商業銀行介入證券投資基金的法律模型研究

摘要：實證研究與實踐經驗表明，在20世紀30年代的金融危機中，之所以有大量商業銀行倒閉，主要原因在于其多屬于單一型銀行，資本充足率較低，收入來源單一，抗風險能力弱，故商業銀行業務多元化將促使收益多元化，增強抗風險能力。商業銀行介入證券投資基金模型多樣，主要以金融控股集團和全能銀行的混業經營模式為典型。為分散、避免混業經營的道德風險、發操作風險及法律風險發生，應在商業銀行內部建立和完善金融“防火墻”制度，嚴格督導金融機構履行資本充足率指標，對商業銀行和基金管理公司實行“資本雙充足”監管原則。

關鍵詞：商業銀行；證券投資基金；募集；金融監管；風險

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)04-0061-06

一、問題的提出

關于商業銀行與投資基金的關系，學術討論中主要存在兩種觀點，即替代論與共生論。20世紀90年代中期，美國著名金融學家茲維·博迪(Zvi Bodie)和羅伯特·莫頓(Robert Merton)從金融體系的功能分析中提出了投資基金將取代商業銀行的觀點，他們認為“商業銀行是個很脆弱的體系”，正在逐步消失，它將由基金取而代之，“未來的金融體系模式應該是養老基金和共同基金來承擔銀行曾承擔過的職能”，銀行將被“一些滿足家庭需要的專業機構所取代，如貨幣市場基金和其他種類的共同基金”。

該觀點自披露后一直飽受爭議，反對者提出了“共生論”觀點。如美國麻省理工學院著名金融學家斯蒂芬·羅斯認為：“商業銀行有它的獨特功能，你必須從功能的角度來看待它，從存款的角度看也許它可以被取代，但從商業信貸的角度看它是無可替代的”。[1]共生論的基本主張是投資基金與商業銀行二者各有優勢，彼此間的互補性很強。商業銀行目前仍然處于金融支付系統的核心地位，在吸收存款和發放貸款，辦理各種結算方面具有顯著的優勢，有些金融功能、金融機構和金融業務只有借助商業銀行才能更有效地運轉。另外，傳統的商業銀行正在向現代商業銀行轉變，銀行的業務正在由傳統的存貸款和結算為主逐漸擴展到期貨、債券、產權交易、股票上市、重組與并購、基金管理、經紀人清算等眾多領域。只要商業銀行隨著實踐發展不斷開拓創新，它就不會被完全拋棄，而是與投資基金以及其他許多金融機構共同發展、共同繁榮。

二、國外商業銀行介入證券投資基金的原因及路徑

(一)國外商業銀行介入證券投資基金的動因

1.擴大盈利業務，增強競爭力。銀行傳統業務的飽和導致傳統業務對銀行的利潤貢獻率銳減，銀行不得不主動或被動地參與基金業務等其他金融業務，以求實現多元化經營，拓展收入范圍，增強競爭力。以歐美國家為例，由于長期以來美國的分業經營模式與歐洲的全能銀行模式存在明顯的制度性落差，當歐洲銀行大規模挺進基金業時，美國的銀行卻還只能充當基金托管人的角色，致使美國銀行的市場競爭力日漸衰落。為了扭轉這種不利局面，美國銀行業動用其政治影響力，自20世紀80年代以來一再游說國會，最終促成了1999年《金融服務現代化法》的出臺。

2.分散經營風險。銀行將對存款人的流動性債務轉化為對借款人的非流動性債權，從而具有較高的負債比率，對外部資金來源和公眾信任存在嚴重的依賴性。這種特有的高風險性使銀行對多元化經營、分散風險的需求尤為突出。商業銀行參與證券投資基金業務，實現多元化經營，能夠以多種收入來源抵抗經營風險，銀行的部分業務虧損可以由其他業務的盈利加以彌補，從而使銀行體系保持在穩健經營的狀態。美國金融學界對20世紀30年代金融危機的反思和研究也從側面證實了上述結論，學界就危機進行細致考察后得出的論斷是：金融危機中倒閉的銀行有約80%是單一銀行，而大量參與證券交易或參股證券公司的銀行并沒有倒閉。[2]主要原因是單一型銀行資本充足率較低，收入來源單一，抗風險能力弱；而從事多種金融業務的銀行，收益多元化，抗風險能力較強。

(二)國外商業銀行介入證券投資基金的模式選擇

1.美國。20世紀30年代以前，美國的銀行、保險、證券、基金等金融業務處于混業經營狀態。1929-1933年的經濟危機使美國的近萬家銀行倒閉，占全國銀行總數的49%。[3]美國國會經過調查后認為，這次經濟危機以大量銀行倒閉為特征，而倒閉的重要原因則是因為銀行從事高風險的證券業務。于是美國國會在1933年通過了《格拉斯-斯蒂格爾法》，試圖使銀行業與證券業、基金業完全分離。然而此后越來越多的學者開始懷疑“投資銀行和商業銀行業務的交融應對1929-1933年大批銀行破產負責”的論點。1987年，美國聯邦存款保險公司經研究后認為：“幾乎沒有證據表明銀行破產是由其附屬證券機構承銷低質量的證券造成的損失而引起的。許多銀行的證券投資組合遭受損失，但這是因為面對大規模擠兌，他們沒有足夠的清償力從而被迫以低價出售資產所造成的……銀行存在的問題實際上是公眾對銀行體系失去信心造成的，因此，聯邦存款保險公司的設立和一個有力的最后貸款者遠比禁止商業銀行從事公司證券的承銷和交易更能有效地控制銀行破產。”[4]

于是自20世紀80年代初開始，美聯儲逐步放松了對銀行從事基金業的限制。1989年，一些銀行持股公司被準許通過其子公司經營包括證券投資基金在內的證券業務。1999年，美國國會終于通過了《金融服務現代化法》，該法對1933年以來有關銀行分業管制的法律規范作了突破性的修訂，允許銀行以“金融控股公司”的形式經營證券、基金等業務，商業銀行終于如愿正式介入證券投資基金業務中。

2.日本。二戰后，日本長期實行銀行業務與證券、信托、保險業務分離的管制，1981年的《銀行法》將一般商業銀行的經營行為限于存款、貸款、票據貼現和外匯交易。但隨著金融服務國際化和自由化的發展，日本的銀行業迫切需要使用多種金融工具，提供多樣化服務，以增強其在國際市場上的競爭力。1998年，日本國會通過了《金融體制改革法》，對《銀行法》作了重要修訂，允許日本銀行以“異業子公司”的形式，即銀行可以通過設立一個從事非銀行業務的獨立子公司來參股或設立信托基金子公司的形式從事基金業務，使銀行介入證券投資基金有了合法的依據。[5]

3.德國。德國一直以來實行的都是混業經營體制，并具有深厚的經濟、歷史、文化背景。德國的銀行是全能銀行，可以涉足幾乎所有的金融業務，銀行發起、設立、管理、銷售基金基本上沒有任何法律限制。這也是歐洲大陸國家的一貫特色。

三、我國商業銀行介入證券投資基金的情況

(一)歷史與現狀

20世紀80年代，受世界上金融創新思潮的影響，我國政府倡導銀行的多元化經營模式，商業銀行不僅被允許開辦信托機構，并且擔當起中國證券市場的創立者和積極參與者的重任。但是這次金融混業的嘗試最終未能成功，到1992年下半年，房地產和證券出現投資過熱現象，國內金融秩序混亂。1993年，國務院發布《關于金融體制改革的決定》，我國結束了原來金融業混業局面，開始走上金融分業經營、分業監管的道路。1995年頒布的《商業銀行法》規定，商業銀行不得從事信托投資和股票業務，不得投資于非自用不動產，更不得向非銀行金融機構和企業投資。同年出臺的《保險法》第六條、第九十二條也禁止保險公司以外的個人或機構經營商業保險業務，保險公司也不得從事保險以外的經營活動。1999年頒布的《證券法》更是明確規定：“證券業和銀行業、信托業、保險業分業經營，分業管理，證券公司與銀行、信托、保險業務機構分別設立。”這三部法律奠定了我國金融業分業經營的法律基礎。自此，銀行、證券、保險、信托等金融機構不得跨業經營金融業務，也不得進行相互投資，我國進入了分業經營的時期。此后，商業銀行長期被阻隔在資本市場之外，直接投資設立證券投資基金成為商業銀行可望不可及的目標。

由于法律嚴格的分業限制，商業銀行在非銀行金融機構的市場擴張下營利空間越來越小。而不良貸款問題仍然困擾著四大國有商業銀行，日益增長的存款規模又加重了銀行的付息壓力，商業銀行面臨著嚴重的經營困境。如果允許銀行介入基金管理業務甚至設立基金管理公司，一方面可以使潛在的儲蓄資金轉而投向銀行的基金業務，改變社會閑散資金的流向，另一方面也可以加大銀行的利潤空間，增強銀行抵抗經營風險的能力。另外，在當今國際市場上，商業銀行之間及其與其他金融機構之間的競爭已經不再是存、貸、匯等傳統業務之間的競爭，而是逐步走向創新業務和中間業務的競爭。對于我國銀行而言，隨著外資銀行進入我國金融市場，面對外資銀行的強勢競爭，我國銀行必須走出貨幣市場的桎梏，以資本市場為平臺，實現機制創新和業務創新。[7]

1998年8月，中國人民銀行與證監會共同頒布了《證券公司進入銀行間同業市場的規定》和《基金管理公司進入銀行間同業市場的規定》，標志著證券公司和基金管理公司得以進入銀行間同業拆借市場和國債回購市場，為銀行信貸資金進入證券市場提供了兩條合法的渠道。2001年7月，中國人民銀行出臺《商業銀行中間業務暫行規定》，在制度層面上認可了商業銀行代理證券業務和保險業務、經營各類投資基金的托管業務的權限。2003年的《證券投資基金法》第二十五條也規定：“基金托管人由依法設立并取得基金托管資格的商業銀行擔任。”但是，銀行僅能以“代理人”和“托管人”的身份參與證券、保險和基金業務，還是“為他人做嫁衣裳”，并沒有徹底突破分業經營的“限制”。這種局面到了2003年修改《商業銀行法》時終于有了轉機。修改后的《商業銀行法》雖然沒有取消銀行資金流入資本市場的禁止性規定，但在原有條款基礎上增加了“但國家另有規定的除外”。一方面，新法仍然禁止銀行資金流入股市，但另一方面也為商業銀行拓展業務范圍并進行混業經營嘗試提供了可能。此外，《證券投資基金法》第十三條規定的設立基金管理公司應具備的條件并未將符合條件的商業銀行排除在外，也為銀行設立基金管理公司預留了法律空間。

2005年2月20日，我國商業銀行設立基金管理公司的問題取得重大突破，央行、銀監會、證監會聯合公布并開始實施《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》(以下簡稱“《試點辦法》”)。《試點辦法》的最大突破在于允許商業銀行直接設立“銀行系”的基金管理公司。根據《試點辦法》第四條規定，商業銀行設立的基金管理公司，按照《中華人民共和國證券投資基金法》規定的業務范圍募集和管理基金。試點初期，既可以募集和管理貨幣市場基金和債券型基金，投資固定收益類證券，也可以募集和管理其它類型的基金。這意味著我國商業銀行已經可以完全介入到證券投資基金中來。

根據《試點辦法》第六條、第七條的規定，申請投資基金管理公司的商業銀行，應按照中國銀監會的有關規定報送材料，在試點期間應同時抄報中國人民銀行。中國銀監會從商業銀行總體風險監管的角度，審查商業銀行投資基金管理公司的資格，并依法出具商業銀行可以對外投資的監管意見。經中國銀監會出具同意投資基金管理公司監管意見的商業銀行，應按照《證券投資基金管理公司管理辦法》等有關法律法規，向中國證監會報送申請設立基金管理公司的有關材料，中國證監會依法進行審批。

《試點辦法》第八條鼓勵商業銀行采取股權多元化方式設立基金管理公司。首家被批準設立投資基金管理公司的中國工商銀行投資設立的工銀瑞信基金管理有限公司就是與瑞士信貸第一波士頓和中國遠洋運輸(集團)總公司共同發起成立的。通過引進境外合格的投資機構和境內的其他投資機構作為戰略投資者共同發起設立基金管理公司，一方面有利于引入先進的投資決策理念和風險管理技術，促進管理模式和經營理念與國際一流基金管理公司接軌；另一方面也有助于基金管理公司形成有效制衡的公司治理架構，促使其穩健運行。

(二)商業銀行設立基金管理公司的模式選擇及比較優勢

根據《試點辦法》第九條的規定，商業銀行設立基金管理公司的條件及股東資格，按照《證券投資基金管理公司管理辦法》的有關規定執行。該法第十三條規定，設立基金管理公司，應當具備下列條件，并經國務院證券監督管理機構批準：(1)有符合本法和《中華人民共和國公司法》規定的章程；(2)注冊資本不低于1億元人民幣，且必須為實繳貨幣資本；(3)主要股東具有從事證券經營、證券投資咨詢、信托資產管理或者其他金融資產管理的較好經營業績和良好的社會信譽，最近3年沒有違法記錄，注冊資本不低于3億元人民幣；(4)取得基金從業資格的人員達到法定人數；(5)有符合要求的營業場所、安全防范設施和與基金管理業務有關的其他設施；(6)有完善的內部稽核監控制度和風險控制制度；(7)法律、行政法規和經國務院批準的國務院證券監督管理機構規定的其他條件。不難發現，實際上我國商業銀行早已滿足現有基金申請人的法定條件，具備了投資設立基金管理公司的綜合實力。目前，我國已有的基金管理公司模式主要有以下幾種。

1.金融集團模式。金融集團模式的典型例子是中信集團和光大集團。兩者都是由原國務院直屬的超大型企業集團為主體，經過多年的投資和經營，形成自上而下的全資、控股、參股銀行、信托、保險及各種實業公司的金融集團。在集團中，控股母公司基本上只起投資和管理作用，不從事具體業務經營，下屬的諸多子機構均處于母公司的控制之下，形成了較為科學的多元化金融服務體系。

2.銀行控股公司模式。由于三大金融業基本法的效力范圍僅及于我國境內，因此我國金融企業在境外的經營活動并不受分業經營的限制。事實上，我國四大國有商業銀行中已有兩家在海外成立了各自的金融控股公司，分別是1996年中國銀行在倫敦注冊成立的主要從事投資銀行業務的中銀國際以及中國工商銀行與香港東亞銀行合資在香港成立的工商東亞有限公司。這些公司通過注冊成立子公司，就可以在境內從事證券、信托、保險這些非銀行業務，從而繞開了我國《商業銀行法》禁止銀行投資于資本市場的強制性規定。1995年，由中國建設銀行與摩根斯坦利公司在北京合資組建的中國國際金融公司也被特許從事眾多的投資銀行業務。[8]

3.直接控股模式。直接控股模式下，商業銀行直接發起設立基金管理公司從而直接控制該基金管理公司。在《試點辦法》出臺之前，商業銀行直接全面介入證券投資基金一直受到《商業銀行法》第四十三條有關商業銀行不得向非銀行金融機構投資的規定限制。《試點辦法》則允許商業銀行直接設立“銀行系”的基金管理公司。基于此，商業銀行設立基金管理公司進而全面介入證券投資基金業務有了明確的法律依據。

我國商業銀行設立證券投資基金管理公司還有以下優勢：一是營業網點眾多，銷售網絡發達。我國幾大主要商業銀行具有營業網點眾多，遍布城鄉各個角落的特點。借助這些網點，證券投資基金產品能夠以較低的成本觸及廣大客戶群體，深入到中小城市、小城鎮和廣大農村地區，極大地擴大證券投資基金的銷售面。二是，資金來源充足，客戶資源雄厚。商業銀行擁有豐富的客戶資源和儲蓄資源，能夠滿足證券投資基金的資金需求，這是其他渠道無法比擬的。近年來，我國居民儲蓄存款每年以1萬億的速度增加，余額從1995年末的2.9萬億元猛增到2006年末的16萬億元，增幅達23%。[9]投資于證券投資基金的大部分資金來源于機構和居民的銀行存款，其實就是銀行存款向基金管理公司的分流。三是信譽良好，有利于增強投資者信心。經過多年的積累，商業銀行以其自身形象所提供的信用擔保，有利于投資人認可并擴大基金銷售。

四、我國商業銀行設立基金管理公司存在的風險

商業銀行設立基金管理公司，全面介入證券投資基金行業，固然有利于銀行實施全能化和多樣化經營，但同時也使銀行的風險來源增多，主要的風險來自以下幾個方面。

(一)利益沖突所導致的舞弊經營風險

所謂利益沖突，是指兩個以上個別經濟體之間存在兩個以上不同利益，且這些利益彼此間產生沖突或對立，則作出以任一利益為重的決定，必將損及其他方利益的情況。[10]從我國金融市場的實際情況分析，銀行投資基金管理公司可能發生的利益沖突有：

一是由于銀行對其儲蓄客戶的咨詢顧問作用，銀行可能向客戶推銷其關聯公司所管理的基金。即使市場上有更好的投資機會，銀行仍可能利用其對儲戶的特殊影響及客戶對銀行的信賴，大量向客戶推銷其關聯基金產品，從而使客戶喪失了其它獲益機會，損害了客戶的潛在利益。

二是銀行可以利用與客戶的借貸關系向客戶搭售其管理公司管理的基金產品。銀行可以以拒絕延長貸款期限等為條件，要挾客戶購買其基金產品。

三是銀行可以利用其業務關系獲取其它基金管理公司的內幕信息，并將其披露給其關聯基金公司，從而使關聯基金公司獲得潛在的信息優勢，在激烈的市場競爭中占得先機。

四是在銀行廣泛參與基金業的情況下，銀行可能將大量的客戶儲蓄資金拆入基金公司，甚至用于與關聯企業的關聯交易或內幕交易，從而造成資金的不安全運用，這種盲目追求高額利潤的逐利性與投資者對投資的安全穩健性的意愿是背道而馳的。上述銀行與其投資者的利益沖突，實際上是在信息不對稱的情況下讓投資者承受了其本不愿承受的風險，[11]如果事態嚴重，可能還會傷害銀行儲戶對銀行體系的信心，危及金融市場的穩定。[12]

(二)融資風險及風險傳染

證監會于2000年發布的《開放式證券投資基金試點辦法》第二十三條對開放式基金短期融資問題作了肯定的規定：“基金管理人可以根據開放式基金運營的需要，按照中國人民銀行規定的條件，向商業銀行申請短期融資。”開放式基金融資的行為對商業銀行和基金管理公司來說，均存在較大風險。對商業銀行而言，本身對資產流動性和清償能力的要求相當高，不適當的融資將影響銀行的清償能力。對基金管理公司而言，雖然必要的融資可以提高基金資產的利用效率，為基金投資人謀取最大利益，但融入資金畢竟是一種負債行為，且融入資金用于證券投資，在收益提升的同時也放大了風險因素。在利益的驅使下，不排除有些基金管理人利用融資從事冒險投資或經營，損害銀行和投資人的利益。

另外，如果銀行將過多的資金投入到基金管理業務中，可能影響其資本充足性和流動性。此外，銀行可能基于其與所控股基金管理公司的特殊關系而大量融資給基金管理公司，基金管理公司利用該資金從事證券投資基金業務，一旦該業務出現虧損，則銀行很可能損失慘重，進而發生流動性危機。

五、我國商業銀行設立基金管理公司的風險控制對策

(一)建立和完善風險隔離機制

為了杜絕濫用信息和內幕交易行為的發生，在商業銀行和基金公司之間應該建立一道信息隔離屏障，從而對信息優勢的濫用加以規制。除此之外，對銀行與證券公司、基金公司之間不正當的交易，尤其是信用交易也應予以規制。

1.商業銀行須通過具備獨立法人資格的附屬機構兼營基金業務，以減少和避免風險在兩者之間的傳染。《試點辦法》第三條規定：“本辦法所稱基金管理公司，是指在中華人民共和國境內由商業銀行直接出資作為主要股東、經中國證券監督管理委員會批準設立、從事基金管理業務的企業法人。”第十條規定：“商業銀行設立的基金管理公司，應建立良好的公司治理結構。商業銀行應當嚴格按照‘法人分業’的原則，與其出資設立的基金管理公司之間建立有效的風險隔離制度，報中國銀監會備案。”

2.在具體的業務操作方面，應當限制或禁止資金在二者之間任意流動。除了法定的股權投資之外，禁止以關聯交易的形式在兩者之間任意調配資金；通過辦公場所、營銷、設施上的分離實現二者的隔離，避免公眾的誤判，導致非接觸性風險傳導；要嚴格貫徹競業禁止，分設賬簿，實現管理機構和人員的分離。《試點辦法》對此也進行了較詳細的規定，主要有以下幾個方面：(1)第十一條規定，商業銀行僅以出資額對所設立的基金管理公司承擔有限責任，并通過基金管理公司的股東會依法行使股東權利，不得越過股東會、董事會干預公司的經營管理。(2)第十二條規定，商業銀行與其設立的基金管理公司不得違反國家規定相互提供客戶信息資料，業務往來不得損害客戶的正當合法權益。(3)第十三條規定，商業銀行設立的基金管理公司的工作人員必須與商業銀行脫離工資和勞動合同關系，不得相互兼職。基金管理公司的高級管理人員應當符合《證券投資基金行業高級管理人員任職管理辦法》的有關規定。(4)第十四條規定，商業銀行設立的基金管理公司所管理的基金資產不得用于購買其股東發行和承銷期內承銷的有價證券。(5)第十五條規定，商業銀行為基金管理公司管理的基金提供融資支持，應按照國家有關規定執行。(6)第十六條規定，商業銀行不得擔任其設立的基金管理公司所管理的基金的托管人。(7)第十七條規定，商業銀行可以代理銷售其設立的基金管理公司發行的基金，但在代銷基金時，不得在銷售期安排、服務費率標準、參與基金產品開發等方面，提供優于非關聯第三方同類交易的條件，不得歧視其他代銷基金，不得有不正當銷售行為和不正當競爭行為。(8)第十八條規定，商業銀行與其設立的基金管理公司在銀行間債券市場上不得以優于非關聯第三方同類交易的條件進行交易。(9)第十九條規定，商業銀行設立的基金管理公司和設立基金管理公司的商業銀行應分別按照中國證監會和中國銀監會的有關規定進行信息披露。

(二)確立商業銀行與基金管理公司“資本雙充足”原則

資本充足性是金融機構防范風險的重要指標，商業銀行投資基金管理公司資本充足性監管的特殊性在于對商業銀行和基金管理公司必須實行“資本雙充足”原則，如此才能保障商業銀行和基金管理公司將風險抑制在各自業務領域內，不致于造成大的異業風險蔓延，同時確保在風險頭寸爆發時有足夠的資本來抗衡償付能力或流動性問題。

商業銀行的資本充足性已有法律明文規定，根據《商業銀行法》第三十九條的規定，商業銀行的資本充足性不得低于8%，即商業銀行資本與其風險資產的比例不得低于8%。同時，按照《證券投資基金法》的規定，基金管理公司的發起人注冊資本不低于3億元人民幣。這是兩個硬指標，由此可以基本判定申請商業銀行的實力和業績，從而達到甄別取舍的作用，將一些不符合安全穩健經營標準的中小型商業銀行排除在外。

基金管理公司作為管理投資基金的專業金融機構，也必須滿足資本充足性要求。目前我國關于基金管理公司的資本充足性要求主要體現在《證券投資基金法》所規定的基金管理公司1億元實收資本上。此外，可以效仿銀行業的做法，確定一個資本與風險資產的比例，從而根據基金管理公司的資產規模、經營業績、風險狀況確定不同的實收資本，保持基金管理公司資本與風險資產的動態平衡。

(三)加強金融監管，完善現有監管體制，確定合適的主監管機構

《試點辦法》規定央行、銀監會、證監會對商業銀行設立基金管理公司的試點工作實行分工監管。具體分工如下：(1)商業銀行設立的基金管理公司所募集的基金種類，由中國證監會核準；(2)中國銀監會對設立基金管理公司的商業銀行制定相關風險監管指標計算標準，并實施并表監管；(3)中國證監會依法對商業銀行設立的基金管理公司及其募集和管理的基金實施監督管理，保證基金財產的合法運用和基金份額持有人的合法權益不受侵犯；(4)中國人民銀行對商業銀行設立的基金管理公司進入全國銀行間債券市場依法進行備案和監管；(5)商業銀行設立的基金管理公司和設立基金管理公司的商業銀行應分別按照中國證監會和中國銀監會的有關規定報送材料，在試點期間同時抄報中國人民銀行；(6)中國人民銀行、中國銀監會和中國證監會對商業銀行設立的基金管理公司在依法實施監管過程中，要及時相互通報有關信息，建立監管信息共享制度。

在《中國銀行業監督管理委員會、中國證券業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》中，確立了“主監管制度”，即按照分業監管、職責明確、合作有序、規則透明、講求實效的原則，對金融控股公司內的相關機構和業務，按照業務性質實施分業監管，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構負責監管。然而，主監管制必須面對另一些難題，如可能出現的三大監管機構重復監管和監管空白，一些交叉性金融產品的監管職責難以界定，不同行業適用法律和監管寬嚴程度差異，等等。而且由于三個金融監管機構屬于同個級別，相互間很難服從，因此涉及到兩個或兩個以上部門的金融監管案件時，仍需要人民銀行出面協調，統一處理。如德隆系一案，單個監管機構已經無法招架，最后還是由人民銀行負責總體處理。即使是單一的銀行監管事項，如當前正在進行的國有商業銀行內部改革問題，由于關系到多個利益部門，單由銀監會也無法制定和推行合適的方案，結果還是在人民銀行下設立了國有商業銀行改制小組來商訂政策。[13]

正如美聯儲前主席格林斯潘所說：“監管必須與監管對象的結構相一致。”[14]從金融市場運行角度看，商業銀行設立基金管理公司只是商業銀行綜合化經營的開始，隨著商業銀行綜合化經營的推進，我國金融監管機構應該在強調適度分工基礎上的整個金融市場的協調發展，要從機構監管逐步向功能監管過渡。基于制度變革的漸進性，目前可考慮借鑒美國的牽頭監管模式，即在銀監會、證監會、保監會三部門合作監管的現行基礎上，由中國人民銀行作為牽頭監管機構，負責金融控股公司的監管、總體協調和跨行業監管。從而強化監管效果，降低商業銀行設立基金公司、全面涉足證券投資基金業務所可能產生的風險。

參考文獻：

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