源節約策略的基礎上，應做好產業、人居和道路、排污管道、污水處理設施建設及固廢集散的空間合理布局。其二，在新老企業中全面推行清潔生產。對于新企業，要從污染源頭控制入手，把污染控制同生產過程緊密結合起來，把污染制止在生產過程前或減少最后污染物的排放。對于老企業，進行必要的工藝改進和設備改造，降低生產過程中的污染。并嚴格執行國家環境保護的法律法規，大力推行循環經濟模式和著力于小水電、生物能源、廢棄資源的開發利用。其三，應積極健全法規體系的建設和加強節約資源、保護環境的教育。使城鎮居民樹立起環保意識。其四，統籌小城鎮與農村的生態環境建設。因為小城鎮鎮區人口、經濟發展規模較小，周邊農村地域開闊和生態景觀豐富，為小城鎮居民提供了較舒適的生態環境。因此，小城鎮不宜建設大片的綠地和自然景觀，以節約土地特別是耕地資源。城鎮老城區已有的人文景觀也具有不可再生性，而且對于展現城鎮的歷史文明、創造良好的招商引資環境和人居環境都具有非常重要的意義，應保護和利用好，嚴禁破壞。

4.切實從體制上、政策上消除小城鎮發展的障礙

小城鎮處在城市和農村的結合部，既有城市的特點，又有村莊的特征。由于城鄉二元體制的限制，農村人口不能順暢自由地向城鎮流動，而且農村富余勞動力進入城鎮從事二、三產業有后顧之憂，出現了大量的候鳥式的季節性商販而不是長期居住在城鎮的工商企業者，這些都在不同程度上限制了小城鎮發展的規模。因此，必須從打破城鄉界限入手，加快小城鎮各項社會事業的配套體系建設：一是進一步改革小城鎮建設用地制度。在堅持保護耕地、節約用地、合理用地的前提下提倡集約用地。要加大土地收儲力度，改進土地供給方式，對商業用地一律掛牌出讓，或招標拍賣，以提高土地受益。要妥善解決好中心鎮建設用地問題，鼓勵通過舊村、舊鎮改造和土地復墾等方式解決建設用地。二是加快小城鎮社會保障建設。建立并不斷完善住房、醫療、教育、勞動就業和社會保險等制度，在小城鎮逐步建立起以居民和其所屬企業共同負擔為主、政府支持為輔的新型社會保障體系。這需要借助政策和中央及地方政府必要的財力支持，大力促進小城鎮基礎教育、職業技術教育、科技推廣、養老保險、醫療保障等公共產品的供應，以吸引大量農村剩余勞動力和生活人口向小城鎮遷移，在建設“生產發展、生活富裕、生態良好”宜居小城鎮的同時，有助于減輕大中城市的就業壓力和加快農業的現代化進程，實現城鄉居民的共同富裕。三是要加快戶籍制度改革。為了加快小城鎮的發展，需要改革城鄉分割的戶籍制度，可全面實行按屬地劃分戶口類別、以身份證為合法證件的自由遷移和登記政策。凡在當地小城鎮有穩定收入、有固定居住場所的農民及其他遷移人口，在勞動就業、子女上學、參軍服役、計劃生育和社會福利保障等方面應與城鎮居民享有同等權利，以促進農村人口的小城鎮遷徙和村鎮經濟社會的較快發展。凡是在城鎮長期居住并從事非農產業工作的農村戶口人員，統一免費改登城鎮居民戶口。

參考文獻：

[1]高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗(2007年10月15日中國共產黨第十七次全國代表大會報告)[N].人民日報，2007-10-25.

[2]王耀、查敏.小城鎮質量戰略[M].鄭州：河南人民出版社，2005，25.

作者系焦作市委黨校馬列部副教授

責任編輯： 耿超鋒