當心政府的“企業家精神”

各地大多擁有了日新月異的基礎設施，卻往往在公共教育和服務上破爛不堪；中國式分權一方面締造了中國經濟高速增長的奇跡，另一方面卻產生著巨大的成本和扭曲。

應該改變的是考核政績的方式本身，而不是考核政績的指標，更多地參考轄區居民的意見或許是更為有效的一種方式。

中共十七大報告要求，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系，以加快建設以改善民生為重點的社會建設。十七大報告強調，堅持教育公益性質，加大財政對教育投入，同時要努力做到，人人享有基本生活保障，人人享有基本醫療衛生服務。

這一點切中了中國政府職能轉變和社會建設的要害。

中國地方政府是富有“企業家精神”的。為了在以GDP和核心的政績考核中勝出，地方政府在招商引資、基礎設施建設、經營城市等硬件投資上的興趣令人驚訝。然而，當一個政府完全被企業家精神所支配時，它也極有可能是一個不稱職的政府。中國政府尤其是地方政府在教育、醫療、社會保障、環保等公共領域的缺位已成為諸多社會矛盾的根源。2005年國務院發展研究中心的一份報告認為，中國的醫療衛生改革基本不成功。同樣的質疑也在教育社會保障等領域不絕于耳。

富有企業家精神的地方政府

大國不同于小國，大有大的好處，大也有大的難處——大國需要有獨特的發展模式。發展經濟學泰斗張培剛教授在他的《新發展經濟學》中把大國發展的難題歸為以下五方面：第一，歷史遺產和文化傳統的重大影響；第二，沉重的人口壓力、嚴峻的就業問題和低下的經濟效率；第三，區域經濟的不平衡；第四，農業落后與工業協調發展的矛盾；第五，內源發展與對外開放的適度選擇。

我們還可以為“金磚四國”巴西、俄羅斯、印度和中國四個最大的發展中國家找出很多共同點，但不太為人注意到的一點就是它們都實行了分權治理模式。“分而治之”幾乎成了所有大國發展的必然選擇。從這個角度上說，大國發展道路的一個特征就在于，必須架構一個良好的政府治理模式，以保證地方政府發揮推動經濟增長的主要作用。實際上，正是地方政府行為取向是大國經濟增長績效差異的根由，并將中國和俄羅斯、印度的分權區分開來。在一次印度之行后，北京大學的姚洋教授近日在《南方周末》上連載發表了長文《印度隨想》，深感印度分權體制中的“泛政治化”、拉取選票和復雜的民主過程耗費了公共部門大量的時間和精力。

幸運的是，中國的地方政府對經濟增長卻有著罕見的興趣。中國近30年的經濟增長雖然起源于中央政府根本理念的轉變（倡導改革開放），但更重要的是，中央政府成功地幫助地方政府完成了向增長型政府的轉變。近十年研究文獻的共識是，中國作為財政聯邦主義國家的事實是經濟增長的重要推力。我們知道，建國以來，中國政府反對甚至取消市場、過度管制的立場非常堅定，并持續很長時間，那么，是什么讓中國的政府尤其是地方政府得以轉變的呢？而又是什么使得這一轉變成為可以置信的呢？

中國的策略就是分權，把經濟決策權下放給企業，下放給農民，也下放給地方。然而，分權并不必然帶來增長。同樣依賴分權治理的國家，其經濟增長績效可以極為迥異：有的世界上最富裕的國家（如瑞士和美國），而有的則是較窮的國家（如阿根廷和巴西）；中國由此實現了經濟快速增長，而類似墨西哥這樣的國家則增長乏力。這意味著，需要對中國的分權訴以更為細致的分析。

中國的成功在很大程度上應歸結為經濟分權和政治集中的所謂中國式分權架構：有效的財政激勵讓地方政府可以從更快的經濟增長中分享到更多的果實，而基于政績考核的政治激勵又鞭策著地方政府官員不能裹足不前，與此同時對外開放所帶來的外資使得地方政府再也不能囿于為本地區的現有利益服務。這些方面共同解釋了為什么中國的地方政府特別關心經濟增長，以及為何主動地向增長型而不是尋租型的政府轉變。

具體來說，經濟分權意味著，中國式的財政分權向地方政府和企業提供了經濟發展的巨大激勵。從1970年代的放權讓利到1980年代的承包制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是我國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。對計劃經濟體制有深刻研究的經濟學家科爾奈指出，政府對國有企業的“父愛主義”導致了經濟主體的“預算軟約束”，即便經營不善也會有政府來兜底埋單。在中國式的分權體制下，地方政府不再向面臨破產或經濟績效不佳的國有企業提供援助，大量弱小的企業被當作包袱甩掉；相反，民營經濟則成了地方經濟和財稅收入的支柱，受到政府的青睞。市場化進程因而在地方政府的響應下一發而不可收。

經濟分權還不足以構成中國經濟發展的全部激勵。越來越多的人開始注意到中國特殊的政治激勵所聚集起來的特殊能量。國際上流行的關于中國和俄羅斯的比較研究，強調了中國的經濟分權與垂直的政治治理體制之間的紐帶。經歷了幾十年學習“老大哥”的努力，中俄兩國轉型前的許多情況幾乎如出一轍，然而，令人困惑的是，轉型之后的績效卻成反差之勢。撇開激進－漸進改革方案孰優孰劣的分歧不談，分權體制的不同是不可忽視的一個重要因素。中國的經濟分權是在政治垂直管理條件下進行的，而俄羅斯則是在政治自由化背景下實施的；在中國，中央政府有足夠的能量來對地方進行獎懲，從而追隨中央政府對經濟增長的強調，而在俄羅斯，分權的背景是蹩腳的民主，中央政府過早地失去了獎懲地方政府的力量，地方政府就很容易被當地利益集團“俘獲”以爭取地區選票的支持，也有激勵設置壁壘追逐租金。

中央政府是在按照一種相對經濟增長績效的指標來提拔官員。這種激勵方式就是將地方官員的政治升遷與當地經濟增長績效掛鉤，并且在績效考核時采用相對于鄰近省份和前任官員的績效評估的方式，盡可能地消除評估誤差，加大激勵效果。在中國，中央政府的“指揮棒”之所以如此強有力，是因為地方官員只有一個“雇主”，一旦離開了這個政治市場，就很難再尋找到其他政治機會。

只有從中國式分權的這種獨特安排入手，我們才能理解為什么中國的地方政府對經濟增長有著獨一無二的熱情。

光鮮的開發區與破舊的校舍：以教育為例

1950年代中期，發展經濟學的主要奠基人之一劉易斯概括出了發展中國家的一個普遍特征———二元經濟，如今這個術語已經以極高的頻率出現在我們的日常生活中。經常在國內走動的人一定為各地居民生活水平的巨大差異而感慨，也會為城市和鄉村之間的隔閡而嘆息。然而，你或許同樣注意到，即便是經濟條件和發展水平甚至處于工業化前后的不同階段，各地方的政府對經濟增長的興趣仍然是普遍性的。這點在基礎設施建設上表現的尤為明顯。即便是在內地的城鎮，城市規劃動作之大往往讓人咋舌。當然，落后地區緊巴巴的財政在以基礎設施助推經濟增長的同時，在教育、衛生、醫療、社會保障方面就顯得顧頭不顧腳。

在地方政府競爭的多種途徑中，財政支出顯然是重要的一環。由于不同類型的財政支出對推動地區經濟增長（尤其是任期內的增長）的作用是不同的，追求“政績最大化”的地方政府就會把更多的財政支出用在能夠直接推動增長并有助于吸引外商直接投資（FDI）的基本建設上，而相應地忽視在公共服務上的支出。如是，我們有理由相信，財政分權體制以及與之伴隨的政府行為將對地方財政支出結構帶來顯著的影響甚至扭曲。

國際經驗是，為了吸引要素尤其是資本的流入，地方政府會競相削減其所征收的稅率；同時地方間的“搭便車”動機和非合作行為也使得公共物品的供給低于最優水平。這兩方面都會導致公共支出總體規模的不足。在中國的財政體制下，公共投入的責任更多地落在地方政府身上，不足的現象應該更加明顯。然而，至少在基礎設施上，中國演繹出了一個罕見的有效機制，大大領先于同水平發展中國家。寬廣的馬路、開闊的市容規劃常常令人吃驚。最近中國和印度之間引人注目的比較視角展示了中國在基礎設施建設上的絕對優勢。

與此同時，中國政府對人力資本的投資（尤其是教育投入）和公共服務的投入卻存在著令人尷尬的不足。諾貝爾獎得主赫克曼不久前發表的研究指出，1995年中國（包括各級地方政府）的教育投資大約占國民生產總值的2.5%，同時，國民生產總值中大約30%用于實物投資，在美國，相應的數字分別是5.4%和17%；并且，此后十年來這種投資結構的失衡有增無減。在轉型和財政分權的文獻中，俄羅斯通常被當作是中國的一個反面的參照系，然而，就財政支出來說，是俄羅斯而不是中國更接近于合理的水平。《公共經濟學雜志》提供的俄羅斯35個大城市的數據顯示，1992～1997年間教育在財政總支出的比重從19.4穩步上升到22.9，在教育、衛生和文化體育三項上的支出一直維持在40%的水平。相形之下，中國地方政府同期支出在教育和科教文衛上的比重分別僅為15%左右和不足25%。由于在中國這些支出主要是由地方政府負責的，因而，它在國家財政中所占的比重更低。2004年，國家財政中用于教育和科教文衛的比重分別僅為11.8%和18.1%。

除跨國比較之外，中國地方財政支出結構的扭曲甚至還有持續加劇的趨勢。簡單的數據分析顯示，1994年“分稅制”改革前后是進一步惡化的開始。這可能暗示，“分稅制”改革之后，地方政府競爭的重心從符合經典分權理論的任意減免稅、藏富于企的競爭轉向了更加直接地推動經濟增長的競爭，地區政府重物質資本投資、輕人力資本投資和公共服務的偏向被進一步強化。其間，雖然出臺一系列旨在扭轉這種態勢的政策，但是收效甚微。下面我們以教育為例加以說明。

依據1986年施行的《義務教育法》，義務教育經費主要由地方（基本是縣級）財政承擔，中央財政置身事外。由于支出責任安排的不合理，加之財力拮據，逃避壓力、亂收費、挪用教育經費等成為地方政府簡單的集體選擇。針對這一情況，在1980年代末，參照國際通用的公共教育支出占GDP的比例，國家確立財政預算內教育撥款在1990年代中期或到2000年應達到發展中國家的平均水平———約占GDP的4%，此指標正式列入1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》，之后又在1995年頒布的《中華人民共和國教育法》中作出了相應規定。1996年國家又將“科教興國”立為基本國策，并要求加大教育投入。然而，僅從4%這個目標看，無論是用預算內教育經費抑或是全部財政教育經費計算，這個目標至今沒有一年達到過。1992年以來，預算內教育經費占GDP比重從沒有超過3%，全部財政性教育經費占GDP比重也一直在3.5%以下。

注意到這一點，一邊是遍地光鮮的開發區、寬闊的道路，另一邊是破舊的校舍、貧困的教師，所有這些都是可以理解的了。

路在何方

經濟學的邏輯一貫強調：市場的歸市場，政府的歸政府。中國地方政府的“企業家精神”為經濟增長提供了重要動力，但企業化了的政府還有興趣關心“非贏利”的公共事業嗎？

總的說來，現行體制的后果是，各地大多擁有了日新月異的基礎設施，卻往往在公共教育和服務上破爛不堪；中國式分權一方面締造了中國經濟高速增長的奇跡，另一方面卻產生著巨大的成本和扭曲。因而，僅僅為我們獨特的體制安排唱贊歌是不夠的，對于經濟分析而言，綜合成本和收益兩個方面是題中之義。

現有不少意見認為應該增加其他緯度的政績考核，以限制地方政府的GDP原教旨主義。提倡綠色GDP指標是其中較有代表性的動議。然而，在筆者看來，這仍然是治標之策。將問題多多的綠色GDP指標用作權威的政績考核標準必然困難重重，否則，所謂綠色GDP早就在先行國家大行其道了。

中國應該改變的是考核政績的方式本身，而不是考核政績的指標。眾所周知，中國至少在財政上是個高度分權的國家。分權是一個世界性的潮流，而支撐這一潮流的核心命題是，分權能夠使得政府更便利地接近居民的需求，同時也更直接地置于人民的監督之下。因而，在考核地方官的政績時，更多地參考轄區居民的意見或許是更為有效的一種方式。

此外，中共十七大報告要求，深化預算制度改革，強化預算管理和監督，健全中央和地方財力和事權相匹配的體制。這是重要的。最后，筆者認為中央財政應在公共服務領域投入上承擔更多的責任。