全國首例濫用職權者被判承擔民事賠償案

64歲的盛榮怎么也沒有想到，一次自作主張的放貸造成的損失，使得他在離開財政所長崗位8年、退休4年后再次被人關注，而且被檢察機關推上了被告席。最近江蘇省海安縣法院公開開庭審理了這起由濫用職權引發的刑事附帶民事案，在全國首次作出了對濫用職權者除追究刑事責任外，還被判承擔民事賠償責任的判決。

私自借貸

位于黃海之濱的江蘇省海安縣老壩港鎮是海安縣唯一的沿海鄉鎮，一條不足8公里的海岸線創造了多個全國第一：紫菜生產規模全國第一，漁網織機年銷售全國第一，鰻魚養殖全國第一，河豚養殖全國第一。

1996年7月至1999年5月，盛榮曾在這個富得流油的鄉鎮擔任鎮財政所所長，負責各項財政收支和基金費的征收、上交以及支農周轉金的管理等工作，一時間這個“財神爺”的門檻被前來請求貸款、借款的人踏破。

1997年7月的一天，海安縣發世特鰻業公司老總周陵因資金短缺，向盛榮提出借貸部分資金周轉，因之前發世特鰻業公司向鎮財政所借的兩筆150萬元支農周轉金資金還未歸還，盛榮一口回絕了周的借款要求。碰了一鼻子灰的周陵并不甘心，幾天后，他得知老壩港鎮萬港養殖場要將一筆60萬元的支農周轉金歸還給鎮財政所，又急忙找到萬港養殖場老總，欲轉借這筆資金，萬港養殖場老總表示：這筆錢是鎮財政所的，你們欲借，必須征得盛榮同意。周陵又連忙將盛榮請到萬港養殖場，再次提出借款要求：“盛所長，我的公司只要一注入這筆資金購買鰻魚飼料，馬上就全盤皆活，到了秋天大批鰻魚出池，保證舊債新債一并還清！”

支農周轉金是財政部門為支援農業生產和農村經濟發展而設置的有償投放、定期收回、循環使用的專項資金，由財政部門農業財務管理機構安排、發放、管理。依照規定，投放10萬元以上的支農周轉資金須向鎮政府領導匯報，可此時的盛榮被吹得天花亂墜的周林說得動了心，他想，到秋天也只有幾個月時間，于是既沒向領導請示，也沒經集體討論，更沒簽訂借款合同，就同意了周陵的借款要求。

然而，養鰻業是一個高風險的產業，一方面是苗種和產品“兩頭在外”，苗種大部分依靠進口，80％的成鰻要靠出口。到了秋天，鰻魚市場風云變幻，原本十分紅火的養鰻業由于養殖規模惡性膨脹，產品嚴重供大于求，加之出口受阻，導致鰻魚滯銷，鰻價大幅下跌，養鰻業一夜之間從高處跌到了深谷，發世特鰻業公司損失慘重，原本新賬舊賬一并歸還鎮財政所的希望化為了泡影。

見此，盛榮慌了，在多次催討未果的情況下，1998年年初，他指派財政所副所長與發世特鰻業公司補簽了借款60萬元的合同，萬港養殖場提供了連帶責任擔保。

合同簽訂前后，發世特鰻業公司分別歸還了鎮財政所20萬、10萬元資金，其余借款雖然鎮財政所年年催要，但發世特鰻業公司一直無力返還，2000年該公司歇業，2003年12月，該公司的資產整體出讓給了海安農行，用于償還欠海安農行的部分債務。見此，盛榮轉向擔保單位萬港養殖場討要，可萬港養殖場經營狀況也很不景氣，負債2000多萬到2002年停業，2006年9月該場的資產全部作價給抵押權人老壩港信用社。

遲來的責任追究

這次自作主張的借款給盛榮帶來了無盡的麻煩，1999年5月，他被免去了所長職務，同年11月18日，因嚴重違反了財政支農周轉金管理規定，被海安縣紀委給予留黨察看一年的處分。

2003年4月，年滿60歲的盛榮從鎮財政所退休了，原想可以安度晚年，可2006年12月22日，正在家休息的他被縣檢察院的辦案人員押上了警車。

原來，擔保單位萬港養殖場將資產全部作價給抵押權人老壩港信用社后，再無財產承擔擔保責任，至此，盛榮出借的尚有30萬元支農周轉金已徹底無法討回。

難道這30萬元就白白損失了嗎？海安縣檢察院接到有關方面的情況反映后，決定立案偵查。 海安縣檢察院認為，盛榮未經論證和領導審核決定，在沒有辦理相關借款和擔保手續的情況下，擅自將60萬元財政支農資金借給前期借款尚未歸還的發世特鰻業公司，導致這筆借款尚有30萬元債權無法實現，其行為構成了濫用職權罪。

如何追討這30萬元呢？辦案檢察官形成兩種意見，一種認為這30萬元應向盛榮個人追要，因為盛榮個人的過失，導致國家損失了30萬元，故盛榮個人應承擔這一損失；另一派認為，這30萬元不應該向盛榮個人追討，因為盛榮發放支農周轉資金的行為是職務行為，再說，因濫用職權而被判承擔民事賠償責任的，在全國還沒有先例。

兩種意見爭論激烈，海安縣檢察院公訴、民行部門通力合作，共同研討適用的法律依據，最終決定由檢察機關代表國家對盛榮提起刑事附帶民事訴訟，以確保國家財產不受損失。

2007年9月22日，海安縣檢察院以盛榮涉嫌觸犯濫用職權罪，同時致使老壩港鎮政府遭受經濟損失，向海安縣法院提起刑事附帶民事訴訟。

法庭上，控辯雙方爭論激烈。盛榮及其辯護人認為，這30萬元損失是由于工作上的失誤和缺陷造成的，個人不應該予以賠償；財政所發放支農周轉金的行為是經營行為，其本身存在著一定的風險，而且事后補簽了借款合同，合同中有擔保單位，在此款的借貸上無任何風險和不規范之處，具有合法性，不存在濫用職權；即使構成了濫用職權罪，但也早已超過了5年刑事追訴時效。盛榮及其辯護人還認為，盛榮因此事1999年11月已經受到了黨紀處分，其不應當再承受相關刑事責任。

而控方認為，盛榮事后補簽合同的行為僅是對損失的產生采取的補救措施，不影響濫用職權罪的構成；發世特鰻業公司雖然于2000年歇業，但其仍有資產，直到2003年12月，該公司的資產才整體出讓給海安農行，用于償還所欠海安農行部分債務，擔保人萬港養殖場于2006年9月才將資產全部作價給抵押權人老壩港信用社，無財產承擔擔保責任，致鎮財政所30萬元支農周轉金損失產生，盛榮濫用職權罪的真正發生時間應為2006年9月，公訴機關于2006年12月將本案立案偵查，未過5年的刑事追訴時效。

公訴機關認為，盛榮因濫用職權給國有財產造成損失30萬元，我國《刑事訴訟法》賦予檢察機關為維護國家公共利益而代表國家、集體提起附帶民事訴訟的權利，《民法通則》第106條第二款規定：“公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產，侵害他人財產、人身的應當承擔民事責任。”因此，盛榮應依法賠償這30萬元損失。

公訴機關還認為，盛榮雖然受到了黨紀處分，但該行為又同時構成犯罪，應當依法追究刑事責任。

公訴機關的意見得到了法院的支持，2007年11月2日，海安縣法院認為盛榮犯濫用職權罪成立，一審判處有期徒刑6個月，并依《民法通則》第106條第二款規定，判處盛榮賠償老壩港鎮政府財產損失30萬元。

法律突破引社會熱議

盛榮因濫用職權犯罪被判坐牢又賠錢的消息經過當地媒體披露后，引起了強烈的社會反響，不少網友對此拍案叫好。

網友孫瑞灼說，近年來，由于官員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等瀆職行為而致使公共財產受侵害的事件時有發生。然而，在長期的司法實踐中，對于瀆職者，在追究其刑事責任同時往往忽略了追究其民事賠償責任。之所以造成如此局面，除了當前社會各界對瀆職犯罪危害性認識不足，認為這種“不落腰包”的犯罪個人并沒有從中得到好處，只是由于一時疏忽而犯了錯。雖然，我國法律規定由于官員的瀆職行為導致的國家損失應予賠償，但具體由誰來代表國家進行追償、如何追償等都沒有進一步明確。這導致面對瀆職犯罪對國家財產的損害，法律保護幾成真空狀態。海安縣檢察院代表國家對濫用職權者提起刑事附帶民事訴訟，為國家索賠，顯然是一個有益的嘗試，具有重要的破冰意義。

但也有人對此案的判決持不同意見。南通震陽律師事務所副主任馮香琪律師認為，檢察機關提起公訴無可厚非，但由檢察機關代表老壩港鎮起訴盛榮追討30萬元民事賠償損失的法律主體是不合法的。盛榮是老壩港鎮財政所所長，隸屬于老壩港鎮政府，老壩港鎮政府與盛榮之間的關系是領導與被領導的上下級關系，而我國民法調整的法律關系是存在于平等主體之間的，所謂“平等主體”指當事人在民法上都具有獨立活動的人格，他們之間在法律上的地位是平等的，在意志上是獨立的，一方不受他方意志的支配，因此此案不屬于人民法院主管民事訴訟的范圍，人民法院不應該受理。馮香琪說，如果老壩港鎮政府要追討這部分損失，可以依據《行政法》通過行政的手段，不可通過訴訟來解決。

法學專家談濫用職權罪

此案的審判是否符合法理，記者走訪了南京大學相關刑法學專家。

濫用職權罪，是指國家工作人員濫用職權，致公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為，此案審判時，盛榮及其辯護人認為已過了5年刑事案件追訴時效，而公訴人認為沒有過期，究竟有無道理？

專家說，刑事追訴時效期限是指犯罪經過了期限將不再追訴，如，法定最高刑為不滿5年有期徒刑的經過5年不再追訴。追訴期限從犯罪之日計算，犯罪行為有連續或繼續狀態的，從犯罪行為終了之日起計算，在追訴期限以內又犯罪的前罪追訴的期限從犯后罪之日起計算。我國《刑法》規定，國家機關工作人員犯濫用職權罪，處5年以下有期徒刑或者拘役，因此，盛榮及其辯護人提出了超過了5年刑事追訴時效，就是依據此項規定。

專家說，濫用職權犯罪是一種結果犯罪，適用《刑法》關于結果犯罪追究刑事責任的一般規定，即只有行為人的行為造成了嚴重后果的情況下，才構成犯罪，才能追究行為人的刑事責任。這就充分說明了，濫用職權犯罪不是一般意義上的結果犯，而是行為人的行為對犯罪客體必須造成法定程度的實際危害結果時才構成犯罪，以重大損失產生之日起計算追訴期限。就本案而言，盛榮的相關行為盡管發生在1997年7月，而行為和危害結果發生在2006年9月擔保人萬港養殖場無財產承擔擔保責任后，此時，鎮財政所30萬元支農周轉金損失真正產生，其行為性質才轉化為犯罪行為。因此，法院認定沒有超過5年刑事追訴時效是正確的。

專家說，盛榮雖因濫用職權犯罪既被追究刑法懲罰，又被追究民事責任賠償，但仍然沒有突破對濫用職權者追究承擔民事賠償責任的法律障礙，這就需要通過立法加以解決。公職人員濫用職權到底是職務行為還是個人行為，我國現行法律上沒有明確界定，如果是職務行為，就不應該個人賠償，如果是個人行為，那么與職務行為之間的區別如何鑒定？2007年10月1日施行的《物權法》第57條規定，濫用職權、玩忽職守造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任——這里的“法律責任”，除了包括刑事責任外，是否包括民事賠償責任，也沒有明確。專家說，《國家賠償法》第14條規定，賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。此條規定的是“責令”承擔賠償費用，而不是“判處”承擔賠償費用，因此，此案檢察機關是否有權代表老壩港鎮政府起訴，人民法院該不該受理盛榮承擔民事賠償責任一案仍有待商榷。

但專家認為此案的判決仍很有示范意義，告誡那些手握重權的公仆們，通過此案要好好珍惜手中的權力，謹慎使用手中的權力，否則，就會面臨坐牢又賠錢的危險。 （本文謝絕轉載）