愿兩鬢霜花能怡然自樂

《桃花源記》文載：“……土地平曠，屋舍儼然，有良田美池桑竹之屬。阡陌交通，雞犬相聞。其中往來種作，男女衣著，悉如外人。黃發垂髫，并怡然自樂……。”描寫的是在陶淵明的理想社會中：“土地平坦開闊，房屋整整齊齊，有肥沃的田地，那里的人們來來往往耕田勞作，男女的穿戴整齊。老人和小孩都悠閑愉快，自得其樂的樣子。”是的，青舞飛揚后能靜沐恬淡的夕陽時光是每個人所期望的歸宿，也是建設小康社會中“老有所養、老有所為、老有所樂”的追求之一。改革開放30年來，我國的城鎮地域業已形成了比較完備的社會保障體系，城鎮中的老人在退休后能享受到一份較滿意的保障。但是，我國是一個人口大國，農業大國，人口基數大，農村人口比重高。同時我國又是一個已步入人口老齡化的社會，種種因素交織，使農村老齡人口的保障問題日益凸顯。如何建立一種使這一群體能夠獲得較為實際、又較符合我國基本國情的保障體系？將是一個考驗黨的執政力，考驗國家解決民生大計問題能力的關鍵所在。

農村養老保險制度起步較早。1992年，我國就構筑了意在覆蓋整個社會的養老保險制度。就是當時分布三個部委管理的城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險、農村養老保險，戲稱“社會保險的三套馬車”。通過長時間的探索和實踐，城鎮職工養老保險體系得到了較好的應用和發展，制度建設也日趨完善。而農村、機關事業兩塊在開展過程中受到諸多條件的制約，頻頻出現問題，尤其是農村養老保險目前在全國已基本停止接受新業務，處于清理整頓階段。在全面建設小康社會、和諧社會的今天，建立新型的農村養老保險制度已是必然且迫在眉睫。

民眾無實利，怎能延續下去？

天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利去。檢驗現行農保體系是否成功、是否真正有價值，最直接的標準就是農民是否自愿參保。要使農民能自愿參保，也就要使農民老后能從中得到實際的利益。緣何城鎮職工社保體系能得到普及及推廣？最重要的原因也在于此，城鎮職工只需要繳納比例較小一部分的基金就能獲得相對較滿意的保障，自然會積極的參與交納社保金。而現行農保體制下的資金來源渠道單一，絕大部分來自農民繳費，特別是經濟不發達地區，資金來源渠道只有一條——農民。試想一下，一個農民每年將一定數額的錢上繳后并不能獲得額外的利益，返還給他的是數目相等（甚至更少）的社會保障金，那么他還會有動力去交納這份保金嗎？此外，現行的農保機制下的退休金發放額過低，據調查，在某區域，月領取額在100元以上的人數占1%，月領取額在50元～100元的人數占3%，月領取額在20元～50元的人數占7%，月領取額在10元～20元的人數占7%，月領取額在1～10元的人數71%，月領取額在1元以下的人數，占13%，絕大部分繳費者退休后所得到的保障，遠遠低于當地低保標準。如果在這種\"無息存款\"式甚至都不如的繳費發放標準下，農民還不如把錢存進銀行吃利息，或者投入到來年的生產生活當中。等到老了，再去申請數額相對較多的低保。因此，在一無任何實際利益優惠于農民；二基本湮滅了農民繳費積極性的形式下。現行農村社會保障體系存在及其延續又從何談起？

條件不成熟，點面皆欠缺

當初，政府開展農村養老保險的本意是相當好的。一方面可以使農民老有所養；另一方面可以減輕地方的負擔，保障社會的長治久安。但是由于在整個農保實施過程中沒有詳盡細致的考慮一些要素，使得農保工作開展的并不理想：首先就表現在我國農村人口眾多，文化發展水平和生產力發展水平低下的制約上。由于許多地區農民自身知識面及當地宣傳力度的欠缺，許多農民不了解、不清楚甚至是不知道農保這回事。此外，我國地域遼闊，經濟發展水平不均衡，農村經濟水平差異也相對較大，在一些落后地區開展農保工作所收取的費用是當地農民無法承受的。在這種經濟條件下，大面積的推廣農保不但沒有收到預期的效果，反而會加重農民的負擔。其次，現行農保機制上也存在著較大的缺失。按照性質來定義，農村社會保障體系應該具備社會保險的特征，即應具備強制性和非營利性兩個特點。但是在具體實施的過程中卻是以農民自愿參保來執行的，這樣就使農保又具備了商業保險的性質，整個農保工作定性就產生了差異，自然在對應的操作處理環節上就難以保證其完整性，從而產生不必要的漏洞。最后是在農保機構的人員和經費開支上，最初確立農保制度時，對應成立的專職機構和工作人員就被認定為自收自支的事業單位，財政不給予經費。因此這些機構的日常開支只有靠自己解決，尤其是在1999年中央下令停征社保費后，農保機構更是已無“下炊之米”，在萬般無奈的情形下，農保收入產生的利息就成了農保機構的經費來源了。

管理不完善，監督無力度

近年來，無論是國內還是國外，都出現了一批金額巨大、影響較廣的社會保險金案件，尤其是上海社保案的發生，使得民眾對與自己利益息息相關的社保金方面的管理監督越發關注。而與之相對應的在我國農保金監管一塊上，存在著比較大的缺失。這種缺失首先表現在經管人員的法律和責任意識淡薄上。審計發現，所審計的單位，大多存在程度不等的挪用、擅借、胡亂開支農保金等現象。有些地區的領導將這部分基金當作政府的預算外資金任意調配；有的領導自做主張，將農民的血汗錢用于擔保或作貸款抵押，造成無法返還而形成死賬；還有的領導想方設法、渾水摸魚以圖達到私吞、侵占農保金的目的。而這些地方的其他監管人員呢？正所謂“上梁不正下梁歪”，他們對種種違法違紀行為聽之任之，只要不影響自己拿工資就諸事不理。是什么造成如此局面？當然是軟弱的監督機制，有些監管機構的主管部門的確在加強基金管理方面做了大量的工作，但同樣許多基金管理不善也是因為這些部門“監守自盜”造成的，一些監督部門對于違紀違法事件大事化小、小事化了、以罰代管、以罰代刑。這樣，不僅沒有起到監督的作用，還又增加了農保基金新的開支，惡性循環，往返不絕，改正強化現行的監管機制勢在必行。

針對上述問題，為了將來的農保建設工作能更好更順利的實施開展，建議如下：一是以農民利益為根本出發點，借鑒現行農村合作醫療體系的成功經驗，在農保基金籌集方面由政府出一塊，并明確規定最低限度的籌資基數；二是加強審計監督，確保基金的完整、安全性；三是積極采用經濟、行政和法律手段，回收農保金。對于無法償還以及破產關閉或重組金融機構中農村社會養老保險基金債權問題的，建議將農保基金按照個人債權由政府收購，以確保基金安全完整；四是加強勞動保障系統的內部監管，建立基金內審稽核制度。各級社會保險基金監督部門和行政部門將農保基金納入日常監管業務范圍。同時積極探索省、市、縣分級管理辦法，逐步提高到省級管理；實行業務經辦和基金管理分開，基金管理和基金監督分開；五是將農保基金全部納入銀行間市場運營，農保經辦機構在國有商業銀行開設“農村社會養老保險基金專戶”，嚴格限定投資品種和比例，實行第三方托管。參照社會保障基金理事會管理的社保基金或城鎮個人賬戶資金管理模式，制定新型農保基金管理辦法。

（作者單位：江西省審計廳、本刊編輯部）