土地違法沖擊土地調(diào)控 保護(hù)民生之本迫在眉睫

監(jiān)察部、國土資源部于2007年12月10日通報(bào)了10起土地違法違規(guī)典型案件。案件分三種類型，一是政府非法批地；二是通過“以租代征”等形式非法占地；三是非法低價(jià)出讓土地。監(jiān)察部副部長屈萬祥強(qiáng)調(diào)說，要嚴(yán)厲打擊和懲治土地違法違規(guī)行為，扎實(shí)推進(jìn)查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)，守住18億畝耕地的紅線。

國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，堅(jiān)持嚴(yán)把土地、信貸閘門和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，特別要加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目新開工條件。從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地特別是工業(yè)用地。溫總理的報(bào)告將為土地違法違規(guī)現(xiàn)象敲響警鐘。

以租代征拷問土地執(zhí)法

“以租代征”是近年來凸現(xiàn)的一種土地違法新形式，據(jù)國土資源部一位負(fù)責(zé)人介紹，在“百日行動(dòng)”查處的違法形式中，尤其是“以租代征”較為嚴(yán)重，“以租代征”，這種新的違法占地行為在很多地方普遍存在。所謂“以租代征”，即通過租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。簡單的說就是，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

“以租代征”行為，不僅違反了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，規(guī)避了依法繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，規(guī)避了依法進(jìn)行征地補(bǔ)償和安置，規(guī)避了履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，而且非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等行為，也嚴(yán)重違反了《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定。

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地價(jià)值的不斷升高，農(nóng)民的土地一旦被征用，依照法律規(guī)定能一次性領(lǐng)取一筆不少的征地補(bǔ)償費(fèi)。而且，在農(nóng)民們看來“以租代征”比搞種養(yǎng)業(yè)收益要好的多，還能保持土地所有權(quán)。他們并不在乎這種出租行為是否受法律保護(hù)，他們的收益會(huì)不會(huì)長久。國家土地督察北京局一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，73％的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地，這是一個(gè)值得國家高度重視和研究的信號(hào)。

大量“以租代征”行為的發(fā)生嚴(yán)重沖擊了土地閘門的控制效應(yīng)。根據(jù)歷年執(zhí)法檢查的實(shí)際數(shù)據(jù)估算，每年我國新增建設(shè)用地95%以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。而在新增建設(shè)用地中，違法占用農(nóng)村集體農(nóng)用地的宗數(shù)、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，而“以租代征”是主要的違法形式之一。

有的地方政府面對(duì)國家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的宏觀調(diào)控形勢(shì)，不是從節(jié)約、集約用地上找建設(shè)用地出路，而是明知是違法圈地卻依然默許“以租代征”行為的發(fā)生，甚至將“以租代征”看做是解決當(dāng)?shù)赜玫孛堋l(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種有效方式和重要途徑。對(duì)用地企業(yè)來說，“以租代征”可以繞過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制、避過用地審批手續(xù)，快捷便利地取得建設(shè)項(xiàng)目用地。一旦被查處時(shí)往往以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，從輕或免予處罰，或抓幾個(gè)“替罪羊”敷衍了事，致使土地違法事件曾現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。這種“監(jiān)守自盜”的現(xiàn)象，如果不能得到及時(shí)有效的遏制，中央提出的“土地紅線”就難以守住，國家關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的多項(xiàng)政策恐怕也難以落到實(shí)處。

從另一個(gè)角度而言，土地是民生之本，更是農(nóng)民的命根子、飯碗子。他們是有地心落地，無地不定心。在農(nóng)村城市化進(jìn)程加快的今天，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地仍是生存的保障，是“定心丸”；而對(duì)于當(dāng)前正在進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)來說，如果農(nóng)民沒有土地來經(jīng)營種植，就失去了致富之本，黨的富民政策再好，也成了無源之水、無本之木。

土地違法存在的原因何在

2003年以來，上至國務(wù)院，下到各級(jí)國土資源部門，對(duì)土地違法行為采取了種種措施加強(qiáng)土地執(zhí)法，經(jīng)過多年的整治，全國土地執(zhí)法工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻，這不能不令我們思考這樣一個(gè)問題：土地違法行為屢禁不止的原因何在？

有專業(yè)人士對(duì)種土地違法行為進(jìn)行分析，與過去相比主要呈現(xiàn)出以下幾個(gè)不同特點(diǎn)，一是一些基層政府直接違法違規(guī)征占土地依然存在；二是一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規(guī)用地，手段和形式更加隱蔽；三是違法違規(guī)征占土地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村蔓延；四是東部地區(qū)違法違規(guī)用地仍時(shí)有發(fā)生，而中西部地區(qū)也已經(jīng)開始急劇上升。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，國土資源部國家土地副總督察甘藏春認(rèn)為，單靠2007底的一個(gè)“百日行動(dòng)”來解決土地管理中存在的種種問題是不現(xiàn)實(shí)的。他認(rèn)為，當(dāng)前導(dǎo)致土地違法行為出現(xiàn)反彈的可能性依然存在。因?yàn)槲覈奶厥鈬闆Q定了土地供需矛盾將長期存在。而且地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與保護(hù)資源、嚴(yán)格執(zhí)法和切實(shí)維護(hù)群眾利益之間的矛盾，仍將十分突出這種土地違法顯現(xiàn)也就不能根除。

據(jù)調(diào)查組介紹，隨著城市建設(shè)和企業(yè)擴(kuò)建用地需求的增長，農(nóng)村土地大量被征用。為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，當(dāng)?shù)氐臅洝⑹虚L等官員千方百計(jì)的為地方引來項(xiàng)目，國土資源部門自然得想方設(shè)法為其供地。業(yè)界有這樣一種說法：地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求、調(diào)整固定資產(chǎn)投資的作用就難以發(fā)揮。從一定意義上說，這是地方促進(jìn)發(fā)展的一種手段，但更是一種損害人民利益的行為。

在一些地方，一些基層干部漠視農(nóng)民的土地權(quán)，導(dǎo)致與農(nóng)民的土地糾紛屢屢發(fā)生，正在成為影響當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的突出問題。這種做法嚴(yán)重地侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，釀成矛盾和糾紛，造成干群對(duì)立，在一些地方，甚至形成群體上訪。之所以出現(xiàn)這些問題，其深處反映的是我們干部的為民意識(shí)、思想作風(fēng)、工作方法和政治政策水平。可以說，干部的問題不解決，得民心、順民意地管好農(nóng)村和農(nóng)民的土地就是一句空話。

如果對(duì)違法違規(guī)行為查處普遍偏輕、不到位，就會(huì)對(duì)全國產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，這怎能不在一定程度刺激了一些政府和部門違法用地。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶也曾表示，土地執(zhí)法過程中確實(shí)存在偏輕偏軟的問題。過去只有鄉(xiāng)村干部才被處理，而在我國各類違法用地案件中，80％違法用地面積的違法主體是政府，以公民、個(gè)人或者企業(yè)違法占地的面積僅占20％。所以，土地執(zhí)法過程中對(duì)責(zé)任人處理不到位是不能有效制止土地違法行為的重要原因之一。

土地執(zhí)法怎樣才能落實(shí)

從根本上解決土地利用和管理中存在的突出問題，不僅關(guān)系到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，關(guān)系到固定資產(chǎn)投資規(guī)模控制，而且關(guān)系到“十一五”規(guī)劃確定的18億畝耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定、保障國家長遠(yuǎn)利益和民族生存的高度出發(fā)，進(jìn)一步采取有力措施，加強(qiáng)土地調(diào)控。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局對(duì)怎樣才能解決土地違法現(xiàn)象提出了以下建議，首先，在“百日行動(dòng)”結(jié)束后，進(jìn)一步梳理核實(shí)清查結(jié)果，制訂查處糾正工作方案。各級(jí)國土資源部門要對(duì)下一級(jí)自查清理出的案件進(jìn)行認(rèn)真的系統(tǒng)的梳理，分類提出查處糾正的計(jì)劃和措施，制訂查處糾正工作方案后報(bào)上一級(jí)國土資源管理部門。國土資源管理部門要對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，依照有關(guān)法律法規(guī)，查處到位；對(duì)清理出的管理不規(guī)范問題，要采取措施，予以糾正。

還需認(rèn)真研究“百日行動(dòng)”清理查處的3類土地違法違規(guī)問題，有針對(duì)性地提出整改方案，加強(qiáng)違法違規(guī)問題處理的政策意見及整改方案的研究，確保“百日行動(dòng)”查處糾正和整改打得準(zhǔn)、有依據(jù)、有成效，并對(duì)以后的執(zhí)法指出一條有效的新路子。

最后，在深入現(xiàn)場(chǎng)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果和其他衛(wèi)星影像資料的運(yùn)用，充分運(yùn)用高科技手段，完善對(duì)土地違法違規(guī)案件的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。同時(shí)，將進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，在符合規(guī)劃、計(jì)劃的前提下，探索農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和管理措施。此外，嚴(yán)格界定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)的內(nèi)涵、范圍和規(guī)模，防止違背農(nóng)民群眾意愿，損害農(nóng)民利益。

如何確保土地執(zhí)法硬起來，措施很多，但關(guān)鍵一點(diǎn)還在于加強(qiáng)監(jiān)督和對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲處力度，真正做到“法律面前人人平等”。去年9月27日公開通報(bào)的16起案件中，對(duì)責(zé)任人都進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。其中有43名干部受到了黨紀(jì)、政紀(jì)處分，中間不乏地市級(jí)干部，還有4起案件的責(zé)任人涉嫌犯罪，已按法定程序移送公安司法部門。可以說，過去“因公違法不算違法”，處理違法“雷聲大，雨點(diǎn)小”的情況已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變了。

國土資源部部長徐紹史強(qiáng)調(diào)，無論是政府還是企業(yè)，無論是官員還是百姓，只要違法就嚴(yán)格依法處理，在查處土地違法違規(guī)案件中“破天荒地處理了兩名省部級(jí)干部”就是一個(gè)質(zhì)的改變。對(duì)當(dāng)前“以租代征”滋生蔓延之勢(shì)，國土資源部要堅(jiān)決說“不”。只有土地執(zhí)法硬起來，才能最終改變土法執(zhí)法中的疲軟現(xiàn)象，確保國家關(guān)于土地的多項(xiàng)政策落到實(shí)處，在一定程度上也才能有效解決居高不下的房價(jià)所帶來的社會(huì)問題。

據(jù)專家介紹，加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門，有利于遏制部分地區(qū)和行業(yè)固定資產(chǎn)投資過快增長，遏制用地?cái)U(kuò)張；有利于保護(hù)耕地，保護(hù)糧食生產(chǎn)能力，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，對(duì)解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題，產(chǎn)生了明顯成效。同時(shí)，實(shí)踐證明，中央采取的一系列宏觀調(diào)控措施完全必要、非常及時(shí)，也是卓有成效的。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，協(xié)調(diào)發(fā)揮土地政策與財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策的杠桿作用，是宏觀調(diào)控重要的實(shí)踐探索和管理創(chuàng)新。

記者了解到，在一些地方已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的政策，如江西省政府辦公廳新近發(fā)布的《對(duì)市縣政府六項(xiàng)考核評(píng)價(jià)體系的實(shí)施方案（試行）》中，考核評(píng)價(jià)指標(biāo)新增資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，其中對(duì)耕地保有量等項(xiàng)指標(biāo)都有明確的規(guī)定；河北省檢察院近日就依法嚴(yán)懲土地違法瀆職犯罪作出專項(xiàng)部署，明確了當(dāng)前要依法查處的八類重點(diǎn)案件，包括國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)，亂占濫用農(nóng)用地；徇私舞弊非法批準(zhǔn)征用、占用土地；濫用職權(quán)非法批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)；濫用職權(quán)擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，非法占用農(nóng)民集體所有土地；徇私舞弊非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)等。檢察院部署對(duì)八類土地腐敗行為將以瀆職立案；市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理嚴(yán)肅責(zé)任追究的意見》。《意見》規(guī)定，鎮(zhèn)（辦事處）主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人提拔任用時(shí)，組織、人事部門征求國土部門意見，凡因土地管理工作不力的，一律不予提拔……

國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。按土地利用總體規(guī)劃從嚴(yán)審查調(diào)整各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體和個(gè)人建設(shè)用地，堅(jiān)決制止違法違規(guī)占用耕地和林地行為。

從溫總理的報(bào)告中我們看到了政府正在加大對(duì)土地違法行為和保護(hù)民生之本的力度……