中國政府績效審計面臨的問題及解決辦法

由于我國恢復審計工作規范化的時間較遲，在其他國家探討適合自己國情的績效審計理論與方法時，我國的社會主義審計制度才剛剛建立。因此，我國的政府審計雖然在20年的工作中取得了顯著成績，但仍然處于審計發展的初級階段，即財務審計的傳統審計階段，政府審計工作相對落后，僅僅是“作為查補漏缺的工具”，尚未起到激勵政府機構高效工作和促進公共部門科學管理的作用。

一、當前我國政府績效審計面臨的問題

（一）對政府績效審計缺乏正確、客觀的認識。

績效審計在我國才剛剛開始，尚屬新鮮事物，人們對績效審計的認識還比較陌生，相當一部分人認為績效問題不是違法問題，審計機關無須介入。甚至一些人認為績效審計是西方國家的產物，不符合中國的國情，在現有審計任務非常繁重的情況下再去搞這種東西，似乎意義不大。同時，由于實踐較少，大部分審計人員對績效審計的認知還局限于一個比較小的范圍，只是對這個名詞有一些初步印象，至于它的實際內容是什么、具體該如何操作，還知之甚少，大多數還停留在對國外有關情況的介紹上。

（二）尚未形成完整系統的績效審計理論。

隨著政府績效審計在我國的出現，為了探索我國績效審計的路子，國家審計署及一些地方審計機關紛紛派員去英國、加拿大、香港等績效審計發展比較先進的國家和地區考察學習，帶回了大量的國外績效審計資料。目前，我國關于績效審計方面的文獻大部分是介紹國外績效審計的先進經驗及做法，比如《世界審計史》、《世界各國政府審計》、《世界主要國家審計》、《英國績效審計》、《最新國外效益審計》等等。有關國內績效審計的資料則比較少，除了對深圳近兩年來績效審計試點的工作總結外，多是一些探討及爭鳴性質的理論研究，極少有明確定性的內容。

（三）績效審計的法律制度建設比較落后。

績效審計的法律制度建設也比較落后，缺乏具有針對性的制度規范。除了深圳市《深圳經濟特區審計監督條例》、湖南省《湖南省審計監督條例》、珠海市《珠海經濟特區審計監督條例》引入了績效審計的概念外，國內關于績效審計尚沒有明確的法律條文支持及相應的制度規范。我國的《審計法》中規定審計機關對被審計單位的財政財務收支及經濟活動的真實性、合法性和效益性進行監督評價，筆者認為這僅僅是指審計要達到效益性的目的，而對如何具體開展績效審計的法律和規范卻沒有作出任何規定。

（四）政府績效審計的實踐經驗相對較少。

我國曾在上世紀80年代末90年代初的一段時間開展過國有企業的經濟效益審計，總結了一些經驗，但對政府績效審計卻極少論及。目前，除了國家審計署近兩年來搞了少量的帶有績效審計色彩的專項資金調查（比如2001年組織的退耕還林還草試點工程資金審計、農村電網資金審計以及2002年組織的重點機場審計，這些審計項目雖然包含了一些財務審計的內容，但主要還是解決資金使用效果和政策、決策的合理性有效性問題，即從資金支出效果或預期目標的實現程度來評價資金使用績效）及深圳市審計局開展的為數不多的績效審計試點外，極少再有類似的實踐。從整體上看，目前我國審計機關仍主要以真實性和合法性審計為主，績效審計工作尚未普遍展開。

（五）績效審計的資料缺乏。

開展績效審計需要具有豐富的財務數據資料，從財務數據中挖掘效益信息。這就為開展績效審計設定了一個限制性條件：財務數據資料必須具有可獲得性、數據必須具有真實性?；仡^看國外的績效審計，英美國家在開展績效審計之前，真實、合法性審計已經達到一定水平，績效審計是真實合法性審計無法滿足財政監督要求時才出現了。但是，就中國目前而言，真實、合法性審計進行得并不順利。中國每年的審計署的財政預算執行審計報告不斷涌現出一系列的問題，而且有些問題反復出現；中國的政府預算整體上還是粗放型的劃撥、轉移支付，審計署雖然不斷提出細化預算，但是，這一塊比較薄弱，“跑步錢進”以及轉移支付的非經?；F象就是證明；中國地方政府之間處于競爭的需要，地方政府出于地方保護的需要，地方政府官員出于政治地位的考慮，往往利用行政權力干涉地方審計部門的審計工作。上述問題都表明，中國當前開展績效審計的最重要問題：真實合法性審計仍就有很長的路要走，中國當前開展績效審計環境仍就不太具備。李金華也認為中國績效審計沒有開展起來主要是因為當前中國存在比較多的混亂現象，會計資料不夠真實，審計人員素質還不高，審計內容基本沒有超出財政財務收支的范圍。

二、我國開展績效審計可能的對策

（一）改變中國的審計體制，增強審計機構的獨立性。

獨立性是審計的本質屬性，是審計工作得以開展的前提。政府績效審計是審計機關對政府使用資金的經濟、效率、效益的評估，關系到政府的信譽，關系到政府主管人員的業績，進而關系到官員的政治前途。因此，績效審計的開展更需要審計機關、審計人員具有獨立的審計人格。

審計體制的改革與政治體制改革的關系密切。因為監督財政就意味著政府及財政資金成為主要的審計對象，涉及到立法權對財政權的制約問題，而從世界范圍來看，審計機關普遍性地充當著監督財政的角色，是立法機關監督財政的重要工具。反過來，審計機關也只有從立法機關那里獲取權力才能夠實施對財政的監督，因此，通過政治體制改革來推進政治民主化和行政法治化，這樣一方面可使政府公共權力受到削弱并走向透明化，由一個包攬一切的全能政府向有限政府轉變，使政府對公眾、人大以至納稅人的每一分錢都真正負起責。另一方面使人大制度得到進一步完善以及預算監督得到實質性加強。因此，政治體制改革是推進審計體制改革的關鍵因素。

（二）合理開發審計人力資源。

就中國審計機關人力資源現狀而言，中國審計機關人力資源同時存在兩種稀缺——顯性稀缺和隱性稀缺。前一種是指審計機關審計工作人員絕對數量稀缺，審計人員的數量同中國審計人員所要承擔的審計責任和審計任務存在較大的差距；后一種是指審計機關工作人員在結構、素質上存在不合理性，審計人員知識結構不合理，審計被限定在財務的范疇，審計人員的招聘主要對準財經院校，這一點對于傳統財政財務審計似乎具有合理性，但是，這也表明中國缺乏開展績效審計的審計人力資源準備。據有關調查顯示，我國審計隊伍中本科以上學歷人員只占到24.71%，與國外有較大的差距；知識結構以會計、審計人才為主體，比重達到62.55%，工程技術等專業人才僅占13.13%，復合型人才較為缺乏。所以針對這種情形，中國必須加大對審計人力資源的開發力度。

首先，加大對現有審計人員的開發力度，通過培訓班、講座以及在職教育等形式，鼓勵審計人員涉獵經濟學、社會科學、法律、工程學、計算機科學的知識，以此健全現有審計人員的知識結構，改變知識結構單一的現狀。其次，有意識地吸取外來資源，通過對外招募的形式，對素質有偏重地做出選擇，有重點地吸取其他管理學科、工程學科的人員進入審計領域，改變審計人員的知識結構，例如，在每年公務員招聘中，有意識地吸取非財務管理學科的人才。再次、在審計預算一定的情況下，審計人員的數量受到嚴格限制，在此種情況下，可以借鑒企業做法，采取人力資源外包的形式，借用企業、事務所、學校或者其他社會機構的專家，參與績效審計項目小組，促進績效審計工作的完成。

（三）加強審計法規制度的建設。

審計署歷來注重對法制的建設，李金華審計長提出要不斷加強審計機關的“人、法、紀”建設，取得了很大成就。但是對于績效審計法規建設進展不大。雖然《中華人民共和國審計法》中已經提到了對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益進行審計監督，但不明確、不具體，不便于操作和執行，還不能完全適應新時期開展政府績效審計的工作需要。因此，全國人大或者國務院應盡快出臺相對明確的法律制度，確立政府績效審計在審計監督中的法律地位，完善績效審計的法律體系，從法律的角度，明確績效審計地位、作用、職責任務，規范績效審計的工作方法、程序、內容和評價指標和標準等，做到有法可依，依法審計。審計機關只有依據法律作為工作的依據，作為審計的準繩，審計機關的工作才會具有效率，績效審計才能夠在中國快速成長，才能夠免受來自外來的干預，增強績效審計的效力，更好的維護人民的財產，審計機關才能成為真正的“人民財產的看家狗”。

（四）健全中國的財政預算體制，建立政府的績效管理框架。

績效預算制度的建立和實施需要公共財政制度和績效審計制度的配合。績效預算制度和績效審計制度可以說是互為條件、相互支持、相得益彰。同時，要加強績效管理，研究建立完善的政府績效評估體系。無論對于什么樣的國家，若想搞好政府績效審計，提高政府績效，必須建立一套可加以考量的示標。因為，“要改進績效，你必須首先了解目前的績效水平是什么”，“測定是績效管理的一個關鍵環節：如果你不能測定它。除非在績效目標實現程度的測定方法方面達成一致或諒解，一切確定績效目標或標準的努力都是徒勞無益。”近年來，中國在這方面作出了一定努力。2004年下半年，由國家人事部下屬的人事科學研究院會同地方政府的有關人員研究開發的“政府績效評估體系”面世，這套評估體系將用33個指標來評估政府的績效，公眾是否滿意是評估的重要原則?！吨袊冃гu估研究》課題組組長桑助來認為，“滿意原則”應作為政府績效評估的最終制度，包含下面內容：經濟性評估是要求政府樹立成本意識，節約開支，少花錢多辦事；效率測定的是政府的投入產出比；效益評估關注的是組織工作的質量和社會最終結果，效益最終要體現在人民滿意和社會經濟發展上；公平關心的問題是，接受服務的團體或個人是否得到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否得到更多的服務。桑助來強調：“目前，這一指標體系的研究工作已經升格為國家社科基金項目。下一步，我們會在一些地方實踐。”我們可以相信，隨著我國政府績效管理的逐步加強和完善，必定會對我國政府績效審計的發展起到較大的推動作用。

（作者單位：南京審計學院）