淺析我國社會權力對高教系統改革的影響

摘要：高等教育系統作為社會系統中的一個子系統，它對社會的作用及功能的發揮程度則取決于它的適度的規模、優化的結構及健全的運行機制等因素。而伴隨我國高等教育自1999年所實行的規模大擴招，政府所采取的對高等教育系統進行的管理體制改革還不能充分滿足高等教育系統自身發展和社會發展的需求。進一步探討我國社會權力對高等教育系統改革的影響，則更有助于指導我國高等教育系統改革實踐，并最終實現我國高等教育系統與社會協調發展之目的。

關鍵詞：中國 高等教育系統 行政權力 學術權力 市場權力 改革 影響

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1671－623X(2008)03－0008－03

我國自1999年實行高等學校擴招政策以來，高校招生人數呈“階梯狀”逐年增加。每年招收人數變化為：2000年220萬人，2001年260萬人，到2002年320.5萬人、2003年的382萬人及2004年的420萬人，2005年504萬人，2006年530萬人，2007年計劃招收567萬人。為了滿足我國人民對高等教育消費的渴求，高等學校內部進行了相應的改革，院校合并，或轉制、升格等。由此，引發了我國高等教育發展史上的第二次大的改革。不可否認，這次高教改革已取得了很大的成就，如，在2005年我國高等教育在學總人數已經超過2300萬，毛入學率已達到21％，進入了國際公認的高等教育大眾化發展階段；“十五”期間我國政府所制定的高等教育“211”和“985”工程，加強了大批高水平大學和重點學科建設，形成了一批處于學術前沿的新興和交叉學科，部分學科已接近或達到國際先進水平；“十五”期間我國高校自主創新能力不斷增強，全國高校累計獲得國家自然科學獎75項，占全國授獎總數的55.075％；技術發明獎64項(可以公布的獎)，占全國授獎總數的64.40％；科技進步獎433項，占全國授獎總數(可以公布)的53.57％等。但是，在目前我國社會獨特的權力結構背景下，我國高等教育系統改革和發展還存在著多個矛盾和問題，高校獨立辦學的自主權不充分、部分高校規模過分龐大而導致資不抵債；高等教育質量下滑；市場配置教育資源的手段乏力；高校畢業生就業難等。而探討我國社會權力對高等教育系統改革的影響，則為了更加明確政府、社會和高校等方面在高等教育系統改革中各自的責任和權利，對于指導我國高等教育系統改革實踐具有現實意義。

一、我國高等教育系統運行方式的轉變

(一)我國社會權力的概念界定

依據美國高等教育哲學家伯頓·R·克拉克著名的高等教育系統三角權力關系理論，高等教育系統是社會系統中運行的一個子系統，它的發展除有本身的內在邏輯外，其運行還要受到社會其他子系統，如經濟、政治、科技、人口、地理環境等的制約。而社會權力則是指影響高等教育系統運行和發展的經濟、政治、科技、人口、地理環境等外部因素和內部因素。從組織管理學的視角劃分，這些因素就為各種的社會權力。伯頓·R·克拉克又同時指出在影響高等教育系統運行的多種權力(因素)中，國家、市場和學術三種權力起主導作用，高等教育系統的整合和變革主要是通過國家、市場和學術三種權力共同作用來推動完成。因此，我國社會的權力，在本文中特指影響我國高等教育系統發展和改革的主導性或者是關鍵性的因素。即，政府的權力、市場的權力和學術的權力，其中政府和市場的權力是影響高等教育系統改革和發展的外部主要動因，而學術權力則是影響高等教育系統改革和發展的主要內因。政府權力對高等教育系統改革的影響主要是它的立法權和行政權力對高等教育系統的影響，市場權力對高等教育系統改革的影響則主要是把我國社會主義市場經濟體制的運行機制引入到我高等教育系統當中，借此來增強我國高校的國際競爭力和提高人才培養的質量。學術權力對高等教育系統的影響則主要強調作為影響高等教育系統改革和發展主導內因的學術權力應該在高校內部管理中占主導地位，以自律性的作用去規范和約束高校自身的改革和發展。很顯然，理想的狀況是，當國家權力、學術權力和市場權力協調作用在高等教育系統上時，合力最大，系統的運行狀況最良好，它對社會的作用也最大。但遺憾的是，這三種力量對高等教育系統的作用不協調卻是常態，尤其在我國表現得更加明顯。

(二)由單維力作用的運行方式轉變為三維力的合力作用的運行方式

在美國高等教育發展史上，對于高等教育哲學思想曾有過認識論和政治論之爭，直到20世紀，杜威的實用主義哲學思想問世才把二者之爭平息并融合到一起。在杜威的實用主義哲學的指導下，催生了大學的第三職能——為社會服務。大學一旦融入社會就表現出了推動社會發展的神奇力量及作用，從此，無論是集權制的國家還是分權制的國家都很重視本國大學的發展及改革，也更不會主動放棄對高等教育系統的控制作用。我國政府也不例外。首先，在長期的計劃經濟時代，國家對高等教育實行集權制管理方式，高校處于絕對的被統治地位，學術權力和市場權力的作用力幾乎為零，高等教育系統的運行幾乎全部由國家權力來推動。這種單維推動力的結果卻使高等教育系統的運行偏離了應在的軌道，并產生了一系列的惡果。因此，在這期間雖然國家對我國高等教育進行過一些較大的改革，但還是收效甚微。其次，在市場經濟時期，伴隨著我國經濟體制、政治體制改革的深入。國家對高等教育體制的改革也勢在必行，并在“共建、調整、合作、合并”方針指導下，改革已深入推進。國家對高等教育系統管理的放權使高校辦學享有了自主權，社會力量也有了投資辦學的機會。自此，國家、學術和市場三種權力共同作用來推動高等教育系統運行的方式在我國產生。

二、國家權力對高等教育改革的影響

不可否認，政府應對高等教育事業具有一定的管理和控制權，但在市場經濟體制下，政府應把對高等教育的“統包、統籌”中央集權的管理方式轉變為“中央、地方分級辦學，高校享有辦學自主權”分權的管理方式。具體來講政府可從以下幾個方面來影響我國高等教育改革。

(一)政府要下移高校管理的重心、實現管理方式多樣化

計劃經濟體制下，政府把高校當作行政部門的附屬物，對高校采取的是一種直線型的行政管理模式。但在市場經濟體制下，隨著教育投資主體的多元化，政府職能的轉變，以及學校逐步成為面向社會自主辦學的主體，整個教育的管理機構和管理形式也在發生變化。政府的主要精力是放在對高校的宏觀政策的制定和調控手段的操作層面。而對于教育投資、教育考試、資格認證、教育撥款、高校評估等應建立社會中介組織充分發揮社會各界參與高教建設和管理的積極性。參照發達國家政府管理高等教育的經驗，我國政府應轉變職能，加強和改善對高校管理的體制，充分發揮社會中介組織的作用，以《高等教育法》的相關條款規定給高校充分的辦學自主權，這樣才能增強高校活力，挑戰高等教育國際化趨勢。

(二)政府要制定高教發展規劃并出臺相應政策，引導鼓勵高教改革

首先，中共黨的十四大提出：“把教育擺在優先發展的戰略地位，努力提高全民族的思想道德和科學文化水平。”而高教在實施科教興國戰略中起著關鍵作用。政府制定高教發展規劃應充分考慮高教的空間結構、形式結構、層次結構、科類結構等的協調發展，制定的引導性政策也應有利于高教系統的分層發展、結構調整、功能優化，以多為社會培養優秀的創新人才為依據。如，“211工程”、“985工程”項目使我國一批重點大學、重點學科、專業教育質量、科研水平達到了世界較高水平。這對提高我國高等教育質量，平衡高教結構，探索市場經濟條件下國家實施宏觀調控的方式起到積極的作用，也為高教的大發展提供了體制上的基礎保證。

其次，政府應為民辦高等教育營造和諧優良的發展條件。從發達國家高等教育大眾化的進程看，民辦高教是實現高等教育大眾化的一支重要力量，特別是我國的特殊國情，即生產力落后，經濟發展水平低，多種經濟成份并存，這就決定高等教育投資的多元化。尤其是民間投資發展民辦高等教育更是實現我國高等教育大眾化的必然選擇。政府應鼓勵社會力量以多種形式辦學，給民辦高校發展的環境。

再者，政府應對高教投資政策具有導向作用。高教投資是指導高教改革的重要政策措施，政府對高教的投資主要以撥款方式來實現，并主要對公辦高校投資，而對民辦高校的投資則微乎其微。筆者認為，民辦高教雖然是舉辦者受了益，但是民辦高校也為社會培養了人才，它產生的社會效益卻歸屬于國家政府和社會，本著誰受益誰出資的成本分擔原則，政府除了在政策制定上給民辦高校營造寬松的發展環境外，對于經過評估并且辦學質量高的學校，每年也應給予其一定的資助，鼓勵他們更新教學設備，發展實用技術專業，多為社會培養應用型人才。

(三)政府應對高等教育投資起主體作用

教育投入占GDP的比重是衡量一個國家和地區對教育重視程度與投入水平的重要標志，也是檢驗一個國家或地區社會發展布局是否合理，政府宏觀調控是否得當的重要標志。我國政府早在1993年的《中國教育改革與發展綱要》中曾經提出國家財政性教育支出占國內生產總值的比例將在2000年要達到4％的目標，但很遺憾的是直到2004年國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例僅為2.79％，這與聯合國教科文組織所呼吁的到2000年各國應實現的6％的目標還相差甚遠。由此可見我國教育投資的缺口資金還很大，政府應當加大教育投資的力度。特別是對于高等教育的投資，政府應放在基礎性、公益性、戰略性的高等教育項目上，對于營利性的項目則應考慮以吸收企業資金為前提。同時，政府在對教育進行投入時要注意，由于每個國家所處的經濟發展水平不同、歷史文化及政治制度差別等因素，政府投入高等教育的模式及資金比重也會有大的差異。但總的原則是政府對教育的投入不能以犧牲經濟發展為代價，教育投入的比重應與本國的經濟發展水平相協調。

三、學術權力對高等教育改革的影響

高等學校存在著二元權力結構，即行政權力和學術權力。學術權力是專家學者依據其學術水平和學術能力，對學術事務和學術活動施加影響和干預的力量。與行政權力相比，學術權力具有松散性、自主性和民主性的特征。學術權力的運用應以學術自由為前提和基礎，要遵循學術管理的特點與規律，要有程序的約束和規制，使它沿著規范性和程序性的軌道運行，以避免學術權力行使過程中的絕對性、無序性和隨意性。而行政權力則源于大學的科層組織，行使行政權力時常常依據大學的總體目標和大學整體利益出發，協調大學內部事務及大學與外部的溝通。由于行政權力與學術權力的特點及運行機制不同，因此，兩者的協調程度必然會影響到高等教育系統正常運行。但從世界發達國家高等教育的發展歷程來分析，由于大學自身有內在發展的邏輯，學術自由也更是大學良好傳統，在大學內部學術權力占主導地位的大學也總能引領著高等教育發展的潮流。這正如莫迪(Graeme c Moodie)在討論英國大學中“學術統治的幸存”時說：廣義的講，在大學內部，流行的觀點可以概括為“知識即權力”。意思是在任何領域決定權應改為有知識的人共享，知識最多的人有最大的發言權，沒有知識的人無發言權。

大學是知識創造、科技創新、發現和培養人才的工廠，學術權力應在大學內部占據主導地位。然而不幸的是，學術權力在我國大學中卻產生了多種變異，失去了對高校改革發展的應有作用。我國高校學術權力變異的結果主要表現在以下方面：

(一)學術由民主管理變異為行政管理

所謂學術民主管理，就是以民主的方法、健全完備的管理機制、制度和規范的運作程序，使教師享有充分的自由權來管理學術事務。叫它是大學內部各功能模塊進行結構優化組合，實現系統內驅力的主要管理方式。但是，我國長期以來對大學實行的是行政管理模式，行政管理系統幾乎包辦所有學術事務的管理；弱化了大學內部的學術管理職能。用行政管理的科層制、上級服從下級原則的管理邏輯來經營本應該由學術管理的邏輯來管理的大學，必然會導致大學在改革和發展過程中出現不可預計的惡果。如我國1952年采用行政強制手段對高等教育的大調整，造成了高等教育條塊分割、院校學科單一、規模過小、專業重復設置等不良后果。還有，高校內部一切事務都要服從行政指令，造成教師工作積極性不高、行政人員冗腫、工作效率低等結果。

(二)學術民主管理僅作為學術行政管理的輔助手段來發揮作用

市場經濟體制下，隨著我國政府對高等學校管理方式的轉變，學術的民主管理手段在高校內部的事務管理中也發揮了一定的作用。但這種管理方式作用的發揮卻都是為了學術行政管理方式作用的發揮作鋪墊。首先，考察我國高校學術權力的來源可以發現，大學的教授來自于政府部門的評聘，而教授們的學術權力自然是行政權力的衍生品，而實際上學術的權力應來自于學術的成果，來自于同行學術界的肯定。其次，在我國大學內部管理中的普遍現象是在行政上占主導地位者往往都是那些學術水平較高者。所以，學術民主管理僅作為學術行政管理的輔助手段來發揮作用，出現在我國高校運作的內部管理中也不足為奇。如，高校教師聘任時，雖然由學術委員會來評判教師，但最終的決定權卻在于院系或學校領導；事關學科、專業發展的問題，雖應由教師來提出決策并決斷，但最終還要看行政領導的意愿等。這些不良的做法必定會影響高校的發展，阻礙我國高等教育系統改革和發展的整體進程。

(三)學術管理的決策權集中在上層行政部門

當前，不但在大學內部管理中是學術管理的決策權集中于學院、學校領導層，而且，在大學和政府的關系中也是學術管理的決策權集中在政府主管部門或國家。致使關系大學改革和發展命運，關系到社會經濟、文化等發展問題，國家安全等重大戰略都由黨政或行政機構來決斷。如，我國政府特別是一些地方政府在重大的行政決策中雖然也聽取由院士、教授等專家組成的智囊團的論證意見，但是，最終的決定權還是在于政府，專家們的建議僅供參考。這樣，一旦決策出現了不良后果，政府就以此項目是經過專家智囊團論證而決斷來推卸責任。更有甚者，一些地方政府在聘用專家智囊團成員時，往往以開學術會議的名義授予專家榮譽稱號，贈與經濟利益或者給予專家行政級別待遇等，這就造成了學術權力在政府上層已經與行政權力殊途同歸。由此可見，我國的學術權力與發達國家的學術權力相比較，在地位上還是較低的。而美國的教授評議會、英國的大學撥款委員會、學位授予委員會等機構對高等教育改革和發展則均有較大的影響。

四、市場權力對高等教育改革的影響

市場權力對高等教育起作用是我國市場經濟體制建立的必然結果。市場對我國高等教育的影響可借用經濟合作與發展組織(OECD)在1998年發表的看法那樣：“把市場機制引入高等教育中，使高等教育運行至少具有如下幾個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等；他排除絕對的傳統公有化和私有化。”很顯然，把市場機制引入高等教育的目的也就是想借用市場機制來增強高等教育的競爭性和選擇性，提高高校的辦學效益和效率。

(一)市場融資是高校吸納社會資金的重要方式

政府對高等教育管理權力的重心下移，讓高校享有了辦學自主權，也給予了高校走進市場與市場進行信息、能量交換的機會。高校為了發展不但可以直接向金融系統貸款，而且可以吸收社會閑置資金；還可與企業合作獲得科研經費；并且可以在高等教育成本分擔理論與補償和消費結構理論的支撐下收取學費等。伴隨著我國高等教育規模的日益龐大，政府有限的高等教育投資將會變得杯水車薪，而市場則將會變為高等教育系統吸納資金能量的天然場所。

(二)市場競爭是高等教育永葆生機的主要驅動力

公平競爭、優勝劣汰是市場經濟的基本法則，大學要融入市場也必然要遵守這一準則的規范和制約。大學要想在市場激烈的競爭中獲取主導權就必須要不斷變革。在市場權力的作用下，我國高等教育系統的改革就是要優化系統各層結構、實現辦學形式、類型多樣化；以自己的辦學特色、獨特的辦學理念來吸引高水平的教授、大師級人物和優質的生源，并培養出適合社會經濟發展的創新型人才。

(三)以市場中介機構評估促進高等教育質量提高

要充分發揮市場作用，健全高等教育的評估機制。運用評估手段引導高校科技成果的轉化和產業化，有利于高校為國家和地方經濟建設服務，有利于促進高校多出人才、快出人才、出高質量的創業創新人才。在市場經濟體制下，應建立一種真正能擔負起為社會、為政府提供正確、權威、公正的信息的，為政府的決策咨詢服務的中介評估機構。為此，必須處理好中介評估機構與教育行政部門的關系，保持獨立性，確保評估的權威性和科學性。

總之，我們要承認國家權力、學術權力和市場權力這三種力量共同作用推動著我國高等教育系統的運行和演變，但在我國現行高等教育管理體制下，這三種權力并不會均衡作用，政府的權力處于相對主導地位，并對學術、市場權力有一定的制約作用。因此，我國高等教育系統的改革要加大下放高校辦學自主權的力度，使學術權力在高校內部管理中發揮應有作用；要完善人才市場、師資市場等調節機制，使市場權力對教育資源配置起到優化作用。