公眾滿意度導向的公務員公共服務能力提升路徑

[摘要] 公務員提供公共服務的價值在于公眾是否滿意，以公眾是否滿意為導向，來評價公務員提供的公共服務質量，是提高公務員公共服務能力的必然選擇。在提升選一能力的過程中，應借鑒赫茨伯格雙因素理論，分別從保健因素和激勵因素入手，切實提高公務員公共服務能力，提高公眾滿意度。

[關鍵詞] 公眾滿意，保健因素，激勵因素，公眾參與

公共服務能力是公務員的必備能力之一，是指公務員在履行政府公共服務職能時，運用現代公共行政方法和技能，利用公共資源，為社會和公眾提供公共服務，以滿足公共需要所具備的本領。其服務價值的體現，不在于公務員向公眾提供了多少的服務產品，或是多好的服務環境，而是公眾的滿意度如何。因此，以公眾是否滿意為導向，來評價公務員提供的公共服務質量，是提高公務員公共服務能力的必然選擇。

一、公眾滿意的雙因素論

20世紀50年代后期，美國心理學家赫茨伯格和他在匹茲堡的心理學研究所的研究人員，通過一項研究提出了“雙因素論”(Two－factor theory)。

他們進行的是這樣一項研究·訪問了匹茲堡地區的11個工商事業機構的二百多為工程師和會計人員，請他們列舉在談們的工作中有哪些是使他們愉快的項目，又有哪些是使他們不愉快的項目；經分析調查所得資料，結果發現，受訪人員覺得未能滿足的，多數與他們的工作環境有關，而他們覺得滿意的項目，一般也多屬于工作本身。由此進一步分析推導出，一方面是人們對組織的政策、管理、工作條件以及個人所需等等，如果得到滿足后就沒有不滿，得不到滿足則產生不滿。赫茨伯格把這類因素統稱為“保健”因素。另一方面是人們對諸如工作本身相連的責任感等因素，如果得到滿足則感到滿意，得不到滿足則感到沒有滿意感。他把這一類因素統稱為“激勵因素”。

由于雙因素理論具有廣泛的適用性和普遍性。同樣適用于公共服務領域的公眾滿意度分析。根據這一理論，在公務員提供公共服務的過程中，對于公眾而言，有一些因素屬于“保健”因素，而另一些則是“激勵因素”。

因為公眾對政府組織及其公務員最大的需求來自于政府的功能性職能，公眾之所以到政府機關，其直接目的就是為了“辦事”而非其他。因此，凡是能夠幫助公眾辦成事的因素都屬于“保健因素”。例如，公務員的辦事能力。大家都有這樣的體會，當你來到政府機關，如果公務人員沒有為你辦好你想辦的事，你一定會覺得不滿，但如果得到辦理，你覺得是應該的，因而也不會覺得很滿意。而另一些輔助性的服務則相當于“激勵因素”，如服務人員的服務態度以及周圍的服務環境等。如果公眾在這些方面得到滿足，就會感到滿意，得不到滿足也不會產生強烈不滿。如表格所示

二、立足“公眾滿意度”，提升公務員公共服務能力的必要性

(一)構建服務型政府的積極回應

2004年，我國正式提出構建服務型政府。服務型政府最基本的特征就是滿足社會公共需求；提供充足的優質公共產品與公共服務。作為服務型政府構建的實踐者，公務員公共服務能力的提升就顯得及其重要。

1、服務型政府的理念是“以民為本”、“為民服務”。服務型政府的主要職責是為公民提供公共服務，公務人員是公共服務產品的生產者，他們所擁有的基本權力是為人民服務的權利。這種“以民為本”、“為民服務”的理念是服務型政府的基石。

2、服務型政府的過程是與公民“協商互動”、“共同合作”。服務型政府提供的公共服務，是公民與公務人員的一種互動過程。公民需要什么樣的公共服務，可以通過法定的民主程序，與服務提供者協商，達成一致。政府不是高高在上，提供公民無法選擇和拒絕的公共服務。

3、服務型政府提供的是滿足公民需要的“公共產品”。服務型政府以為公民服務為宗旨，引發出為公民提供什么服務的問題，也就是政府的角色定位、政府的職能。服務型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”“導航式政府”。準確堆進行角色定位將有利于提高公共服務質量，保證公眾滿意。

(二)提高公眾滿意度的必然選擇

20世紀80年代以來，全球開始盛行“全面質量管理”(Total Quality Management，TQM)公共管理領域也受到啟發發；由此產生了顧客導向觀念。它意味著，從公共管理的TQM角度看，政府服務質量的基礎、政府整體效能的提升，核心在于使顧客滿意。在公共管理中，“顧客一詞是個比擬的說法，對政府機關而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，即公眾。

我們知道，組織的最終目標只有一個——顧客滿意，組織的工作重點在于達到顧客的合理期待和愿望。因此，顧客導向的政府必須做到顧客至上，民眾優先，針對顧客的需求生產和提供公共產品和服務，為顧客創造利益和價值。對于公共產品和服務的具體組織和提供者來說，國家公務員在履行其服務職能的過程中，他們的一切活動都要緊緊地圍繞著公眾而展開，一切從公眾需要出發，一切以公眾的需求為轉移，并以公眾的滿意度作為政府運行的最大使命和考評標準。 然而，就目前來說，公眾對于公務員提供公共服務的滿意程度卻不很理想，公務員提供公共服務的服務意識、服務技能和水平離公眾的滿意程度還有較大的差距。

(三)提高公務員自身素質的內在需要

在社會轉型時期，公眾對公共服務的期望值提高了，公務員公共服務能力的難度實際上加大了，而現實中公務員的公共服務能力仍停留在原有的水平上，或略有提高，但遠遠跟不上公眾對公共服務的需求。這樣，公務員的公共服務能力相對而言就下降了。目前，公務員公共服務意識、公共服務知識、公共服務技能等方面存在的問題是較突出的。

我國《公務員法》已于2006年1月1日正式實施。與此前施行了12年有余的《國家公務員暫行條例》相比，《公務員法》的制定和實施，其重要宗旨之一就是加強公務員能力建設，建設高素質的公務員隊伍。早在2003年，國家人事部頒布的《國家公務員通用能力標準框架(試行)》就把公共服務能力列人公務員九大能力之一。作為公務員的職業能力之一，其公共服務能力的強弱直接關系到公務員素質的高低，關系到公務員隊伍的整體形象。因此，要想培養和造就一支素質高、能力強的公務員隊伍，必須要提高他們的公共服務能力。

三、基于雙因素理論的公務員公共服務能力提升路徑

(一)立足保健因素，提升公務員公共服務能力

保健性因素關系到公眾的基本服務要求，如果這些因素沒有得到滿足，公眾就會立刻覺得不滿意，滿足公眾的基本服務要求，是通往滿意之路的起始點。與保健性因素相關的是公務員的技術優勢、服務工作能力等方面。

1、信息化工具應用技能。自20世紀80年代末以來，電子政務已經在全球范圍內迅速發展，在那些起步較早、發展較快的國家，其政府內部已經基本上實現了在線服務、網上辦公的服務模式。在我國，隨著政府信息化建設的發展，電子政務也日益被廣泛的運用，諸如電子公文、電子郵寄、電子商務、電子化政府采購、政府網絡管理等。電子政務的運用，對政府的服務工作起了很大的促進作用，擴大了服務的民主參與，拓寬了服務空間，極大的提高了政府的工作效率和政府服務的質量。

隨著電子政務的發展，我國大多數政府機關的計算機硬件檔次較高，但是使用人員的技能卻與之不相匹配。據國家行政學院對司局長培訓班的一項調查，大概有20％的行政人員對計算機操作幾乎處于空白的狀態。公務員是直接面向公眾提供各種服務的人員，同時也是電子政務系統最頻繁的使用者。人才培養的滯后使他們缺乏必要的知識和技能，無法使用現代化的電子政務系統為公眾提供高效的服務。這樣電子政務系統和設備發揮不了其應有的作用，只是一件擺在辦公室里的裝備而已。所以“每一位公務員除了必須具備基本的電腦操作以及應用能力處理政府公務為民眾服務之外，也要適應信息時代的到來，依其專業性質和業務需要，具備較高的信息網絡應用的相關能力。”這樣才能使公務員有能力利用好現有的辦公設備，為公眾辦更多的好事，提供更好的服務。

2、要提高專業業務服務水平。

公務員要為公眾提供諸如城市規劃、城市水電建設、公共交通運輸、教育設施建設、市政建設、城市環保、醫療衛生、建立健全社會養老保險制度等各種各樣的社會服務，這些都是政府的基本職能，也是公務員為公眾提供公共服務的主要方面和主要內容。這些工作與公眾的日常生活以及生產活動緊密相關，因而，對公務員的業務能力要求也較高。公務員如果不具備與該服務工作相關的專業知識，不管你的服務態度有多好，只要是沒有解決問題，公眾就不會對你的服務質量持認可態度。這也應該是提高公務員公共服務能力的終極目的。為了保證公共服務的效用，所有的公務員都必須提高與該服務工作相關的業務能力。

3、數學技能。

人們常認為，公務員的公共服務工作用不到數學知識，但實際上數學是一門非常有用的基礎學科，它可以增強你邏輯思維的嚴密性，使你頭腦更清楚，反應更敏捷。此外，數學還是許多實用科學的入門基礎，如經濟學、會計學、審計學等等，離開了數學，你將無法用理性科學的目光看待和處理問題。最后，數學還是用來分析調查結果或數據結構的有力工具，它可以幫助你從中發現和找到問題和規律。

(二)注重激勵因素，提升公務員公共服務能力

保健性因素的滿足，只會讓公眾處在零滿意狀態，雖然消除了公眾的不滿，但也不會對你的服務留下什么深刻的印象，公眾也不會認為你為他們提供了優質的服務。要想達到令公眾滿意的境界，你進一步要做的就是使用一些激勵性因素，以使公眾覺得心滿意足。

1、從思想上人手培養公務員的公共服務意識

貫徹以人為本的思想，樹立公務員為人民服務的思想。以人為本、為人民服務是中國共產黨的根本宗旨和行為準則，也是黨領導下的中國政府行政機關、權力機構行使政府職能、管理社會經濟公共事務的根本宗旨、行為準則。公務員具有為人民服務、以人為本的觀念是加強公務員公共服務能力的意識準備條件。公務員要把人民群眾的利益放在首位。以“人民群眾高興不高興，答應不答應，滿意不滿意”為工作標準，以實現人的全面發展為目標。公務員應該意識到自己的工作對象是廣大人民群眾，工作職責是實現為民服務，工作范圍是群眾關心的或關系到群眾切身利益的事。

增強公務員的責任意識，使公務員承擔責任制度化。構建服務型政府是在法治而非人治的框架下透明的政府行為，這不僅是對政府工作的負責任，更是對人民群眾的守信用和負責任。據此，增強公務員的責任意識就成為提高公務員公共服務能力的重要方面。公務員責任意識的缺失是公務員公共服務能力提高的制約因素和薄弱環節，應成為解決該問題的著眼點和切入點。公務員承擔責任可分為消極地承擔責任和積極地承擔責任兩種。所謂消極地承擔責任常表現在公務員出現如輕微違法、官僚主義等過失時，應主動向公眾道歉、引咎辭職及承擔相應責任等負面性的方面；積極地承擔責任是要消除公務員的政治特權和行政特權意識，祛除當官做老爺的衙門作風，復蘇我黨曾有的好傳統，做人民的公仆和勤務員，將為民服務的理念注入到公務員日常工作當中并形成良性的行政文化。

2、提高咨詢接待能力，提升公共服務水平

無論是從事何種公共服務的公務員，都需要首先具備處理各種公眾咨詢、禮貌接待公眾的服務能力。因為咨詢、接待工作是公共服務的重要組成部分，處在這一崗位的公務員通常都是以直接提供服務的方式與公眾發生關系。這類工作主要表現為政府工作人員與廣大公眾之間的信息傳遞與溝通，如政策咨詢、法律法規的宣傳普及、政府各類信息的發布、政府管理服務職能的咨詢、公眾信訪接待等。這些服務工作不僅關系著后續服務能否順利開展，更關系著政府與民眾之間的關系融洽與否，關系著公務員、政府乃至國家的權威與形象問題。

一般而言，公眾對你的服務工作的評價，最先取決于你的咨詢接待能力如何。提高咨詢接待能力需要注意兩點一是善于傾聽。最讓公眾覺得無法忍受的就是公務員漠視他們的存在，不聽他們的講話。有許多公務員經常表露出不耐煩的態度，只顧自己說而不能誠懇地傾聽公眾說話，這樣的服務是不合格的。善于傾聽，就是在提供咨詢服務時，要做到“六心”即在態度上做到虛心、誠心、耐心，在技術上做到靜心、專心、留心。二是理解。公眾來找你辦事，總是希望被你所理解。這也是公眾滿意的前提。這種心神領會來源于你對公眾的同情和關注，不是以自我為中心，而是以公眾為中心。給予公眾承諾和關心并不是一件簡單的事情，但也不是不可能的。你可以從更多地關心他人和分享使人愉快的技巧做起，一點一滴地繼續自己的愛心。

3、增強公務員的行政成本意識，提高公共服務效率

行政效率的高低是衡量整個行政管理活動的重要標準，因為較高的行政效率有助于建立政府與社會之間的良性關系。就目前來說，很多的公共服務人員在為公眾服務時，都是千篇一律地按規程辦事。但他們所依據的規程往往都已經不再適用于目前的實際情況，以至于造成辦事流程的繁復和低效率。以至于人們一想到去政府機關辦事就頭疼，因為以前的經驗教訓告訴他們，即便是最簡單的一項手續。也要等十天半月的，這怎么能讓公眾感到滿意呢?

政府要主動提高為公眾提供公共產品的能力、質量和為社會服務的水平，改善服務手段，提高服務質量，增加公共政策的科學性和公共性。實現行政效率的要素之一是有較低的行政投入，即行政成本較低，而效益則是考量行政行為結果有效性的標準之一。公務員應具有運籌有限資源、將行政成本與行政效益結合起來、平衡和兼顧經濟效率與社會效益的意識和能力，這是增強工作有效性和提高公務員公共服務能力的重要環節。

4、公眾參與服務過程，得到公眾認可

公眾參與意味著社會成員對社會責任的分擔和成果的共享，它使每一個成員都有機會向地方政府表達意見，以維護自己的利益，都有機會為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己的才能。服務要得到公眾的認可，就離不開公眾自己的參與。公眾通過參與服務進程，參與相關決策，提出相關建議等等，既可以增進公眾對公共服務的理解與支持，也能為公共服務的發展、完善貢獻智慧與力量。

由于公眾可能缺乏對相關程序、政策的了解，你作為政府工作人員，有義務幫助公眾參與到政府事務中來，具體應做到

(1)在事關公共服務的重大問題上，應求得公眾的理解與認同。理解是參與的前提，有了理解和認同，公眾才有參與的積極性，也才會有正確地參與。公務員應進行積極主動地宣傳，排除高高在上的陳腐思想的干擾，強化公眾參與意識，主動引導公眾積極參與公共服務。

(2)在服務的過程中，要把一切與公眾切身相關的服務原則、具體要求等服務的相關信息盡可能地向公眾公開，把公共服務的評估、設計、提供等環節向公眾敞開等等。總之。你所提供的服務越透明、越開放，讓公眾知道的信息越多，公眾越有參與的積極性，參與的有效性也將大大提高。

(3)要主動地提出開放式問題，或用調查問卷的形式。征詢公眾各種意見建議。讓公眾說出對公共服務的需求。提出改善服務的建議，對服務工作進行評審等。

(4)要認真聽取公眾的反饋意見，歡迎公眾對服務工作的監督。你可能已經在很努力地改善你的服務，但努力的結果怎樣還是靠公眾說了算。公眾真實地反饋意見可以幫助你找到正確合適的改善點，避免你徒勞無功。同時，公眾作為社會監督的主體，擁有法律賦予的監督權力，人民群眾對任何政府組織及其工作人員，有提出批評建議的權利，有就任何違法失職行為向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利，有在受到侵害時要求恢復合法權益，追究相關工作人員行政責任的權利。作為國家公務員，有義務保障公眾的這些權利神圣不可侵犯。