淺析當前環境行政執法存在的問題及對策

[摘要] 近年來，隨著經濟建設的快速發展，環境保護問題日益受到重視，但在日常環境行政執法工作中，也暴露出一些困難和問題，本文通過剖析環境執法中所面臨的困境及其深層原因，有針對性地提出了在法制、體制、機制、能力等方面加強環境執法的對策，以達到解決環境行政執法中存在的問題。

[關鍵詞] 環境行政執法；問題；對策

環境保護是我國的一項基本國策。自從《環保法》頒布實施以來，環境保護的各項制度不斷的建立和完善，環境行政執法工作也不斷地向規范化、法制化邁進。我國的環境保護事業取得了可喜的成績，環境污染從整體上開始得到控制。但是近年來，隨著我國經濟的快速發展，工業化進程的加快，影響環境保護的因素也日益增多，局部地區甚至出現環境污染加劇的趨勢。加強環保執法，依法保護和改善環境，實現國民經濟高效、持續、健康發展，走出一條經濟發展與環境保護相協調的道路，就具有十分重要的意義。但是由于現在環境行政執法力量薄弱，執法配套設施不足，執法手段落后以及現有的環境法律、法規不完善，執法不到位等一些原因，給我國的環境保護工作帶來很多的制約，因此加強和完善環境行政執法，提高環境執法效能就變得極為迫切。

一、我國目前環境行政執法所存在的問題

1、現有的環境法律體系不完善

雖然我國的環境保護法律法規經過近三十年的發展，已經具有相當的規模，但在某些領域仍為空白，而且現有的一些環保法律法規還存在著缺陷，嚴重滯后于現實的需要，與市場經濟條件下的運行機制不相適應。有些環保法律法規不具體，不明確，相互之間存在著不協調，甚至還出現矛盾與沖突。而且法律條文過于原則化，抽象化，對法律責任的規定得過于籠統，導致環境行政執法具體操作起來難以落實。對環境違法行為的處罰力度不夠，許多懲罰都是象征性的，罰款數額過低。在現行的環保法律法規中，禁則多，罰則少，容易導致在環境執法中出現“兩高一低”的現象，即守法成本高，執法成本高，違法成本低的情況，導致對破壞環境的不法行為不能給予應有的制裁。法律賦予環境行政執法的權限不足，環保部門沒有行政強制權，對拒不履行環境行政處罰決定的行為，環保部門缺乏必要的查封、凍結、扣押、沒收等行政強制手段，只能申請人民法院強制執行，造成環境行政執法疲軟，有法難依，嚴重影響了環境執法工作的進行。

2、環境行政執法機構薄弱，人員欠缺。

隨著經濟快速發展，在生產建設過程中，大量新的環境污染源不斷產生，環保部門的監督管理工作逐年增多，任務越來越繁重。但在環保監管工作最艱巨、最繁重的基層，縣級基層環保機構設置卻沒有得到廣泛地重視。一些縣區的環保機構掛靠或并入當地的城建部門，大多數基層縣區至今還沒有建立環境監理機構。而且環境執法裝備落后，基層環保部門現有的環境監測、環境監理的儀器設備嚴重缺乏、陳舊落后、品種少、檔次低，缺少懂得用科學化、自動化儀器設備來實施監測和調查取證的技術人員，導致環保部門很多時候沒辦法對環境污染進行有效的現場取證，致使一些有力的證據滅失，給執法工作帶來了很大的困難。環境執法力量薄弱，人員不足。面對不斷增多，污染嚴重的中小企業，現有的執法人員隊伍遠遠不能適應日益繁重的環境行政執法任務，只得窮于應付，疲于奔命。使得對排污單位的日常檢查次數偏少，范圍偏窄。

3、環境執法人員素質偏低，難以勝任工作需要

由于環保執法工作面廣，涉及多個領域和學科，所以執法人員不但要具備基本政治素質，道德素質，而且還應該具有比較廣泛的科學知識和相應的業務專業技能。雖然，現在環保執法人員隊伍的總體素質在不斷提高，但環保執法工作的高要求和執法隊伍素質偏低的矛盾仍然突出。問題主要存在于：業務素質偏低，執法人員對環保法律法規、生產工藝、產業政策不熟悉，一些環保執法人員缺乏職業道德，工作責任心不強，受利益驅動的影響，將政府公共權力和執法行為市場化，大搞權錢交易，執法隨意。而且執法人員服務意識淡薄，對企業的法律、政策宣傳引導不夠，執法應急能力不強，對環境應急預案的制定、處置技術缺乏。在環境行政處罰中也常存在程序違法，適用相關法律法規不準確、事實不清或證據不足，處罰又不規范等問題。在執法中存在著執法不嚴，玩忽職守，失職瀆職的現象，這些嚴重損害了環境執法隊伍的整體形象。

4、地方政府片面追求經濟發展而忽視環境保護

當前，在一些地方存在著錯誤的發展觀和政績觀，由于在干部政績考核、晉升提拔上側重于經濟指標，經濟的快速發展成為一些地方領導競相追逐的首要目標。部分領導對“發展才是硬道理”在認識上存在著誤區，不少領導干部環保意識薄弱，對環境、經濟與社會的可持續發展缺乏正確的認識，重經濟發展而輕環境保護，認為GDP增長才是硬指標，而環境保護只不過是軟指標。只注重招商引資卻忽視了許多引進的建設項目造成新的污染源而對地方環境造成的負面影響。特別對一些污染企業只要是當地納稅大戶和地方財政收入的支柱，則為企業掛牌保護不讓查，公開限制環保執法部門依法行政，導致一些“特殊”的污染大戶長期得不到有效的環境監管。

5、環境行政執法主體不明確，多頭管理，職責不清

我國在環境保護領域實行的是統管與分類相結合的多部門、分層次的執法體制。《環保法》規定：地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。而且《環保法》還規定：環保、海洋、漁政、公安、土地、礦產、林業、農業、水利等部門可依照法律的規定，對資源、污染防治實施監督管理，但在現實中，環境保護法律、法規對環境保護行政主管部門如何監督其他部門，擁有哪些監督權均沒有做出具體規定。正是在這種執法體制下，由于多頭執法，造成執法主體林立，執法權力和執法責任分散，不利于統一執法并給環保行政執法造成混亂。特別是有關部門不認真履行職責，給違法者開綠燈，而作為同級的環保部門，卻無法給予必要制約。而且當出現違法問題時，容易出現部門之間相互推諉責任的現象，嚴重影響了環境執法的實效。

二、完善我國環境行政執法的相關措施

1、加快修改和完善相關的環境法律法規

要改善和加強環境行政執法就必須盡快修訂和完善相關的環境保護法律法規，為環保執法提供強有力的法律依據，對一些不合時宜或存在著嚴重缺陷的法律法規應及時地修改或廢除，對存在的環境法律盲點要盡快加以立法，以填補這方面的空白。要制定相應的實施細則，設置相應的法律責任，減少原則性規定，來增強環保法律的可操作性。加大對污染違法行為的處罰力度，提高處罰標準，以解決污染企業違法成本低，而守法成本高的倒置現象。并賦予環保行政執法部門相應的行政強制權，如可以采取查封、凍結、扣押、沒收、責令停產等必要的強制措施。

2、充實和健全環保執法機構，提高環保執法人員的素質和業務水平

充實和健全基層環境保護機構，縣級以上必須要單獨設置環境保護管理部門，落實環保執法工作的經費，增加環境執法人員的編制。嚴格把好進人關，擇優選擇一批年輕化、知識化、能力強、能吃苦的人進入環保執法部門。改善環保部門人員的專業知識結構，提高執法人員的素質。增加他們的責任意識、服務意識和廉潔意識。大力推進執法隊伍的規范化管理，做到文明執法和規范執法，樹立良好的環境執法形象。對執法人員的環境業務知識和執法的相關法律法規進行全方位、多層次的培訓，逐步提高他們的理論水平和解決實際問題的能力。配備必要的交通工具和先進環境監測、分析、檢驗儀器設備，提高污染源現場快速監測取證的能力，為環境執法提供強有力的科學依據。

3、落實地方領導環保政績考核，切實加強環境保護工作

地方領導要樹立科學的發展觀和正確的政績觀，要確立“綠色GDP”的概念，大力建設資源節約型、環境友好型的社會，使得經濟發展和環境保護和諧發展。要在制度上將環境保護列入各級領導進行政績考核的指標體系，將環保指標作為與經濟發展并重的指標來衡量各級領導干部的政績，推行“環境保護一票否決制”和“環境保護問責制”，凡是環境質量達不到標準要求，環境污染嚴重的地方官員，不得晉升提拔，甚至還要給予一定的處分，促使領導干部轉變觀念，切實增強治理環境污染的積極性、自覺性和緊迫性，正確處理好經濟發展與環境保護的關系。

4、理順環境執法主體體制，加強環境監察力度

首先要統一環境執法主體，明確政府各相關部門在各個環節中的環保職責和執法責任，把本應屬于環保主管部門而又分散于各職能部門的環境執法權盡量集中到環保主管部門。凡是涉及到執法主體較多，執法權力和執法責任分散的污染問題，環保部門要與相關執法部門形成各盡其職，齊抓共管的協作配合機制。加強環境監察力度，對主管環境違法案件徇私枉法、包庇縱容、推諉責任、查處不力而造成嚴重后果的部門，要追究其主管領導和相關工作人員的責任。環境保護部門要實行垂直領導的管理體制，省級以下地方環保行政主管部門的主要領導的任免，由上一級環保部門來決定，地方政府只能提出建議和意見，這樣可以避免地方領導干預環境執法工作，有利于環保執法工作的正常開展。