“花錢買機制”：前期的差距與后續(xù)的改進

摘要：農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)改革是“花錢買機制”的核心，是保證農(nóng)村信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。本文在對江西25個縣級信用聯(lián)社進行了調(diào)查的基礎(chǔ)上，圍繞核心目標——建立商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的信用社體制，分析比較前期改革省聯(lián)社模式與核心目標的差距，并對探索農(nóng)村信用社省聯(lián)社模式的后續(xù)改革的途徑進行了探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；花錢買機制；可持續(xù)發(fā)展；省聯(lián)社模式；改進建議

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)06-0055-07

從2003年開始的農(nóng)村信用社改革試點，其主要特點是由國家“出資”扶持、省級政府推動的金融改革方式創(chuàng)新。除北京、上海和天津成立農(nóng)村商業(yè)(合作)銀行外，其他各省市區(qū)均采用了省聯(lián)社模式。從江西情況看，兩年多來，省聯(lián)社模式改革試點工作進展順利，并取得了較大的成就。在產(chǎn)權(quán)制度、管理體制、內(nèi)控機制、經(jīng)營效益和支農(nóng)服務等方面，比改革前都有較大的變化，這些將為后續(xù)改革的深化奠定良好的基礎(chǔ)。但是，就實踐情況而言，雖然形式上的變化較大，但是與改革的目標尚有較大的差距，實質(zhì)性的問題尚未根本觸動。本文圍繞改革的核心目標——建立商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的信用社體制，對江西25家縣級信用聯(lián)社進行了調(diào)查、分析和比較②，并提出幾點建議。

一、農(nóng)村信用社改革在股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出的差距

治理結(jié)構(gòu)改革是“花錢買機制”的核心，是保證農(nóng)村信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。[1]金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是環(huán)環(huán)相扣的，只有不同的部分共同作用才能為金融機構(gòu)管理層提供一個正確的激勵機制和約束機制。通常，出資人或股東、儲戶、外部約束(如評級機構(gòu)等其他中介機構(gòu))和金融監(jiān)管部門等，對一個金融機構(gòu)具有激勵和監(jiān)督約束作用。[2]但是，從這輪農(nóng)村信用社改革的實施情況看，信用社所有者依然缺位，主要的激勵不足，監(jiān)督約束主體缺位，導致股權(quán)過于分散，股東不關(guān)心經(jīng)營，股本金不穩(wěn)定，將影響其商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

(一)實際的統(tǒng)一法人制與行業(yè)管理體制、合作制目標的沖突

從總體上看，作為行業(yè)管理機構(gòu)的省聯(lián)社，實際運作成統(tǒng)一法人形式。這幾年，省聯(lián)社的向下發(fā)文覆蓋了基層社人事選聘、財務管理、資金調(diào)配、業(yè)務操作等各個方面，這在很大程度上能使業(yè)務有統(tǒng)一、規(guī)范的標準，較快地提高管理水平。但是，省聯(lián)社直接下達給縣市信用社的存、貸款和利潤考核指標就難免與實際有較大出入，從而加重基層社的經(jīng)營壓力，扭曲經(jīng)營行為。而且基層社雖制定了一些規(guī)章制度，但絕大部分只是省聯(lián)社的“翻版”。[3]因此，農(nóng)信社“四自”的市場主體地位仍未真正體現(xiàn)，容易影響其經(jīng)營的積極性和創(chuàng)造性。

省聯(lián)社模式股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)是“縣-鎮(zhèn)”兩級法人出現(xiàn)在“省-縣”層次上(見表1)，即縣級聯(lián)社入股省聯(lián)社，而縣級聯(lián)社負責人則由省聯(lián)社任命，省聯(lián)社負責人則由省政府任命，二者都不是由各自股東選舉產(chǎn)生的。這樣，盡管有形式上的理事會、監(jiān)事會和會員大會代表出資人(股東)的利益，但這些機構(gòu)不對信用社的管理層構(gòu)成約束，使信用社治理結(jié)構(gòu)改革的有效性降低。[4]

(二)縣級聯(lián)社股權(quán)結(jié)構(gòu)的分散與治理結(jié)構(gòu)的形同虛設(shè)

信用社改革試點從重構(gòu)其股權(quán)結(jié)構(gòu)開始，在增資擴股方面取得了明顯的成效(見表2)。從股東人數(shù)與股本金狀況看，股東數(shù)在穩(wěn)步增加，同時股本金急劇增加。江西省縣級信用社股本金由2003年的180193.89萬元，迅速擴展到2005年303805.59萬元，增加68.6%。

但是，由于農(nóng)信社的股權(quán)結(jié)構(gòu)較為分散，自然人占比由2003年的92.77%上升到2005年的94.85%，而法人股占比較小(5%左右)，尚未引進戰(zhàn)略投資人，監(jiān)督成本過高，分散的小股東存在“搭便車”心理，往往缺乏關(guān)心和監(jiān)督農(nóng)村信用社經(jīng)營的激勵。在信用社改革的實踐中，解決這一問題的通常做法是通過由眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權(quán)利，增加了一層代理人成本，無法形成真正的產(chǎn)權(quán)約束，導致產(chǎn)權(quán)不明晰，縣級聯(lián)社治理結(jié)構(gòu)的虛化和脫節(jié)現(xiàn)象。

一是社員代表大會制度形同虛設(shè)。社員代表產(chǎn)生的合法性、嚴肅性和代表性不夠，其職能得不到有效發(fā)揮。二是社員對信用社經(jīng)營情況知之甚少，社員的所有者權(quán)利(包括表決權(quán)、罷免權(quán)、決議權(quán)、分配權(quán)等)均以聯(lián)社黨委的“研究決定”所取代，普通社員根本無權(quán)利可言。三是理事會、監(jiān)事會成員和經(jīng)營層(正、副主任)的人選和任免，由上級主管部門提請社員代表大會表決，實際上就是由省聯(lián)社任命，屬逆向程序而不是由社員民主直接選舉產(chǎn)生。四是理事會和監(jiān)事會的召開的次數(shù)有限，參與者主要關(guān)心信用社的財務狀況，而對其應履行的權(quán)利與義務——理事會的決策、監(jiān)事會的監(jiān)督漠不關(guān)心。五是是監(jiān)事會作用發(fā)揮不夠，缺乏對管理層行為的監(jiān)察權(quán)，缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約機制。

(三)信用社的決策機制偏離正常要求與代理成本上升

完善治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分就是改革信用社的決策機制，其核心是保證信用社主任責權(quán)利的統(tǒng)一。由于在現(xiàn)有信用社分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，經(jīng)營者并不一定要求對股東負責，這是因為股東并沒有被賦予選擇經(jīng)營者的權(quán)利。據(jù)調(diào)查反映，作為治理結(jié)構(gòu)核心的聯(lián)社主任的任命在改革前后并沒有很大的差別，有高達80%的聯(lián)社主任認為，其任命與改革前相比沒有差別或差別不大。

相對應地，失去了經(jīng)營者選擇權(quán)的股東同樣失去了經(jīng)營者對其的忠誠度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管有60%的聯(lián)社主任認識到改革后應對信用社股東負責，但也有2/3的聯(lián)社主任同時也承認在信用社主任應該對誰負責方面在改革前后沒有差別或差別不大。調(diào)查還反映，有70%的聯(lián)社主任認為重大決策應由理事會拍板，類似地，有65%的信用社認為改革前后沒什么差別或差別不大。這些與整個江西農(nóng)村信用社的治理與經(jīng)營理念有關(guān)。其張掛在各地主要辦公場所的企業(yè)文化“勤奮、忠誠、嚴謹、開拓”等八個字，能體現(xiàn)其主要治理與經(jīng)營理念。其中“忠誠”正式闡釋為，對黨和國家、事業(yè)、單位、同事和客戶的忠誠，而惟獨沒有提及對股東忠誠的要求。

在這種治理結(jié)構(gòu)下，反映到代理人成本急劇上升。由于信用社的責權(quán)利不一致，經(jīng)營者無需承擔責任，增加信用社內(nèi)部職工工資就成為農(nóng)信社的普遍現(xiàn)象。江西省信用社人均費用額由2003年的5.26萬元/人上升到2005年的6.52萬元/人，增加23%。

二、農(nóng)村信用社改革在改革與經(jīng)營績效方面表現(xiàn)出的差距

農(nóng)村信用社改革的核心目標是實現(xiàn)信用社的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。可以從江西農(nóng)村信用社的現(xiàn)有盈利能力及主要盈利途徑對“花錢買機制”的績效進行分析與評價。

(一)信用社盈利狀況的總體概貌

近五年以來，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)和中央落實支農(nóng)政策的到位，農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況得到了不斷改善。從江西看，2001年全省縣級農(nóng)村信用聯(lián)社稅前平均虧損300萬元，稅后虧損為450萬元。此后，信用社盈利狀況也得到逐年改善，到2003年底，全省縣級農(nóng)村信用聯(lián)社稅前平均盈利52萬元，稅后盈利也達到了150萬元。2004年，信用社的稅前平均盈利229萬元，稅后盈利也達到了330萬元。

(二)當前信用社改革試點盈利增長的主要因素

1.央行票據(jù)和稅收減免是當前信用社盈利的重要因素。先從改革前兩個年度和改革當年看，江西省縣級信用社2001-2003年度稅后利潤分別為-20395萬元、-65萬元和3743萬元，由改革前稅后巨額虧損陡升改革啟動的當年(2003年度)的稅后巨額盈利，似乎是管理機制改革所帶來效應，但改革短短不到一年時間就產(chǎn)生如此效果，不免對數(shù)據(jù)的真實性產(chǎn)生疑問。再從央行票據(jù)和稅收減免等改革措施到位期間看，2004-2005年稅后利潤分別為21950萬元和30734萬元，若剔除央行票據(jù)獲得利息(按利率1.89%計算)和稅收減免因素，2004年的稅后利潤應為7153萬元，2005年的稅后利潤應為14116萬元。這說明，一方面央行票據(jù)和稅收減免是當前信用社盈利的重要因素。另一方面，從后面的分析看，這一部分的盈利可能主要來自貸款利率的提高。管理機制改革并未帶來盈利能力的提高，信用社的盈利主要來自優(yōu)惠政策。

2.清收不良貸款曾是信用社盈利途徑之一。農(nóng)村信用社賬面不良貸款占比(指逾期貸款、呆滯貸款和呆賬貸款之和與貸款余額比)逐年下降(見表4)。如果將已清收的不良貸款同時考慮在內(nèi)，全部不良貸款的占比則遠比賬面反映的高得多。據(jù)有關(guān)資料顯示，不良貸款占比最高的年份不良率曾經(jīng)高達60%-70%左右，其中大約有一半左右的不良貸款已經(jīng)清收完畢，再加上貸款規(guī)模的急劇擴張，是不良貸款占比下降的主要原因。經(jīng)過了這三、四年各地信用社的努力，再通過清收的辦法降低不良率的可能性已經(jīng)不大，將來依靠盈利核銷不良貸款可能是主要的途徑。

3.貸款利差擴大是信用社盈利增加的渠道之一。在很大程度上，貸款利差的大小反映了信用社的盈利能力，是信用社財務持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在信用社資金成本基本不變(約2.1%)的情況下，江西信用社的六個月平均存貸款利差2005年比2002年提高了13.4%，而一年期平均存貸款利差則提高了12.2%。表5反映了全省各地區(qū)平均存貸款利差的變動情況。

(三)影響信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營模式

1.高利率政策對財務可持續(xù)產(chǎn)生影響。作為對信用社改革“花錢買機制”政策組成部分——利率政策，允許信用社貸款利率在更大范圍浮動(在基準利率的1.0-2.1倍內(nèi)浮動)。這一扶持政策，在短期內(nèi)給信用社提供了迅速扭虧增盈的捷徑。同時迫于央行票據(jù)兌換壓力，信用社不得不將其利率水平處于較高水平。據(jù)調(diào)查，新余農(nóng)村合作銀行執(zhí)行的年利率在8%左右，比商業(yè)銀行的利率水平高出50%以上。這樣，對一些大企業(yè)、大集團缺乏利率優(yōu)勢，加上結(jié)算渠道的阻礙，很多的優(yōu)質(zhì)客戶對合作銀行缺乏必要的信任。長期看，高利率政策將對信用社商業(yè)性財務可持續(xù)產(chǎn)生不良影響。

2.高成本負債結(jié)構(gòu)對財務可持續(xù)產(chǎn)生影響。長期以來，由于服務對象存在政策上的特定性，在服務手段上，較國有商業(yè)銀行要落后許多，這就使得大多數(shù)信用社負債結(jié)構(gòu)不合理，高成本資金占比過大。據(jù)調(diào)查反映，2006年4月末，分宜農(nóng)村合作銀行存款余額6.33億元，其中定期存款3.91億元，占比為61.77%，比農(nóng)行分宜縣支行高出21.96個百分點。

3.內(nèi)源性融資能力依然較低。實收資本的壯大是信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。增股、擴股是對外擴大實收資本的主要渠道之一，而通過資本公積和盈余公積的提取是內(nèi)源性融資的重要途徑，是其商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最好體現(xiàn)。

近幾年信用社由于國家政策扶持的逐步到位，經(jīng)營開始盈利好轉(zhuǎn)，一部分需用于彌補歷年的虧損，出現(xiàn)彌補虧損逐年下降趨勢，而用于資本公積和盈余公積的比例則一直較低。從構(gòu)成看其絕大部分實收資本是近幾年的增股、擴股所致，但其資本公積和盈余公積占比不到5%。

4.表外置換資產(chǎn)清收難，與央行支持政策目標尚有較大“差距”。央行票據(jù)置換政策，其提高信用社的資產(chǎn)質(zhì)量和財務狀況，促進其商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。而由于歷史等多種原因，全省各地農(nóng)村信用社尚未形成通過內(nèi)源性消化能力處置不良資產(chǎn)的長效機制。從調(diào)查情況來看，全省各地農(nóng)村信用社都在積極制定和實施已置換不良貸款清收計劃，加大了清收力度，但由于這部分不良貸款大多都已沉淀多年，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織貸款及農(nóng)村工商業(yè)貸款中有70%-85%已經(jīng)失去訴訟時效；自然人欠款因相當部分借款人失蹤或死亡造成無法歸還；90%欠債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于“關(guān)停并轉(zhuǎn)”狀態(tài)，造成承貸主體消失，抵債資產(chǎn)嚴重不足或根本沒有，以上因素的影響致使置換后不良貸款清收困難重重，未能兌現(xiàn)當時不良貸款清收計劃。全省農(nóng)村信用社專項票據(jù)置換資產(chǎn)的清收率為1.55%，僅有14家聯(lián)社清收比率達到3%。據(jù)調(diào)查反映，到目前為止，橫峰縣聯(lián)社僅清收已置換不良貸款5.64萬元，僅占已置換不良貸款總額的0.57%。這樣，與央行通過資金支持，有效促進和實現(xiàn)信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標尚有較大的差距和困難。

三、農(nóng)村信用社改革在支持“三農(nóng)”與地方扶持改革等方面表現(xiàn)的差距

(一)支持“三農(nóng)”與信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展是否沖突 農(nóng)村信用社改革的基本方向是商業(yè)化運作，而在很多地區(qū)農(nóng)村信用社是當?shù)匚ㄒ坏恼?guī)金融機構(gòu)，“支持三農(nóng)”的重任也就落到了農(nóng)村信用社的身上。從統(tǒng)計資料看，信用社改革試點加大了對“三農(nóng)”的信貸支持力度。2003—2006年全江西省農(nóng)村信用社各種農(nóng)業(yè)貸款占各項貸款的比重均保持在73%—75%之間，三年間分別以31.18%、18.84%、22.70%的增長速度，其中以農(nóng)戶貸款的比重和增長速度為最，比重由67.69%提高到70.62%，同期增長分別以41.96%、26.05%、21.15%(見表6)。

而在農(nóng)戶貸款中，“農(nóng)村小額信用貸款”、“農(nóng)戶聯(lián)保貸款”和“其他貸款”的結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)“兩頭重中間小”的特征。其中“農(nóng)村小額信用貸款”的占比由52.79%下降為47.35%，下降了5.44個百分點，其比年初增長也在逐年下降，即分別為48.95%、25.12%和9.50%，而“其他貸款”則由45.99%提高到51.14%，提高了5.15個百分點，比年初增長卻逐年增長，即分別為33.50%、26.34%和34.44%(見表7)。這主要反映出信用社改革試點為達到票據(jù)兌換條件，做大分母，降低不良比率，通過發(fā)放更多的非農(nóng)貸款，并技術(shù)操作歸之于農(nóng)貸范疇，增加信用社財務盈利途徑。其中非農(nóng)貸款的增加也有部分是迫于地方政府要求而貸出的。

(二)地方優(yōu)惠政策落實不到位與改革創(chuàng)新預設(shè)地方政府應有作用的“沖突”

這次農(nóng)村信用社改革試點是金融改革方式的創(chuàng)新，其主要特點是將過去由中央推動的信用社改革改為由省政府推動。它的初衷是賦予地方政府更大的自主權(quán)，同時承擔相應的自主決策后果，實現(xiàn)權(quán)利與義務的平衡。

由于目前缺乏行之有效的措施，加之地方財政緊張以及地方政府官員任期的相關(guān)考核的缺位，無法激勵地方政府履行義務，及時將優(yōu)惠政策落實到位，難以激勵地方政府和信用社共同化解。據(jù)統(tǒng)計，江西省各級政府對農(nóng)村信用社2004、2005年應返還保值貼補息20888萬元，到2006年5月末，已返還20728萬元，未返還140萬元，占比0.6%，涉及2家聯(lián)社；2003-2005年應退(返)還所得稅、營業(yè)稅款總計19160萬元，到2006年5月末，已退(返)還13841萬元，未退(返)還5319萬元，占比28%，考慮各種情況，涉及128家聯(lián)社。2006年全省農(nóng)村信用社已上繳營業(yè)稅2735萬元，到5月底，2103萬元未完全或全部返還，涉及78家聯(lián)社。這些地方優(yōu)惠政策落實不到位的各種情況，涉及全省各區(qū)縣面的85%以上。一些地區(qū)的政府支持措施沒有落到實處，政府的支持也只追求短期結(jié)果，沒有建立長期制度化的保證。

(三)拖欠貸款、干預貸款等地方逆向選擇行為與創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境目標的“差距”

據(jù)調(diào)查反映，一些地方農(nóng)村信用社大額不良貸款主要集中在地方政府主導的城鎮(zhèn)建設(shè)、道路設(shè)施、公共形象工程建設(shè)等領(lǐng)域，相當部分貸款通過政府改制而懸空，還有一部分是為填補財政赤字，鄉(xiāng)、村干部推廣新產(chǎn)品、新技術(shù)、辦理集體設(shè)施等私貸公用而造成的不良貸款。與此同時，一些黨政機關(guān)干部拖欠農(nóng)村信用社貸款現(xiàn)象也比較嚴重。改革越到后期，這種歷史不良貸款的清收難度愈來愈大。如果地方政府不在風險化解上采取一些強硬措施的話，不良率將難以降低。單靠中央優(yōu)惠政策非長久之計，將形成新的道德風險，進而持續(xù)影響農(nóng)村信用社改革發(fā)展。

(四)傳統(tǒng)經(jīng)營方式創(chuàng)新“缺位”與支持和促進當?shù)亟?jīng)濟金融良性循環(huán)目標的“差距”

“花錢買機制”的最高境界是在農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)完善、商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，使當?shù)亟?jīng)濟金融良性循環(huán)。而創(chuàng)新是信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生命力和核心要素。由于先天基礎(chǔ)等因素，國有商業(yè)銀行改革創(chuàng)新處于優(yōu)勢，其金融業(yè)務自動化網(wǎng)絡(luò)化、中間業(yè)務發(fā)展步伐明顯快于農(nóng)村信用社，農(nóng)信社在同業(yè)競爭中還處在相對劣勢。主要表現(xiàn)在：

首先是跨省通存通兌網(wǎng)絡(luò)還未開通，支付結(jié)算服務建設(shè)滯后，人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)不優(yōu)等因素，都大大削弱了農(nóng)村信用社的核心競爭力。其次是經(jīng)營理念和技術(shù)水平尚處于傳統(tǒng)金融階段。目前信用社的從業(yè)人員依然熱衷于傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務，對中間業(yè)務的創(chuàng)新力度不夠。據(jù)統(tǒng)計，全省縣區(qū)農(nóng)村信用社利息收入占各項收入78.81%，占營業(yè)收入的79.06%，貸款利息收入是信用社收入的主要來源，也是增盈創(chuàng)利提高經(jīng)濟收益的重要手段。中間業(yè)務在農(nóng)信社未獲得重視，還只是傳統(tǒng)的結(jié)算和代理業(yè)務。如2005年資溪信用聯(lián)社中間業(yè)務收入僅2萬元，中間業(yè)務僅占其他收入的0.6%，占其全縣94萬元的2.1%；而農(nóng)業(yè)銀行中間業(yè)務達56萬元，占全縣59.6%，相比信用社低了57.5個百分點。中介業(yè)務等其他收入較少，這種單一的收入結(jié)構(gòu)嚴重影響了信用社可持續(xù)發(fā)展。

再次金融產(chǎn)品市場定位模糊，粗放式經(jīng)營模式難以適應今后競爭局面。信用社對市場競爭的認識不足，對農(nóng)村市場的細分不夠，在對待價格競爭與產(chǎn)品競爭時沒有一個明確的目標和處置手段，無明確的產(chǎn)品計劃，對產(chǎn)品的組合方式無科學的指導意見，沒有形成屬于農(nóng)村信用社的產(chǎn)品價格體系，新產(chǎn)品開發(fā)嚴重滯后，核心產(chǎn)品缺乏核心競爭力。

最后，當前信用社農(nóng)村“一枝獨秀”地位將面臨農(nóng)行與郵政儲蓄的挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查，在有農(nóng)行營業(yè)所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不論農(nóng)村信用社采用何種競爭手段其存款余額都無法超越農(nóng)行。隨著郵政儲蓄性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，即涉及小額信貸市場，郵政儲蓄也在農(nóng)村存貸款市場挑戰(zhàn)信用社的地位；農(nóng)行一旦改變在農(nóng)村的信貸政策，比如重涉農(nóng)村小額信用貸款和農(nóng)村工商業(yè)貸款等，那么將對農(nóng)村信用社直接形成競爭壓力；而且民間融資在農(nóng)村的崛起與合法化對農(nóng)村信用社在農(nóng)村信貸領(lǐng)域的壟斷形成強大壓力。上述三因素的結(jié)合，有可能完全打破目前農(nóng)村信用社在農(nóng)村存貸領(lǐng)域的優(yōu)勢，進而影響到農(nóng)村信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的進程。

四、完善農(nóng)村信用社改革的對策建議

綜上所述，基本結(jié)論是：農(nóng)村信用社改革的過程和總體目標，應是一個以市場為導向的發(fā)展過程，是一個發(fā)展市場力量、減少計劃控制和政府干預的過程，并在這個過程中逐漸完善其治理機制，實現(xiàn)商業(yè)可存活和財務可持續(xù)發(fā)展。但是，農(nóng)村信用社管理權(quán)下放到省級政府，顯然與市場化的方向不符，其為地方政府控制農(nóng)村信用社、控制金融資源提供了機遇，盡管改革設(shè)計者的初衷不在強化政府對農(nóng)村信用社的干預，但是現(xiàn)有改革方案執(zhí)行的結(jié)果——除北京、上海和天津成立以市為單位的農(nóng)村商業(yè)銀行或合作銀行外，其他各省市區(qū)均采用了省聯(lián)社模式，卻存在強化政府干預和控制的可能。政府對信用社的關(guān)注和參與程度較多，給省級聯(lián)社打上行政化的烙印，政府對信用社的管制和監(jiān)督因此成為信用社治理機制特殊性的主要表現(xiàn)。這樣，導致了一系列就與“花錢買機制”核心目標的偏離方向性“差距”。因此，判斷在現(xiàn)行管理體制下，存在地方政府和農(nóng)信社合謀中央政府的機制，這將使“花錢買機制”的目標難以實現(xiàn)。為此，筆者提出如下對策建議。

(一)重新定位“省聯(lián)社”模式，進行第二次試點，進行實質(zhì)性轉(zhuǎn)型

目前，除北京、上海和天津外，其他各省市區(qū)均采用了省聯(lián)社模式。僅僅省聯(lián)社一種模式，而沒有其他試點模式，導致現(xiàn)實沒有存在比較，不知道此種模式是否是適合各地需要的最佳管理模式，將增加改革中的道德風險。針對“省聯(lián)社”模式運行偏離“花錢買機制”核心目標較大的實際，需要在“省聯(lián)社”模式省份中，有選擇性進行第二次試點，改組成信用社協(xié)會、地方金融辦和地方金融監(jiān)管辦等管理模式。如針對地方性金融風險處置管理與成本分擔問題，在改組成地方存款保險管理模式，就可擺脫目前省聯(lián)社模式股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)倒置所帶來一些問題，也可以劃分中央與地方的管理金融事務責權(quán)利，增強縣級聯(lián)社經(jīng)營自主性，減少政府干預，以扭轉(zhuǎn)當前農(nóng)村信用社改革存在巨大道德風險的局面。[5]

(二)對信用社所有權(quán)第二次試點，可考慮選擇幾家信用社進行民營化改革

這設(shè)想主要出于當前信用社代理成本過高等問題。因為一個有效的治理結(jié)構(gòu)是可以將企業(yè)的責權(quán)利最終統(tǒng)一于一個或數(shù)個明確的自然人。該自然人必須同時擁有企業(yè)經(jīng)營完整的權(quán)利和享受企業(yè)經(jīng)營成果的完整權(quán)利，以承擔企業(yè)經(jīng)營好壞的最終責任。這樣，一個私營的信用社能夠?qū)崿F(xiàn)責權(quán)利的完整統(tǒng)一，因此，可考慮選擇幾家信用社進行私有化改革，以避免所有改革風險放在一個籃子上帶來道德風險。

(三)積極探索和創(chuàng)新，適時推出新的激勵和推動地方改革的政策，逐步為央行票據(jù)順利兌付創(chuàng)造條件

對于能主動對“省聯(lián)社”模式進行第二次試點的省份，中央可考慮利用稅收優(yōu)惠和財政補助等政策，出臺一系列正向激勵的政策和措施，引導省聯(lián)社改革真正有利“三農(nóng)”服務目標。一是允許試點發(fā)行類似國有商業(yè)銀行的次級債。即允許管理規(guī)范、實力相對強的信用聯(lián)社，通過聯(lián)合“打捆”形式，由省級政府擔保，發(fā)行類似國有商業(yè)銀行的次級債，將有助于信用社公司治理增強外部監(jiān)督效率，推動信用社自身財務管理體制改革，改善財務信息質(zhì)量，促進信用社財務持續(xù)性的提高和資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是成立金融資產(chǎn)管理公司。鑒于目前不良貸款清收到了極限等問題，可以考慮由中央財政提供政策支持，省政府成立全省性金融資產(chǎn)管理公司，主要處理農(nóng)信社不良貸款問題。但為防止地方懈怠在幫助信用社清收不良貸款、打擊逃廢債等義務的道德風險，甚至惡意逃廢債等逆向選擇風險，可考慮按年度可核，由地縣轉(zhuǎn)移支付掛鉤或地縣財政參股金融資產(chǎn)管理公司。三是深入研究，區(qū)分對待，適當?shù)赜袟l件的降低央行票據(jù)兌付“門檻”，以作為一種“省聯(lián)社”模式轉(zhuǎn)型性改革的正向激勵措施。但要防止地方和信用社的道德風險和負面效應。

(四)將金融生態(tài)改善率列入地方政府主要官員政績考核體系，以增強地方政府權(quán)利與義務的平衡性

當前信用社改革試點賦予了地方政府更大的自主權(quán)，但制度性缺位，使地方政府難以承擔相應的自主決策后果，其權(quán)利與義務嚴重失衡，因此，建議在相關(guān)管理條例中，將不良貸款清收率和金融生態(tài)改善率列入地方政府主要官員政績考核體系。還包括各級地方政府支持農(nóng)信社等金融機構(gòu)追索債權(quán)，打擊逃廢債行為的考核，以及政府對支持“三農(nóng)”的信用社提供正向激勵機制，如稅收優(yōu)惠等政策落實情況的考核，以進一步增強地方政府金融事務權(quán)利與義務的一致性。

(五)進一步建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，增強約束機制的有效性

一是要建立加快金融職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，推行理事、主任、監(jiān)事公開招聘制度的選擇性和競爭性，以改善高層治理結(jié)構(gòu)。試行獨立董事、外部監(jiān)事制度，理事、主任、監(jiān)事選任要避免縣鄉(xiāng)政府的干預。這樣，有助于避免由少數(shù)人在較小的圈子里選用人的傾向，以增強外部約束機制。二是實行監(jiān)事的人事任免由省聯(lián)社直管，提高監(jiān)事長的權(quán)威性。三是落實主任的經(jīng)營自主權(quán)，應規(guī)定理事長不得兼任主任。四是加強廣大社員的民主管理和金融知識的宣傳教育，以提高其參與經(jīng)營管理的意識和社員大會的運作質(zhì)量。五是適當降低農(nóng)村商業(yè)銀行的準入條件，吸引戰(zhàn)略投資者進入，增強資本的內(nèi)部約束力。

(六)盡快重塑和培育以忠誠于股東為核心的企業(yè)文化

高度對股東負責，追求企業(yè)價值最大化是完善的治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在要求。對股東高度負責，能使信用社經(jīng)營管理層行為約束統(tǒng)一到股東利益上來。因此，應避免當前信用社企業(yè)文化中嚴重偏離股份合作制的文化理念，如對一些空洞概念的忠誠，不能將對股東根本利益負責的忠誠，盡快重塑和培育以忠誠于股東為核心的企業(yè)文化。在信用社上下及社會各界中，宣傳高度對股東負責，并在實際中提高對股東忠誠度的現(xiàn)實意義。這樣，長期堅持下去，將有利于信用合作文化深入人心，有利于整個信用社改革和持續(xù)發(fā)展。

(七)加強多方參與的考核力度，盡快頒行區(qū)域合作金融管理條例，提升管理模式的預設(shè)性和體制的創(chuàng)新性

首先，各省區(qū)市應盡快成立吸收人民銀行和銀行監(jiān)管部門等中央金融監(jiān)管部門組成區(qū)域農(nóng)村信用社管理委員會，加強農(nóng)村信用聯(lián)社及相應地方政及其部門的考核。其次，盡快頒行區(qū)域合作金融管理條例。為此，區(qū)域農(nóng)村信用社管理委員會要盡快總結(jié)新舊試點的經(jīng)驗教訓，并將完善科學的治理模式，寫入該條例，以進一步理順地方與農(nóng)信社等地方性金融機構(gòu)間的關(guān)系，切實支持地方性金融機構(gòu)建立和完善“三會”制度及法人治理結(jié)構(gòu)，提升管理模式的預設(shè)性和體制的創(chuàng)新性。再次，可考慮聯(lián)合監(jiān)管的方式，賦予地方政府部分監(jiān)管權(quán)，并要求地方財政30%-50%的用于農(nóng)信社的應急支付；在建立存款保險制度時，應考慮地方對地方金融機構(gòu)部分出資，以減少地方干預金融的道德風險。農(nóng)村合作金融機構(gòu)向民營銀行方向轉(zhuǎn)變，吸引民間注資。條件成熟下，盡快頒行《合作金融法》。

(八)人民銀行與銀監(jiān)部門應通力合作，加強監(jiān)管，深化改革，推動業(yè)務創(chuàng)新，降低農(nóng)村信用社改革的道德風險

在農(nóng)信社改革問題上，各級人民銀行與銀監(jiān)部門應通力合作并盡快建立磋商協(xié)調(diào)機制。一是要為防止農(nóng)信社采取虛報、欺騙等手段滿足人民銀行在資本充足率、不良貸款下降率方面考核標準的不誠實行為，人民銀行與銀監(jiān)部門要互通信息，加強監(jiān)管。同時要賦予人行事后追索權(quán)，若發(fā)現(xiàn)農(nóng)信社違規(guī)時，有權(quán)收回全部支持資金。二是督使農(nóng)信社首先把自身經(jīng)營已形成的風險加以化解，收不回來一定要懲罰，為后面的改革打好道德基礎(chǔ)。積極支持消化歷史包袱。三是要盡快建立農(nóng)信社強制性信息批露制度。農(nóng)信社要及時向股東及其他利益相關(guān)者披露財務費用、資產(chǎn)質(zhì)量等重要經(jīng)營指標，并確保其真實、準確、完整，在此基礎(chǔ)上規(guī)定相應權(quán)利義務及處罰標準，減少不同利益主體間的信息不對稱。四是加強各項費用的管理考核，切實降低各項費用率。五是要盡快推行農(nóng)村合作金融機構(gòu)依法破產(chǎn)制度，形成及時有效的退出機制，防范誘發(fā)“逆向選擇”和“道德風險”。六是要盡快建立分層次的存款保險機制。七是積極推動農(nóng)信社傳統(tǒng)經(jīng)營管理方式的轉(zhuǎn)變和業(yè)務科技創(chuàng)新，找準以有效服務“三農(nóng)”為主的市場定位，真正實現(xiàn)農(nóng)信社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 周小川.關(guān)于農(nóng)村金融改革的幾點思路[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2004，(8).

[2] 謝平、徐忠.沈明高 農(nóng)信社績效改革的評價[J].金融研究，2006，(1).

[3]曹軍新. 省聯(lián)社亟待管理創(chuàng)新[N].中國經(jīng)濟時報金融版，2006-10-25

[4] 高小瓊等.地方債務風險視角：農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)有效性的相關(guān)研究[J].南方金融，2004，(12).

[5]曹軍新.省聯(lián)社模式：讓農(nóng)信社改革買來“舊體制”?[J].中國改革，2006，(9).

“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文”