土地違法沖擊土地調控 保護民生之本迫在眉睫

監察部、國土資源部于2007年12月10日通報了10起土地違法違規典型案件。案件分三種類型，一是政府非法批地；二是通過“以租代征”等形式非法占地；三是非法低價出讓土地。監察部副部長屈萬祥強調說，要嚴厲打擊和懲治土地違法違規行為，扎實推進查處土地違法違規案件專項行動，守住18億畝耕地的紅線。

國務院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會議上作政府工作報告時指出，堅持嚴把土地、信貸閘門和市場準入標準，特別要加強和規范新開工項目管理，嚴格執行項目新開工條件。從嚴控制新增建設用地特別是工業用地。溫總理的報告將為土地違法違規現象敲響警鐘。

以租代征拷問土地執法

“以租代征”是近年來凸現的一種土地違法新形式，據國土資源部一位負責人介紹，在“百日行動”查處的違法形式中，尤其是“以租代征”較為嚴重，“以租代征”，這種新的違法占地行為在很多地方普遍存在。所謂“以租代征”，即通過租用農民集體土地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。簡單的說就是，擅自將農用地轉為建設用地。

“以租代征”行為，不僅違反了土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避了農用地轉用和土地征收審批，規避了依法繳納新增建設用地土地有償使用費，規避了依法進行征地補償和安置，規避了履行耕地占補平衡法定義務，擅自擴大建設用地規模，而且非法出讓、轉讓、出租農村集體土地用于非農業建設等行為，也嚴重違反了《土地管理法》的有關規定。

隨著我國市場經濟的不斷發展，土地價值的不斷升高，農民的土地一旦被征用，依照法律規定能一次性領取一筆不少的征地補償費。而且，在農民們看來“以租代征”比搞種養業收益要好的多，還能保持土地所有權。他們并不在乎這種出租行為是否受法律保護，他們的收益會不會長久。國家土地督察北京局一項問卷調查顯示，73％的農民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地，這是一個值得國家高度重視和研究的信號。

大量“以租代征”行為的發生嚴重沖擊了土地閘門的控制效應。根據歷年執法檢查的實際數據估算，每年我國新增建設用地95%以上屬于農村集體農用地。而在新增建設用地中，違法占用農村集體農用地的宗數、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，而“以租代征”是主要的違法形式之一。

有的地方政府面對國家嚴格控制新增建設用地規模的宏觀調控形勢，不是從節約、集約用地上找建設用地出路，而是明知是違法圈地卻依然默許“以租代征”行為的發生，甚至將“以租代征”看做是解決當地用地矛盾、發展經濟的一種有效方式和重要途徑。對用地企業來說，“以租代征”可以繞過農用地轉用計劃指標限制、避過用地審批手續，快捷便利地取得建設項目用地。一旦被查處時往往以地方經濟發展為由，從輕或免予處罰，或抓幾個“替罪羊”敷衍了事，致使土地違法事件曾現出逐漸擴大的趨勢。這種“監守自盜”的現象，如果不能得到及時有效的遏制，中央提出的“土地紅線”就難以守住，國家關于房地產調控的多項政策恐怕也難以落到實處。

從另一個角度而言，土地是民生之本，更是農民的命根子、飯碗子。他們是有地心落地，無地不定心。在農村城市化進程加快的今天，對絕大多數農民來說，土地仍是生存的保障，是“定心丸”；而對于當前正在進行的新農村建設來說，如果農民沒有土地來經營種植，就失去了致富之本，黨的富民政策再好，也成了無源之水、無本之木。

土地違法存在的原因何在

2003年以來，上至國務院，下到各級國土資源部門，對土地違法行為采取了種種措施加強土地執法，經過多年的整治，全國土地執法工作形勢依然嚴峻，這不能不令我們思考這樣一個問題：土地違法行為屢禁不止的原因何在？

有專業人士對種土地違法行為進行分析，與過去相比主要呈現出以下幾個不同特點，一是一些基層政府直接違法違規征占土地依然存在；二是一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規用地，手段和形式更加隱蔽；三是違法違規征占土地向鄉鎮和村蔓延；四是東部地區違法違規用地仍時有發生，而中西部地區也已經開始急劇上升。

面對如此嚴峻的形勢，國土資源部國家土地副總督察甘藏春認為，單靠2007底的一個“百日行動”來解決土地管理中存在的種種問題是不現實的。他認為，當前導致土地違法行為出現反彈的可能性依然存在。因為我國的特殊國情決定了土地供需矛盾將長期存在。而且地方政府發展經濟的熱情與保護資源、嚴格執法和切實維護群眾利益之間的矛盾，仍將十分突出這種土地違法顯現也就不能根除。

據調查組介紹，隨著城市建設和企業擴建用地需求的增長，農村土地大量被征用。為了促進當地的發展，當地的書記、市長等官員千方百計的為地方引來項目，國土資源部門自然得想方設法為其供地。業界有這樣一種說法：地方黨委、政府領導熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應引導需求、調整固定資產投資的作用就難以發揮。從一定意義上說，這是地方促進發展的一種手段，但更是一種損害人民利益的行為。

在一些地方，一些基層干部漠視農民的土地權，導致與農民的土地糾紛屢屢發生，正在成為影響當前農村社會穩定和發展的突出問題。這種做法嚴重地侵犯了農民的土地權益，釀成矛盾和糾紛，造成干群對立，在一些地方，甚至形成群體上訪。之所以出現這些問題，其深處反映的是我們干部的為民意識、思想作風、工作方法和政治政策水平。可以說，干部的問題不解決，得民心、順民意地管好農村和農民的土地就是一句空話。

如果對違法違規行為查處普遍偏輕、不到位，就會對全國產生了極大的負面效應。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，這怎能不在一定程度刺激了一些政府和部門違法用地。國土資源部執法監察局局長張新寶也曾表示，土地執法過程中確實存在偏輕偏軟的問題。過去只有鄉村干部才被處理，而在我國各類違法用地案件中，80％違法用地面積的違法主體是政府，以公民、個人或者企業違法占地的面積僅占20％。所以，土地執法過程中對責任人處理不到位是不能有效制止土地違法行為的重要原因之一。

土地執法怎樣才能落實

從根本上解決土地利用和管理中存在的突出問題，不僅關系到當前經濟平穩運行，關系到固定資產投資規模控制，而且關系到“十一五”規劃確定的18億畝耕地保護目標的實現，關系到經濟結構調整、經濟增長方式轉變和區域協調發展，關系到全面協調可持續發展和社會主義和諧社會建設。因此，必須以科學發展觀為指導，從維護經濟平穩運行和社會穩定、保障國家長遠利益和民族生存的高度出發，進一步采取有力措施，加強土地調控。

國土資源部執法監察局對怎樣才能解決土地違法現象提出了以下建議，首先，在“百日行動”結束后，進一步梳理核實清查結果，制訂查處糾正工作方案。各級國土資源部門要對下一級自查清理出的案件進行認真的系統的梳理，分類提出查處糾正的計劃和措施，制訂查處糾正工作方案后報上一級國土資源管理部門。國土資源管理部門要對發現的違法違規問題，依照有關法律法規，查處到位；對清理出的管理不規范問題，要采取措施，予以糾正。

還需認真研究“百日行動”清理查處的3類土地違法違規問題，有針對性地提出整改方案，加強違法違規問題處理的政策意見及整改方案的研究，確保“百日行動”查處糾正和整改打得準、有依據、有成效，并對以后的執法指出一條有效的新路子。

最后，在深入現場的同時，進一步加強對衛片執法檢查成果和其他衛星影像資料的運用，充分運用高科技手段，完善對土地違法違規案件的發現機制。同時，將進一步規范農村集體建設用地流轉試點工作，在符合規劃、計劃的前提下，探索農民集體所有建設用地使用權的實現形式和管理措施。此外，嚴格界定城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點的內涵、范圍和規模，防止違背農民群眾意愿，損害農民利益。

如何確保土地執法硬起來，措施很多，但關鍵一點還在于加強監督和對相關責任人的懲處力度，真正做到“法律面前人人平等”。去年9月27日公開通報的16起案件中，對責任人都進行了嚴肅處理。其中有43名干部受到了黨紀、政紀處分，中間不乏地市級干部，還有4起案件的責任人涉嫌犯罪，已按法定程序移送公安司法部門。可以說，過去“因公違法不算違法”，處理違法“雷聲大，雨點小”的情況已經開始轉變了。

國土資源部部長徐紹史強調，無論是政府還是企業，無論是官員還是百姓，只要違法就嚴格依法處理，在查處土地違法違規案件中“破天荒地處理了兩名省部級干部”就是一個質的改變。對當前“以租代征”滋生蔓延之勢，國土資源部要堅決說“不”。只有土地執法硬起來，才能最終改變土法執法中的疲軟現象，確保國家關于土地的多項政策落到實處，在一定程度上也才能有效解決居高不下的房價所帶來的社會問題。

據專家介紹，加強土地管理和調控，嚴把土地供應閘門，有利于遏制部分地區和行業固定資產投資過快增長，遏制用地擴張；有利于保護耕地，保護糧食生產能力，維護農民合法權益，對解決當前經濟運行中的突出問題，產生了明顯成效。同時，實踐證明，中央采取的一系列宏觀調控措施完全必要、非常及時，也是卓有成效的。綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，協調發揮土地政策與財政政策、貨幣政策、產業政策的杠桿作用，是宏觀調控重要的實踐探索和管理創新。

記者了解到，在一些地方已經出臺了相應的政策，如江西省政府辦公廳新近發布的《對市縣政府六項考核評價體系的實施方案（試行）》中，考核評價指標新增資源節約和環境保護內容，其中對耕地保有量等項指標都有明確的規定；河北省檢察院近日就依法嚴懲土地違法瀆職犯罪作出專項部署，明確了當前要依法查處的八類重點案件，包括國家機關工作人員濫用職權，亂占濫用農用地；徇私舞弊非法批準征用、占用土地；濫用職權非法批準“以租代征”占地建設；濫用職權擅自擴大農村集體建設用地規模，非法占用農民集體所有土地；徇私舞弊非法低價出讓國有土地使用權等。檢察院部署對八類土地腐敗行為將以瀆職立案；市委、市政府出臺《關于進一步加強土地管理嚴肅責任追究的意見》。《意見》規定，鎮（辦事處）主要負責人、分管負責人提拔任用時，組織、人事部門征求國土部門意見，凡因土地管理工作不力的，一律不予提拔……

國務院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會議上作政府工作報告時指出，堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農田保護。按土地利用總體規劃從嚴審查調整各類規劃的用地規模和標準，嚴格執行土地用途管制制度，依法嚴格管理農村集體和個人建設用地，堅決制止違法違規占用耕地和林地行為。

從溫總理的報告中我們看到了政府正在加大對土地違法行為和保護民生之本的力度……