美國金融救助機制研究及對我國的啟示

摘要：美國在金融監管和金融危機救助與處置方面積累了豐富的經驗。美國金融救助的主體主要有聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司和清理信托公司，金融救助的方式主要有收購繼承、銀行持續經營援助、投保存款現金支付與投保存款轉移，對我國金融救助提供了寶貴的經驗。

關鍵詞：金融救助機制；救助歷史；救助主體

中圖分類號：F831.0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)04-0050-05

近60年來，美國的金融業先后經歷了從混業到分業，又從分業到混業的過程，成為世界金融業發展的一個有代表性縮影，在金融監管和金融危機救助與處置上積累了豐富的經驗。

一、美國金融體系概況

美國金融體系包括商業銀行、非銀行金融機構以及聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank， FRB)、財政部金融監管局(Office of the Comptroller of the Currency，OCC)、聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、儲貸機構監管局(Office of Thrift Supervision，OTS)、國家信用合作社管理局(National Credit Union Administration，NCUA)等五個機構。

由于1933年制定的格拉斯-斯蒂格爾法禁止商業銀行從事投資業務，也不能經營證券發行和買賣，因此許多商業銀行都設立了信托部，參與證券經營活動。1986年4月1日，美國完全取消對儲蓄存款利率的上限，這大大增加了銀行業的競爭。此外再加上80年代初出現的第三世界債務危機等因素，使美國商業銀行的倒閉率不斷上升。1984年有79家商業銀行倒閉，1985年有120家，1986年有150家，1990年則高達200家。其中，1984年位列美國10大銀行之一的大陸伊利諾斯銀行破產、1991年初擁有230億美元的新英格蘭銀行集團破產，給美國金融業帶來的震動是巨大的。1990年底，全美最大的225家銀行的股價平均下降了17.53%，一些大銀行的股價甚至不到其賬面價格的一半。根據美國聯邦存款保險公司統計，1991家全國已有1000家銀行被列入有可能倒閉的問題銀行，另外在200家大銀行中，至少有35家急需44-63億美元的資金支持，否則可能在當年宣布倒閉。[1]

二、美國金融救助歷史及政策演變

美國關于金融危機救助的政策主要包括用于處置和救助儲貸機構危機的寬容政策、救助商業銀行危機的政策以及面向所有投保金融機構的《聯邦存款保險公司改良法》。[2][3]

(一)救助儲貸機構危機的寬容政策

美國的儲貸機構(SL)是一種靠吸收小額存款以固定利率提供15-30年住宅貸款的金融機構。1979年開始的利率上升、資金籌措成本的上升與資金運用收益的降低使儲貸機構普遍陷于困境。面對儲貸機構的問題，監管當局的戰略是在問題沒有完全暴露之前采取寬容政策，在問題徹底暴露后，對資不抵債的機構采取資金援助的方式。寬容政策是指通過一系列法規、法令為儲貸機構創造寬松的經營環境。

首先，在1980年3月制定了《存款金融機構的規制與貨幣控制法》(DIDMCA)。主要內容包括：(1)在持續性的利率上升的狀況下，縮小存款金融機構之間的業務領域限制，特別是擴充聯邦儲貸機構的融資職能；(2)在1986年3月前撤銷基于“Q條例”而制定的存款利率的最高限；(3)為強化存款金融機構的融資能力，將存款保險的最高限額由4萬美元提高到10萬美元。

其次，在1980-1982年間，聯邦住宅貸款銀行理事會(FHLBB)采取了許多救濟儲貸機構的措施。1980年11月將儲貸機構的資本充足率由5%降低到4%；1981年9月允許有經營困難的儲貸機構發行自有資本證書，由聯邦儲貸保險公司承購，在賬面上改善儲貸機構的財務狀況；1982年將儲貸機構的資本充足率再次降低到3%，在會計基準上也適用緩和的會計準則。

最后，在1982年12月制定了《甘-薩特哲曼法》。主要內容包括：為放松對儲貸機構的限制，1984年前撤銷存款利率的上限；擴大儲貸機構的非住宅貸款與消費者金融的融資比重。然而這些本為挽救儲貸機構危機的法規反而助長了儲貸機構的危機，因為貸款限制的放松促使儲貸機構進行更高風險的投資，資本充足率的降低與存款保險投保額的增加引發了這些機構的道德風險行為。

(二)商業銀行危機救助政策變遷

面對80年代以來的商業銀行問題的暴露，美國監管當局的政策經歷了很大轉變。

首先是基于“不可缺少”(essentiality rule)的原則處理銀行業的問題。如果瀕于破產的金融機構在當地提供全面的金融服務，是當地不可缺少的金融機構時，該金融機構可以免于破產，這是1955年美國聯邦存款保險法第13條的內容。最早運用該原則是1971年，在80年代初也運用該原則救濟了幾家銀行，最大的救濟案是1984年的大陸伊利諾斯銀行的破產。

其次是“太大而不能破產”(too big to fail)的原則。大陸伊利諾斯銀行的保衛戰對監管當局的危機處理政策提出了挑戰，也引起了危機處理政策的轉變，即由“不可缺少”原則轉變為監管當局只救濟那些破產后影響特別大的銀行，但后來救濟的對象不斷擴大，以致擴展到救濟小規模銀行。這一原則的濫用，其后果是嚴重的，不僅大銀行的投保存款，連小銀行的投保對象外的資金也得到保護的做法有失公平性。另外，這一政策還助長了銀行的不正當經營，結果影響整個銀行體系的健全性，增加了存款保險的負擔。

(三)1991年《聯邦存款保險公司改良法(FDICIA)》的實施

根據1991年《聯邦存款保險公司改良法》(FDICIA)，對問題投保機構必須立即采取補救措施，對資本嚴重不足的金融機構采取以風險性資本為基礎的市場退出機制，在問題投保金融機構惡化至最壞之前，即可依法令其退出市場。《聯邦存款保險公司改良法》(FDICIA)使美國的金融機構危機處理政策發生了很大變化，集中體現在三個方面：一是廢除了“太大的不能破產”的原則；二是提出了處理成本最小化的原則；三是引入早期糾正措施。

1992年以來，隨著美國經濟狀況的好轉和《聯邦存款保險公司改良法》的貫徹實施，金融機構的不良債權問題得到了緩解，而新的危機處理對策的出臺有利于恢復國內外金融市場對美國金融機構的信任，金融危機得到了抑制。

三、美國金融救助主體的角色分工

在美國金融救助體系中，聯邦儲備委員會負責監督和宏觀協調，一般不直接參與具體的救助過程，出資主體的角色逐漸淡化。聯邦存款保險公司已成為金融救助體系中的核心角色，承擔了金融救助的主要任務。此外，清理信托公司也曾在美國金融救助中發揮了重要作用。[4]

(一)聯邦儲備委員會

美聯儲成立于1913年，相當于“美國中央銀行”。美聯儲在金融救助過程中除了通過貨幣政策從宏觀上加以努力外，還直接參與對國家經濟和金融系統有重大影響力的問題金融機構的救助。美聯儲的具體救助方式逐漸由出資向協調重組過渡，更多地擔任協調人的角色，淡化出資主體角色。這一點可以從長期資本管理公司的重組中得到證明。

(二)聯邦存款保險公司

聯邦存款保險公司作為會員銀行和儲貸機構的獨立存款保險代理人，主要有三大職責：保險人、接管人和監管人。美國法律規定，FDIC是所有倒閉聯邦銀行和聯邦儲蓄信貸協會的清算管理人，目前大部分州也任命FDIC為倒閉州銀行的清算管理人。作為清算管理人，FDIC具有受托管理被關閉機構資產和負債的職責，以盡可能快的速度，最大限度地回收、變現倒閉機構資產，償付債權人。

(三)清理信托公司

美國在處理金融機構的危機中，清理信托公司(RTC)雖然是一個過渡性的機構，但卻發揮了重要的作用。其主要職責是作為破產儲貸機構的保管人和接管人，處置破產儲貸機構危機，負責購買儲貸機構的不良債權，并采取證券化的手段促使債權流動，負責處理有問題的金融機構，追究經營者責任等等，這一機構沒有按預定計劃撤銷，而是持續到1995年12月末。存款保險公司以銀行支付的保險金作為資金來源，而清算信托公司沒有任何內部資金來源，其運作的資金只能依靠國會撥款和其他間接來源。

四、美國金融救助的主要方式

美國金融救助的方式較多，主要包括收購繼承(PA)、銀行持續經營援助(OBA)、投保存款轉移(DITR)、過渡銀行(Bridge Bank)等，正是通過這些方式，使美國20世紀80年代以來的問題金融機構得到了有效的救助或處置，穩定了金融市場并維護了投資者對金融體系的信心。[5]

(一)收購繼承方式(PA)

收購繼承方式(PA)是指由健康的金融機構收購問題金融機構的部分或全部資產，并至少承擔所有存款負債。這種方式是美國金融救助體系中最為重要的救助方式，在實施金融救助過程中，FDIC和RTC經常使用這種方式。1980年至1994年，FDIC共計處理了1617家問題金融機構，其中1188家(約占73.5%)機構是通過收購繼承方式(PA)解決的。RTC處理的747家機構中有497(約占66.5%)也是通過這種方式處理的。收購繼承方式(PA)可分為以下幾種方式：

1.含看跌期權的收購與繼承方式。FDIC因接收的資產過多而無法處理時，則逐漸嘗試將資產運用看跌期權(Put Option)出售給購買銀行的方式處理。這種方式可以降低購買銀行的首次付款額度，可以促使購買銀行購買更多的資產，因為FDIC同意購買方購買資產時，準許其在特定的時間內，有權將無意持有的資產返還FDIC。

2.整體購買與承接方式(Whole Bank)。這種方式是收購銀行收購問題金融機構的所有資產與存款。FDIC只需對中標的收購銀行進行一次支付，由收購銀行承接問題金融機構的與資產相關的所有風險與負債。這種方法在1998年-1991年使用較多，因為只要投標額比FDIC的清算成本低便可行使，但自最小成本實行后，這種方式便不再具有競爭力了。

3.損失分攤(Loss Sharing)。在1990年以前，FDIC在處理大型問題銀行時，很難獲得購買銀行對商業放款組合的合理投標。為了說服意愿不高的購買者收購此放款，FDIC采用損失分攤方式，特點是FDIC以填補特定問題放款組合的大部分損失(同時接收大部分權益)的方式，降低購買者的風險，使購買者同意承擔該組合的剩余風險。該方式的優點是使銀行的債權人留在銀行體系之內，降低因問題機構破產對市場的沖擊。

4.其他類型的收購與承接方式。修正型PA方式(Modified PA)，要求投標者購買現金和證券，通常還有分期償還貸款和全部或部分的抵押貸款組合，有時也包括多戶住宅貸款(Multi-family Loans)。貸款型PA方式(Loan Purchase PA)要求中標者承接較小部分的貸款組合，通常除現金和證券外只有分期償還貸款。此外，還有一種方式是只收購健全資產的收購方式(Clean Bank)。

(二)銀行持續經營援助方式(Open Bank Assistance，OBA)

FDIC在面臨問題金融機構瀕臨倒閉時，對尚處于運管中的銀行提供財務援助以支持其持續經營。主要包括貸款、捐助、存款、購買資產或承接負債等方式。通常情況下，問題金融機構資產在初期大部分處于完整狀態，因此采用OBA方式在保證問題金融機構繼續運營的前提下，由政府提供財務援助，以協助其渡過難關或借此吸引健康金融機構進行購買或合并。通常FDIC會依法要求由新經營管理團隊接手，并確認原機構股東的股權稀釋程度，以及為私人部門注入新資金等。

(三)投保存款現金支付(Straight Deposit Payoffs)與投保存款轉移(Insured Deposit Transfers，IDT)

在FDIC與RTC無法找到購買與承接機構或PA方式投標成本太高時，一般運用投保存款進行現金支付或存款轉移。該方式是由FDIC或RTC直接向問題機構存款人進行現金賠付或將該投保存款通過由健康金融機構擔任FDIC或RTC的代理人的方式進行轉移。對于問題金融機構未投保存款的存款人及一般債權人，在處置問題金融機構資產后發給清理債券憑證。現金賠付方法常見于對小型問題銀行的處理中，這類金融機構的經營特許權價值不夠吸引人，而且在實施現金賠付時，不需金融機構承接負債與購買資產。FDIC在1983年首次采用投保存款轉移，這種方式使FDIC節省了數量相當可觀的費用，并有利于代理銀行吸引潛在客戶，還可降低因辦理現金賠付而造成當地社區的紊亂情形。

(四)橋梁銀行/實行接管(Brige Banks/Conservatorships)

美國于1987年通過銀行公平競爭法授權FDIC創設橋梁銀行處理問題金融機構，包括承接問題金融機構存款、其他特定負債及資產。過渡銀行是經美國貨幣監理署(OCC)核準的臨時性、以服務為主的聯邦銀行，由FDIC負債管制，并策劃如何接手經營并繼續為該銀行客戶提供相關的銀行業務服務。實務上，因過渡銀行制度頗為復雜，而且小型金融機構破產率較高，因此FDIC較少運用橋梁銀行權限處理問題金融機構。接管措施是指主管機關判定金融機構支付不能或已符合進入接管階段，而由FDIC或RTC擔任接管人，FDIC或RTC接收該任務后，通常會指定一位管理代理人(Managing Agent)，充分授權其監管該機構日常運營。而為不使金融業務中斷，影響該地區金融活動及商業交易，通常允許該機構在短期內繼續營業。

橋梁銀行與接管的處理方式均為臨時性處理方式，借以促進問題金融機構的重建與穩定，同時賦予了FDIC與RTC處理大型問題金融機構的廣泛權限。此外，重建機構的管理目標是維持問題金融機構的已有的特許經營權的價值，降低存款保險基金的處理成本并減輕問題金融機構對當地經濟的負面影響。

(五)其他方式

除了上述四種方式外，美國金融救助的方式還有以下幾種。一是提供資金援助的合并方式也稱為援助合并，指健全的金融機構在得到存款保險機構的資金援助條件下合并破產機構。二是資金援助，一種延續型的危機處理方式，不以金融機構的破產為前提而對金融機構提供資金實施救濟。三是分行分割(Branch Breakup)，指將問題金融機構的分行分離出讓，這種方式是由RTC開放出來的，主要是基于部分大型問題金融機構的處理中，很少有購買機構愿意或能夠承接具有多家分行的銀行或儲貸機構的存款，這種方法可以通過放大銀行經營特許權的價值吸引更多的機構參與投標。四是寬容規劃(Forbearance Programs)，寬容規劃是指對那些以安全文件原則經營卻陷入困境的金融機構，免除其最低資本要求。該方式主要是針對那些管理良好、具有經濟效益并集中向農業或能源等行業放款、且貸款組合超過25%以上的問題金融機構。五是利潤維持合約(Income Maintenance Agreement)，指FDIC確認問題金融機構尚能繼續經營時，與購買機構簽訂市場報酬率承諾保證書的前提下，強制問題金融機構與健康的金融機構合并，FDIC承擔利率風險并且向購買機構支付生息資產與問題金融機構平均資金成本之間的差額。但若利率下降使資金成本低于生息資產報酬率時，購買機構應向FDIC支付差額。

六、美國金融救助機制對我國的啟示

(一)立法是金融救助能否有效實施的保障

金融救助是一件復雜的工作，涉及復雜的債權債務關系和法律訴訟。救助主體處理問題金融機構、重組資產、清償負債時，需要法律賦予的廣泛權力和可以遵循的法律。美國為處理銀行危機先后出臺了8部重要的法律或法律修正案，就處置主體的權力、機構和資產處置的基本要求、負債清償程序、處置資金來源、資產處置方法、處置成本分擔等作出了明確具體的規定。

(二)金融救助要有獨立的、職能化的救助主體

金融業是一個具有公共性、外部性、風險性特征的特殊行業。銀行所有者用少量資本支配巨大社會資本所產生的杠桿效應、所有者與經營者分離所產生的委托代理風險，決定了銀行業容易滋生道德風險。同時，金融業是一個公共性、外部性極強的行業，金融風險極易在行業之間相互傳導，產生共振，從而對社會穩定構成威脅。因此，金融業需要一個抵御風險傳導、減弱風險共振的穩定機制。也正是基于這一認識，美國在1934年建立了存款保險制度，成立了聯邦存款保險公司，專門負責監管銀行業風險。基于集中處置大面積儲貸業危機的需要，美國又于1989年設立了清算信托公司，專門負責處置儲貸機構危機。美國的這種做法對我國極具啟發意義。

(三)提高危機預警能力，及時施救，是決定金融救助機制好壞的關鍵因素

危機發現得越早，救助得越及時，問題金融機構遭受的損失越少，救助成本越低。美國在八九十年代銀行危機時曾因現場監管不力，導致金融機構的問題沒能及時發現，或發現了問題，又因資金不足、措施不當等諸多原因未能及時有效地實施救助，從而造成破產機構增多、處置成本加大。為此，美國金融監管當局作出了許多改進努力，如對金融機構進行信用評級，并根據信用級別實行差別監管；建立風險預測模型，探討運用有關指標識別和預測金融危機的途徑；研發金融機構監控系統，跟蹤金融機構指標變化；加強現場和非現場監管，從報表分析和現場檢查中發現問題，減少了金融監管中的隨意性。

(四)金融救助要有可靠的資金做支撐

美國救助銀行危機的資金主要來源于兩個渠道：保險基金和預算撥款。從1989年至1995年，美國國會共撥款1700多億美元用于處置銀行和儲貸業危機。事實上，美國在救助儲貸業危機時，也曾因聯邦儲貸保險公司資金不足、國會撥款不及時而影響危機救助，并為此付出了巨大的代價。

(五)依法追究責任人，防范金融救助中的道德風險

對因外部沖擊一時陷入困境或可能引發系統風險的金融機構實施救助，以維持社會穩定，這是世界各國的普遍做法。美國的實踐表明，這樣做是必要的，也是行之有效的。但這樣做的弊端是容易引起道德風險，削弱市場約束。對此，美國強調市場紀律，主張按市場規則依法對問題金融機構進行救助。一是對問題金融機構及時救助；二是嚴格限制救助范圍；三是對出于穩定需要確需救助的大銀行所產生的救助成本，按“誰受益，誰掏錢”的原則，在受益金融機構中分攤，嚴禁用納稅人的錢去救助金融機構。

參考文獻：

[1] Andrew Large： A framework for financial stability， Financial Stability Review： June 2005.

[2] Anthony M. Santomero， Paul Hoffman， “Problem Bank Resolution： Evaluating the Options”， Financial Institutions Center 98-05-B.

[3] Bolzico，Javier，AlbertoFigueroa， Yira Mascaró， and Ricardo Tappatá(2004).“Bank Resolution Workshop”.The World Bank. Washington， DC (December).

[4] WorldBankandIMF (2005). “GlobalBankInsolvency Initiative： Legal， Institutional， and Regulatory Framework to Deal with Banking Resolution and Insolvency”.

[5] 徐梁心漪.美國聯邦存款保險公司處理問題金融機構相關法規之研究[M].(臺)財政部中央存款保險公司(臺灣中央存款保險公司)，2000.