政治文化：民主政府的制度環境與制度精神

[摘要] 政治文化與政治制度的內在關聯性使我們認識到政治文化不僅為政治制度的存在提供合法性支持，而且為民主政府的治理目標提供空間與環境。因此，培育與民主政府目標相吻合的政治文化是極其重要的。民主政府的平等性、法制性、開放性與參與性都需要相應的政治文化作為支持。政治文化的形成則受制于政治實踐活動，取決于政治社會化的途徑。

[關鍵詞] 政治文化；民主政府；制度環境

[中圖分類號] D621[文獻標識碼] A [文章編號] １００６－６４７０（２００8）０2－００40－０5

在探討如何建立民主政府的問題上，人們更多的是從制度的角度來談的。無疑，制度安排是最直接的因素，通過相關的具體制度安排能夠實現政府民主化的目標。然而，為什么一些國家的制度最終流于形式，一些制度在運行的過程中違背了制度安排的初衷從而走向了制度的反面?本文試圖從政治文化的角度來探討民主作為政府治理的目標需要什么樣的政治文化作為土壤與環境，政治文化又如何內化在民主制度運轉的過程中構成了制度精神，從而使我們意識到構建與民主制度相適宜的政治文化的極端重要性，也使我們認識到制度如何促進了相應的政治文化的形成。

一、政治文化與政治制度的內在關聯性

政治文化作為一種現象由來已久，但是作為一個研究領域則是上個世紀中期的事情，是基于對民主制度的文化環境的考察。學者們關心的是民主的政治制度需要什么樣的文化環境來配套，怎樣的政治文化有利于民主制度的建立和發展。阿爾蒙德認為：“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情。這個政治文化是由本民族的歷史和現在的社會、經濟、政治活動進程所形成的。人們在過去的經歷中形成的態度類型對未來的政治行為有著重要的強制作用。政治文化影響各個擔任政治角色者的行為、他們的政治要求內容和對法律的反應。”[1]政治文化對于政治體系而言，“其重要意義在于它影響政治生活的正在進行中的活動，構成這些活動的基礎，同時也被這些活動所影響。”[2]

盡管在涉及到國家進步與落后的原因分析時，有人強調文化的最終意義，“直到最近為止，在一千余年的被多數人視為進步的這一過程中，關鍵的因素——推動力——是西方文明及其傳播，其中包括知識、技術以及政治和意識形態，其中有好有壞。”[3]有人強調制度的作用，諾斯是這方面的主要代表人物。[4]從一般意義上講，政治文化作為外在于政治體系的獨立變量與政治生活發生著復雜的交互作用；另一方面，政治文化又內化于政治體系之中，從而發揮微妙的功能，使一種體系的運轉呈現出獨有的特征。作為獨立的系統，政治文化“與既定的政治體系并不完全一致，其取向類型往往超越于政治體系的界限之外[5]”，但是，政治文化發生裂變時，政治體系也將出現裂變。對集體而言，政治文化提供了保證各種體制和組織連貫運作的價值觀和理性考慮的系統性結構。因此，我們可以從兩個相互關聯的方面看待政治文化與政治制度的關系：一方面，政治文化外化于政治制度之外，形成了政治制度形成與運轉的外在環境；另一方面，政治文化內化于政治制度之中，構成了政治制度的內在精神。

具體而言，政治文化首先通過提供合法性對政治制度發生作用。合法性指的是社會秩序和權威被公眾自覺認可和服從的性質和狀態。根據馬克斯·韋伯的論述，在傳統社會中，政治合法性往往取決于統治者的世襲地位，取決于宗教習俗，或者取決于政治權威人物的個人魅力。而在現代民主政治體系中，政治合法性則取決于政治活動的民主憲政基礎。“一個政治體系提取資源、管制行為和分配產品與服務的能力受制于當局合法性的程度和性質。一般說來，如果合法性下降，即使可以用強制手段來迫使許多人服從，政府的行為也會受到妨礙。”[6]對于政治體系而言，政治文化還提供了一種對政治共同體的認同意識。無論是在政治制度形成，還是在政治制度演進和變革的過程中都需要一種與之相適應的政治文化，確定政治制度調整與變革的目標，提供取向、規范與調節的功能。在社會處于重大的變革時期，可以發揮“詩歌”和“線路圖”的作用。從另一個方面來講，政治文化內在地存在于制度的設計、運轉當中。這就使我們可以理解為什么具有相同文化傳統和處于相同發展水平的國家會實行不同的制度模式，而相同制度的國家具體的運轉方式又不同。政治文化構成了制度的內核，構成了一種制度精神。這也就是為什么人們認為制度本身就是一種文化的原因所在。

第二，政治文化對于個體而言，當人們具有一種積極的態度和活動的強烈動機時，會導致最大的參政意識，從而形成參與性的政治文化。這種心理還會使個體對其他活動者持一種信任與合作的態度，形成與他人聯盟的意愿。這種信任與聯盟會最大限度地避免因為社會中各個集團間的疏遠和敵視造成的政治沖突。在政治家和社會精英中也同樣如此。阿爾蒙德在談到過程文化時，認為信任和疏遠問題影響個人和集團間談判的性質。不同的政治文化會造成反對妥協，最后彌漫成憤怒和暴力的情況，或者正相反。

第三，政治文化影響人們對現有的政治秩序的判斷。如果感到現有的社會與理想的目標接近，那么政治進程就會平穩。同時，人們對個人通過政治行為影響自己命運的能力抱著怎樣的信念也是至關重要的。如果認為人類社會的行為能夠影響社會發展，得到某種結果，那么，對那些維護有可能實現的理想并努力實現新的理想的政策就有一股強大的推動力。人們可以把這種期望轉化為贊成社會的不斷變革的心理，形成阿爾蒙德所說的“政策文化”。

所以，我們說政治文化為人們提供了全部活動的場景，不研究一國文化，我們就不能理解一國的政治。更具體地說，一個體制的政治文化限定了對于民主統治和專制統治可接受之態度變化的范圍。因此，“政治文化的關鍵意義在于：一個國家的歷史可以通過政治文化來影響當代政治，政府形式也通過政治文化得以維系。忽視政治文化的重要性就是否定歷史本身的重要性。”[7]

二、民主政府建構的政治文化訴求

民主既是一種制度，也是一種目標，還是一種管理形式。無論人們對民主涵義與民主的價值判斷有多少爭論，從政府制度的角度來講民主的政府應該是政府的應有之義，它至少包含著這樣三個含義：“一是民主體現的是多數人或全體人民的意志和利益；二是民主指社會公共權力充分地、真實地體現民意、代表民意和表達民意；三是民主不僅表現為一定的以法律為依據的政治制度和政治機制，還表現為這種制度和機制的政治發展過程中，即表現為一種制度建構。”[8]與此相關的是民主政府的含義：認為民主政府是人民授權的受社會多元權力制約的并對人民負責的服務性組織，或者說是按照民主的理念來建構并充分體現民主特質的組織。無疑，政府改革的根本性目標和深層次的任務是實現政府的民主化。

構建民主政府無疑需要制度的安排。同時，制度背后的政治文化因素會成為一種軟的制約因素促進民主的深化，或者推動民主的發展。所以，不能用從經濟到制度的簡單邏輯來看待民主化的進程，也就是說經濟的發展不會必然導致民主政治的結果，其中的文化因素、歷史因素等都起到重要的制約作用。

政治文化對民主政府的影響主要表現在：

首先，政治文化與民主政府的契約性。民主政府的契約性主要針對政府的權力來源而來的。政府權力來源于人民，人民是權力的所有者，政府只不過是權力的行使者，政府擁有的權力是人民委托的結果。雖然，從社會契約論的角度看待國家的權力不能完全揭示國家權力的本質，但是卻為我們很好地理解權力的合法性與對權力的監督提供了參照。政治文化之于契約性的意義就在于，承認權力不是來自于神的授予或者是受神秘力量的支配。民主政府的這種契約性需要人們具備對權力來源的合理認知，這是保障政府合法地行使權力，接受人民監督的前提。

其次，政治文化與民主政府的法制性。制度是民主的保障，其中法制是民主的重要保障。法制的概念不僅僅是政府與執政者要依法行使職權，還意味著在社會中樹立法的權威和神圣。社會中的公民與社會中的精英群體都要形成法的意識、規則意識，自覺遵守法的約定。只有政治文化是以法治為特征，而不是以人治為特征，才會形成法治政府存在的環境空間。封建社會的政治文化樹立的是個人的權威，等級的權威，法是統治者的特權，是與宗法結合在一起的，通過封建的說教與禮教成為調節專制政府與人們的工具，直達人們的心靈。傳統的政治文化導致人治成為一種主導思想，即使在當今社會，對于社會中的個體而言，對明君的追求也往往成為最高的目標。現代民主政治需要人們形成法治觀念，按照法律的規范行事。公民的法治意識的增強與提高會促進政府的法治化建設的步伐，會加強對政府的法律的監督強度與力度，從而推動法治政府的形成。

第三，政治文化與政府的參與性、開放性。民主政府的最大特征是開放性與參與性。開放性與參與性意味著政府在制定決策、執行決策過程中的絕大多數信息都要向公眾公開，公眾可以通過合法的、便利的途徑在法定的時間內獲取所需的信息，并通過法定的渠道參與到決策中來。信息封閉意味著資源的利益只能偏向政府內部的知情者和與政府密切的少數群體，也意味著只有少數人能夠參與到決策和執行中來，大多數人被隔絕在政策過程之外。單向度的管理與被管理的關系實際上是把管理對象排除在外，形成一種支配與被支配、控制與被控制的關系，這與人權和民主的理念是相背離的。在我國，程序公開的一個重要的制度是決策聽證，聽證是指政府組織在作出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時，應當聽取利害關系人、社會各方及有關專家的意見，以實現良好治理的一種必要的規范型程序設計。[9]聽證程序的確立建立了公民參與決策的有效途徑，讓公民參與到決策的環節中，以此來保護公民的切身利益。

從公民的角度來講，政治參與不僅僅意味著公民個人對自身價值、個人預期目標的追求和受到某種需要的驅使，而且要使公民意識到這種參與是公民權利的應有之義，是公民權利的不可分割的一部分。在黨的十七大報告中第一次把“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度范疇，這表明提高群眾在個人生活和社會生活中的自治性，是社會主義民主的邏輯必然，是政治參與的一種表現形式。基層民主自治制度能夠成功的關鍵問題在于，一方面，公權力部門必須有足夠的自覺意識，不去干涉基層民主的良性運轉，要給擁有自治權利的基層群眾充分的施展空間和管理自由，要有更有力的制度建設來約束權力沖動；另一方面，只有公民都具備了相應的政治文化才能保障各種民主制度的實施具有持久性、穩定性、制度性和可操作性。否則，再好的制度都會流于形式，或者是失去生命力。無論政治參與還是信息公開都需要公民具備相應的政治知識，具備成熟和穩定的政治心理，具備相應的政治技能，形成穩定的政治態度。

第四，政治文化與政府的平等性。平等是民主的一種體現。在民主制度下，人民具有人格尊嚴的平等性，平等地享有憲法和法律所規定的一切權利和應盡的義務。國家依法平等地保護公民的一切合法權益，在政府行為過程中，參與者的地位是平等的，這種平等地位的確立一方面取決于法律的授予，另一方面來源于人們在市場經濟過程中形成的平等意識和獨立人格意識。正如馬克思所說：“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展。”[10]可以想像，在封建專制的等級社會制度下，沒有經濟地位的平等就沒有政治地位的平等；在資本主義社會當中，經濟關系事實上的不平等也難以掩蓋政治關系上的不平等。只有社會主義國家才為實現從法律到事實上的平等提供了基本的保障。然而，封建社會的意識和等級制的思想依然深刻地影響著人的精神世界。等級意識、特權意識、官本位思想會消極地影響著人民平等地參與政治生活，影響人民權利的依法保護。

因此，從民主政府的構建來說，先進的政治文化為政府的民主化改革提供合法性，提供動力資源，提供政治體系變革的支持。同時，由于提供了公民個人對其他的團體、階級和階層的信任，才會最大限度地降低社會各個階層與各個不同集團之間的沖突以及由此帶來的社會動蕩。

三、從政治文化的角度看民主政府的建構

如何形成與當代的中國民主政府建設相吻合的政治文化？當我們從長期的歷史發展過程中探討問題的時候，就會發現文化與制度之間復雜的交錯作用，很難從根本上說清楚是先有了政治文化還是先有了政治制度。但是，政治文化總是社會實踐的反映，因為具有相對穩定性的政治文化總是與當前的社會實踐不能同步，其對社會的阻滯作用也非常明顯。因此，形成與當前政治制度相適應的政治文化就不僅僅是一個完全靠客觀實踐自然形成的過程，而且是要靠政府的主觀推動與制度實踐，即政治文化的形成也是一個自發和理性相統一的過程。

可以從很多的方面和角度來看待文化的建設，比如社會主義的文化建設、先進文化建設等，但是，我們要研究的是如何從政治實踐的角度培育與社會主義民主政府相適應的文化，從中我們可以清晰地看到文化與制度的復雜互動，也明確了從最終的意義上說兩者又都受到了物質發展水平的制約。

第一，從某種意義上說政治實踐是促使政治文化產生的主要原因。政治實踐從宏觀的角度指人類社會除了經濟活動、文化活動以外的所有活動；從微觀的角度看，包括了從政府機構運轉的各個環節與過程、政府公職人員（官員與公務員）的行為、公民參與的制度安排與渠道等各個層面的實踐活動。通過政治實踐，人們產生對政治活動、政治現象的認知，形成關于政治的一般印象，形成對政治的一般情感與判斷。實踐表明，積極的政治活動會促使人們形成積極的政治文化，形成積極參與的心理。比如，一個人通過參加聽證會認為自己能夠成為某一政治事件的一分子，就會產生一種成就感，產生對政治系統的滿足感。如果一個人參加選舉感受到了選舉過程中存在的不平等現象或者是受到了不公平的對待，就會對選舉產生厭倦心理，從而影響下一次參加選舉的熱情。因此，政治實踐活動中的民主性、公開性、透明性，政府公職人員行政行為的法律意識、服務意識都會直接影響人們政治文化的形成。因此，政治制度實施的過程和結果會促進與之相適應的政治文化的形成。

第二，在政治社會化中要處理政治文化與文化、主流意識形態的關系。在政治實踐的過程中，一方面人們會自發地形成政治文化，另一方面，政治實踐中的政治社會化則會推動政治文化的形成。政治社會化是人們在政治實踐過程中不斷形成政治意識和政治立場，獲取政治知識，形成政治能力的過程。在政治社會化過程中，家庭、學校、工作場所、同輩團體、選舉及政治活動場所、大眾傳媒和社會組織等都是培育人們的政治文化的渠道和平臺。盡管學者們認為到目前為止，還沒有徹底改造政治文化的實例，但是，人們從來沒有試圖放棄過。目前中國的政治社會化需要完成的是從理念到途徑的調整與創新，有意識地去培育與社會主義市場經濟和社會主義政治文明相協調的政治文化。由于中國傳統政治文化的巨大阻滯作用，中國政治社會化的過程也就是不斷克服中國傳統政治文化弊端的過程。

在政治社會化的過程中，從內容上講，現階段中國的主導政治意識是在馬克思主義、中國特色社會主義引導下的情感、認知和評價等心理活動。我認為中國目前的主導政治文化應該包括這樣三個相互聯系的內容：一是對中國社會主義基本制度和具體經濟制度和政治制度等的認知，并在此基礎上形成的參與意識、權利意識、公民意識、平等意識等；二是以愛國主義和社會主義為主要內容的較高層次的相對穩定的情感體驗，比如民族精神和改革創新精神等；三是對中國特色社會主義制度、馬克思主義意識形態的正確評價等。

因此，要處理與政治文化有關的三個方面的關系：

一是政治文化與文化的關系。政治文化只是文化中的一部分，與政治相關的那部分，因此，政治社會化不可以占據所有的個人空間，但是，文化可以成為政治文化的載體，兩者既要各有自己的空間，又相互牽連。二是政治文化與主流政治意識形態的關系。政治文化的培育要與主流意識形態的方向相吻合，但是，邊緣并不完全一致，也就是說政治文化的外延要更大一些。因此，政治文化要在尊重人們多樣性、選擇性、獨立性、自主性的前提下灌輸主流的意識形態。三是政治文化與政治亞文化的關系。任何一個社會都存在政治亞文化，這種政治亞文化或者是由于歷史的遺留形成，或者是外來文化侵入的結果。無論如何，由于其價值取向的不同必然與主流政治文化相沖突，因此，如何吸收和規范，如何遏制其敵對因素的發展都是非常關鍵的，否則，主流政治文化與政治亞文化形成矛盾和沖突就會影響政治體系的有效運轉。

目前，在我國不同程度地存在著封建社會的以官本位為主要特征的政治文化，還有資產階級的以個人主義為主要特征的政治文化，舊的政治文化影響著人們對政府改革的認知和定位，影響著人們政治參與的態度取向，也影響著人們的政治行為，所以，現代社會中，要加大學校、大眾傳播工具、政治組織在社會化中的作用，不斷克服封建的政治文化，排除個人主義為特征的資產階級的政治文化，推動與民主政府改革目標相吻合的政治文化的形成。

第四，社會化的理念和方法上也要完成較大的轉變。如前所述，政治文化不是文化的全部，也不是主流意識形態的全部，因此，不能僅僅靠強制和灌輸；民主政府要改變傳統的說教方式，以理智的、寬容的客觀的態度對待人們的不同選擇。社會化不等于同化，也不等于“洗腦”，是在尊重個人的選擇權和判斷能力的前提下進行的。“文化大革命”時期那種漠視個人存在，忽視個人意志，完全禁錮人們頭腦的社會化是殘酷的，同時也是專制的。同時，我們也要尊重人們對政治參與的選擇，個體之間由于自身素質、生長環境以及觀念的不同會形成個體的差異，要尊重這種差異的存在。在政治社會化的過程中，要注重通過利用一些重大的事件、一些具體的法律與政策的出臺達到有效政治社會化的目的，比如黨的代表大會的召開、人事制度和人事關系的調整與重大變動、重大法律法規的出臺等等都可以達到使人們掌握相關政治知識、掌握重要信息、形成政治技能的目的。

第五，在政治文化的形成過程中，是否能夠更有效地實現政治社會化的目標，還要取決于人們受教育的程度。一般而言，受教育程度較高者會更加清楚地認識到自身所處的政治地位和公民權利，樂于參與政治活動，形成較為成熟的政治判斷。如果從最終意義上講，經濟因素則是最終決定力量，經濟不僅推動政治制度的調整和改革，而且為政治社會化提供物質保障。

綜上所述，民主政府的建構需要政治文化的環境，政治文化為民主政府的改革提供方向，提供合法性支持，同時規范人們的行為。正是因為政治文化對于民主政府的形成如此重要，因此，需要在政治實踐的過程中，需要借助政治社會化的力量不斷推動政治文化的形成。

注釋：

[1][2][6][美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德，曹沛霖等譯.比較政治學——體系、過程和政策[M].東方出版社，2007，26，26，33.

[3][美]蘭德斯，門洪華譯.國富國窮：為什么有的國家富有而有的國家如此貧窮[M].北京：新華出版社，2001，728.

[4]諾斯，陳郁等譯.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1994.

[5]G.Almond，GomparativeSystem，TheJournalofPolitics，Vol.18.Aug.(1956)轉引曹沛林主編.比較政治制度[M].59.

[7][英]羅德·黑格著，張小勁.比較政府與政治導論[M].北京：中國人民大學出版社，2007，128.

[8]鐘瑞添等著.政府治理變革與公法發展[M].北京：人民出版社，2007，98.

[9]彭宗超等著.聽證制度[M].北京：清華大學出版社，2004，2.

[10]馬克思恩格斯選集[C].北京：人民出版社，1972（3）：12.

作者系遼寧大學教授

責任編輯： 李翠玲