從“徐工案”看利用外資與保護民族經濟的關系

[摘要] 自改革開放以來，大量外資涌入我國，尤其是外商直接投資迅猛發展，外資并購的浪潮已席卷眾多行業。毋庸置疑，外資對我國經濟發展起到巨大的推動作用，但是外資的負面效應也日益顯現出來。本文在對“徐工案”進行分析的基礎上，就“徐工案”所折射出來的問題，即如何正確處理利用外資和保護民族經濟的關系進行了探討。

[關鍵詞] 徐工案 利用外資 民族經濟

一、案情回放

在國有企業改制的大背景下，2002年底，徐州工程機械集團有限公司(以下簡稱為“徐工集團”)被列入江蘇省政府82家改制企業名單，引資和重組由此開始。根據徐州市政府對戰略投資者開出的條件，在2005年10月25日美國凱雷國際投資機構集團(以下簡稱為“凱雷”)憑借承諾“保留品牌、在中國注冊、核心管理團隊和職工隊伍基本穩定”等條件，成為收購中國最大的工程機械制造企業旗下的核心子公司徐工集團工程機械有限公司（以下簡稱“徐工機械”）高達85%的股權，作價3.75億美元現金（折合約30億元人民幣）的勝出者。其中，徐工機械在現有注冊資本人民幣12.53億元的基礎上，增資人民幣2.42億元，全部由凱雷徐工機械實業有限公司（以下簡稱為“凱雷徐工”）認購，凱雷徐工需要在交易完成的當期支付0.6億美元；如果徐工機械2006年的經常性EBITDA（經常性EBITDA是指不包括非經常性損益的息、稅、折舊、攤銷前利潤）達到約定目標，凱雷徐工還將支付0.6億美元。上述股權轉讓及增資完成后，凱雷徐工將擁有徐工機械85%的股權，而徐工集團僅持有徐工機械15%的股權。在此方案未獲管理層批復的情況下，有意參與徐工機械并已經改制重組的三一重工集團執行總裁向文波提出在全盤接受凱雷收購徐工機械方案的基礎上，以高出凱雷30%的價格收購徐工機械，但隨后迫于外界壓力，不得不放棄收購徐工機械計劃，并于2006年6月中旬在博客（Blog）上提出外資進入是否造成壟斷，是否危及國家產業安全、國有資產可能被賤賣的觀點。至此， 凱雷收購徐工機械被叫停。徐工機械和凱雷被迫于2006年10月16日再次簽署《股權買賣及股本認購協議》的修訂協議。至此，受到質疑的“凱雷收購徐工案”出現重大轉機，其收購協議做出五項重大調整:(1)收購比例降至50%。(2)收購價格有所提高。(3)取消對賭協議。(4)董事會成員雙方各占一半， 董事長由中方擔任。(5)保留毒丸計劃和懲罰性條款。新方案在獲得江蘇省和徐州市政府有關部門的基本認可，以及在國資委的批復的情況下，仍然未能獲得商務部的最終審批。2007年3月16日，徐工集團、凱雷徐工、徐工機械又一次簽署《股權買賣及股本認購協議》的修訂協議，同日，徐工集團、凱雷徐工簽署了《合資合同》的修訂協議。根據新協議，徐工集團持有徐工機械55％的股權，而凱雷集團持有徐工機械45％的股權。協議中還包括：“合資公司董事會將由9名成員組成，其中中方5名，外方4名，董事長由徐工集團擔任、合資企業繼續保持徐工品牌，并幫助合資企業引進發動機、載重車底盤等新項目。” 至此，凱雷徹底放棄控股權而宣告進入結案階段。徐工并購案成為觀察我國開放政策的標志性節點，引起國人對民族經濟安全、外資超國民待遇等問題的廣泛討論。

二、“徐工案”所反映出來的主要問題

1.我國利用外資政策問題

自改革開放以來，引進外資被視為一項戰略任務，地方政府甚至把引進外資作為提高政績的重要舉措來實施。商務部研究院專家梅新育坦言:“凱雷并購徐工的爭論是對外資享受超國民待遇的反彈，任何國家和政府都有權利和義務保護國家安全。”現在外資不僅得到了國民待遇，而且還得到了減免所得稅，外資在中國享受的是“超國民待遇”。

2.民族產業、國家經濟的安全問題

徐工集團是中國工程機械行業的標志性企業，所屬的裝備制造業是國家戰略產業，體現國家防衛等綜合競爭力。在我國整個工程機械的136個產品里，徐工占了一半以上，并有約20個產品的市場占有率位居前3名，有非常廣闊的市場前景。徐工被并購的爭論，其實質是爭奪中國工程機械行業發展的主導權。如果企業的大部分產權轉給外國公民或機構后，中國人就會失去主導企業的權力，更失去了自主發展、獲得經濟收益的機會。據凱雷集團總經理楊向東透露:凱雷收購徐工機械的一個原因，是凱雷的董事長曾經在美國卡特彼勒公司(Caterpillar)擔任8年的董事。低價收購是為將來高價轉賣。如果徐工被轉賣給卡特彼勒就意味著中國工程機械的半壁江山，轉眼被國外頭號競爭對手收入囊中。自凱雷并購徐工機械簽約那天起，專家們反對外資壟斷的呼聲越來越高，隨之，國家經濟安全的隱憂被廣泛熱議。

3.交易規則不明晰，凸顯國有企業產權改制政策問題

徐工并購事件反映當前中國市場經濟轉型期的普遍不成熟性。實際上也在拷問現行國有企業改制的政策與整體環境，其中包括管理者權力與義務、第三方中介機構獨立性、地方政府的職能界定。年收入170億元、擁有強大品牌優勢、主導產品市場占有率第一的徐工機械，一開始竟以30億元人民幣出賣，實在令人難以置信。

4.法律法規不完善問題

在產業、行業政策上，我國對外資并購并沒有明確而具體的可以施行的規章條例。在處理“徐工案”過程中，涉及到的各職能部門意見不統一，相關政策不能有效實施。雖然2005年商務部發布了新版外商投資產業目錄，列出了限制和禁止外商投資的產業，但就并購而言，這些政策法規給投資者的信息并不明確，可操作性也不強。在“徐工案”中如果有明確規定，對于行業骨干企業限制外資并購的有關規定，凱雷收購徐工機械就會比較謹慎。實際上，一些行業發生的并購行為，早已超出了目前中國相關法律法規的底線，但是由于地方政府依然把引進外資作為政績考核的標準之一，致使這些行為并沒有得到有效制止，而這也可能造成對國內企業的不平等待遇和對民族經濟安全的威脅。

5.民族品牌生存危機問題

20世紀90年代以后，很多國內知名品牌，如活力28(洗衣粉)、揚子(冰箱)、孔雀(電視機)、美加凈(化妝品)等都被或曾被擱置，中方品牌不僅沒有在外資并購中壯大自己，反而被封存起來；有些國內企業不得不花費極高的代價從外方回購品牌使用權。

三、如何正確處理利用外資與保護民族經濟的關系

1.逐步實現內外資平等待遇，調整利用外資政策

在改革開放之初，中國吸引外資的目的，主要是利用外資來彌補國內資金不足，以及技術短缺問題。但隨著我國經濟的發展，資金對于我國來說已經不是首要問題，而在目前我國缺少的是關鍵核心技術。“徐工案”從側面反映我國目前利用外資政策的問題。自2008年1月起，將內外資企業的稅率統一為25%，這一法案體現了中外企業公平競爭的原則，將有利于提高民族企業競爭力，也有利于繼續吸引外資為發展民族經濟注入活力。

2.建立和完善以反壟斷法為主的法規，規范外資并購行為

目前我國有關跨國并購的政策法律環境還不成熟，具體的審批、定價等技術操作層面也不完善，而《反壟斷法》的盡快出臺，可以細化關系國際民生和國家安全的敏感性行業的政策。如針對“徐工案”就可以納入到裝備制造業行業政策中，對其是否造成行業壟斷進行評估，防止并購后打亂原有市場結構，形成壟斷局面，同時完善外資準入制度包括其參股比例的限制；加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業重點企業的審查和監管，維護外資與民族資本公平競爭的市場環境，確保對戰略行業、重點企業的控制力和發展主導權。徐工集團作為我國裝備制造業的骨干企業，對民族經濟的發展有著不可或缺的重大影響，必須設立專門的國家外資并購審批機構進行審查。

3.對現有的裝備制造業進行有效整合，形成行業規模效益

徐工集團作為國有大企業，應該依托自身的裝備制造行業龍頭的優勢，利用國內可以整合的資源，推動產權多元化和實行“強強聯合”的發展戰略。對資產科學重組，對產品統一規劃發展，進而快速形成規模經濟，以形成我國的具有更強國際競爭力的核心骨干企業。作為民營企業的三一重工集團近年來發展迅速，成為民營企業中機械制造的領軍者，其在運營機制和成本方面，憑借靈活的經營機制、成本優勢，在國內中端與低端市場的份額也不斷提高，給徐工集團構成了強大的競爭壓力。因而，對裝備制造業進行整合不失為增強我國企業參與競爭的有效運作模式。此外，國家要動態調整《外商投資產業指導目錄》，修訂《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》，縮小內外資企業進口設備免稅待遇差距，最終實行統一的進口設備稅收政策，更好地利用外資參與我國企業的資本結構調整，達成雙贏的競爭與合作的局面。

4.規范國有資產的產權交易程序，完善交易監督管理體系

國資委應盡快制定國企改制中國有資產交易細則，注重交易規則的健全以及政府監管的完善，如取消政府考核指標中的“招商引資”內容。由于“徐工案”中缺乏細則，許多不合理的和沒有約束力的條款成為了賤賣的理由。如凱雷利用政府急于招商引資、發展地方經濟的心理，編造了一個龐大的招商引資計劃，以此作為招標投資條件，而且這些計劃并沒有任何實質約束力，但這些所謂的條件卻成為徐工改制招標中選擇出價低的凱雷的理由。同時國家也要建立相應的國家戰略利益管理機制，包括制定國家必須控制的產業和企業名錄，將企業改制的權力適當上收；建立跨國產權交易的安全監測預警機制，如廣泛的專家聽證、政府機構的審查、民意測驗或調查和輿論監督的制度化等。只有這樣，國有股權分置改革才能收到實效，達到國有企業增強競爭活力的目的，才能更好地引進外資，為我所用。

5.正確認識民族經濟的新內涵，適當鼓勵外資并購

隨著國際分工和全球經濟一體化的發展，各國間經濟聯系日益緊密，單純由民族資本興建的企業已不可能排斥外來資本，孤立于世界經濟體系之外。而真正區分外商投資企業是否屬于民族經濟范疇，關鍵的指標就是看企業中民族資本是否占據支配地位。民族經濟不單是民族資本的企業，還包括由民族資本控股或占主體地位的外資企業。可見，民族經濟已有新的延伸和內涵。

國際經驗已經證明，兼并收購是盤活低質資產、改善優質資產、帶動產業結構升級的有效渠道，徐工集團于2002年就開始啟動改制計劃，其目的就是獲得企業發展資金，解決員工安置等歷史遺留問題。顯然，可以借助外資并購有效地補充國企改革中的資金不足，為國企改革創造有利的投融資條件，有利于以盤活存量資產，實現資源的有效配置，進而實現社會利益最大化，同時將股權分散化、國際化，進一步做大做強企業；也有利于改善我國國有企業的產權制度和公司治理結構。在相關政策的支持下，外資的適當并購并不會影響我國的產業安全，相反，在一定程度上能夠促進我國民族經濟的發展。

參考文獻:

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