農村公共產品供給主體和市場化分析

[摘要] 農村公共產品有效供給是政府解決農村問題的基礎性問題。農村公共產品是農村經濟社會發展的基礎，而農村的所有制狀況和政治體制狀況都影響著公共產品的供給。為改善目前的農村狀況，政府必須調整自己的行為，有效供給農村公共產品。

[關鍵詞] 農村 公共產品 供給主體 市場化渠道

公共產品是相對于私人產品而言，是指用于滿足公共需要，具有非競爭性和非排他性的產品。所謂非競爭性是指增加一個使用者不會對其它當前的使用者造成影響，即使用的邊際成本為零。所謂非排他性是指當前的使用者不可能或沒有能力排除其他潛在使用者使用該產品，或者排除其他使用者的成本很高。農村公共產品不僅包括有形的產品，也包括無形的服務。它既包括中央政府提供的覆蓋到農村的全國性公共產品，又包括地方政府和農村組織提供的受益范圍局限于本地區或部分外溢到周邊地域的地方性公共產品。這樣在新制度經濟學范圍內由于服務和制度都涉及規則的制定，就會引起服務和制度的混淆。為了解決這個問題，在定義服務時，主要指組織提供給需求者的規則對需求者的效用，而制度則涉及到更廣泛的變遷，成本等。在中國語境下，由于農村資源的集體性問題，關于農村公共資源的制度問題是農村公共產品問題在中國的一個特殊問題。

一、農村公共產品供給嚴重不足而城鄉差距不斷拉大

農村公共產品總體供給不足。主要體現在兩方面：一是農民急需的生產性公共產品供給嚴重不足，如大型的水利灌溉設施、大型農業固定資產投資、關于農業生產的生產資料和科技信息。另外和國外市場化程度很強的銷售渠道和金融手段相比，我國發展明顯滯后。1979至1988年，全國農業基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有制基建投資額的4.8％；1989至1996年，則分別為721.77億元和2.13％，呈持續下降趨勢。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給包括農村教育、農民醫療保障及農村環境保護等嚴重短缺或政策后果難料。比如由于計劃生育政策在緩解全國人口壓力的同時負效應也開始顯現，我國經濟發展的最大因素人口紅利在逐漸消失，而相應的政策跟進卻沒有完成。在縣、鄉政府財力的限制下，大部分農村地區的義務教育供給不足且質量低下，2001年城市和農村小學人均經費比為4.44；農村醫療保障普遍缺乏，社會保障水平低下。在基本醫療問題上，以2000 年“5歲以下兒童死亡前治療情況”為例，農村56. 6 %的孩子死在家里，而城市91. 3 %死在醫院。

二、各種組織對農村提供的公共產品的理論和現實分析

此處的供給主體是指負責公共產品資金支付的組織或個人，不是指施工主體。因此在市場化條件下，中國的供給主體一般有政府和非政府組織。由于個人一般是通過把資金捐贈給組織進行公共產品供給，因此，本文把重點放在組織供給上。

1.政府提供什么樣的公共產品

凡是受益范圍遍及全國的產品都應該由政府提供:教育，安全，計劃生育地方政府應該提供的公共產品類型: 受益范圍在一定行政區域內的公共產品的供給:道路，水利等公共設施建設及公共服務。在現行公共品供給體制下，政府把大量的公共資源投到了城市，農村中本來應該由政府提供的公共品或由政府與農民共同承擔的公共品成本卻完全由農民承擔，本來應該由上級政府提供的公共品卻通過上級政府轉移事權交由下級政府提供，最終落到鄉鎮政府和農民頭上。典型的有基礎教育、計劃生育和民兵訓練，這些典型的全國性公共品事權都下放到鄉鎮，其后果是鄉鎮政府事權大于財權。政府這種“重城市輕農村”的政策導向是導致農村公共品諸多問題的根源。

2.村民自治組織提供的公共產品

村民受益范圍的公共產品， 一般都由村民自治組織提供。農村基層機構運轉和村內公共資源管理，農村公共基礎設施的建設與維護農村教育、科技、文化娛樂服務等本來是農村內部即可以解決的事情。但是實際運行中的供給不足。首先，村委會角色尷尬 。他雖然名義上是自治組織，但他更多的卻是鄉鎮政府的派出機構的職能。這又和村黨支部對村委會的領導分不開。另外從歷史上看，農村自治組織的缺失導致的公共產品供給不足:在解放前，鄉紳作為鄉土社會的精英，承擔著公共產品的供給。隨著對此精英階層的政治打擊，他們造成的空白沒有人填補。

三、農村公共產品供給市場化渠道問題

政府和村民自治組織提供的公共產品，主體雖然不同，但其渠道無非市場和直接提供兩種。供給主體直接組織資源，進行產品生產的直接供給制度在計劃經濟體制下比較普遍。但在一個現代市場經濟制度下已經越來越少。把市場作為一個主要的供給渠道是主流。市場化提供科斯認為只要產權明晰，即使純粹的公共產品也可以由私人提供，并且是有效率的。在中國農村，在農村失去人民公社這個強力供給主體后，市場化并沒有使農村公共產品的供給比人民公社時多。市場為什么失靈呢？從產權角度分析這個原因也是有道理的，因為農村雖然面對的是一個高度市場化的外部環境，但在他內部卻是集體所有和個體所有并存，這導致了很多農村內部關于公共資源的矛盾。產權不明導致了供給主體的代理人尋租，這也是在稅費改革后農民上訪的一個根本原因。

在鄉鎮一級上，市場化的現狀是公共產品供給的市場化導致了公共產品的價格過高?？雌饋磉@正好和科斯定理矛盾。但這主要是市場的不充分問題。分析原因就會發現，政府權力壟斷下的市場，并不是完全的市場，地方政府借市場化之名把政府的一些公共服務部門作為收錢的衙門，分流冗員的渠道。對農村公共產品供給起主要作用的不是農村社區內部的需求，而是來自社區外部自上而下的行政指令，甚至是為了滿足地方各級政府部門的決策者的“政績”和“利益”的需要。這樣導致供給過剩和供給不足不存。其結果不僅造成農村公共品供需結構失衡，而且導致供給成本較高、增長無序的現象，無形中加重了農民負擔。為了讓市場化起作用， 政府的權力調整和真正自治的實施，為市場機制的建設創造公平的環境絕不是一句空話。

四、問題解決之道

通過對各個公共產品供給主體的供給現狀的分析，可以看到在供給主體和需求主體之間的渠道問題很嚴重。一方面是需求主體對產品的表達機制不能通過市場渠道表現出來。第二是市場本身的問題，即在產權不明下的供給主體的道德風險問題。

1.需求主體表達機制的建設:民主制度的建設

這是要解決公共產品供給的類型又誰決定問題。對于不產生外溢效應的農村社區內公共品，必須改變當前“自上而下”的決策機制，改由社區內居民民主決定。培育農村市場的關鍵在于鄉鎮政府一級的權力約束問題。對于范圍涉及到縣或地區的較大型農村公共品供給，應建立專家聽證制度，并在此基礎上由本級人民代表大會投票決定。

2.供給主體激勵建設:捐贈制度的建設

這主要是對個人和非政府組織供給公共產品積極性的考慮。個人和非政府組織的公共產品供給，完全是個人為了社會利益的道德心在起作用，他們的供給動力是得到社會對起道德心的承認。因此政府和輿論要對其熱心公共事業的行為進行表彰。這客觀上實際上供給主體通過資金換取社會聲譽的一個過程，即使供給主體沒有這一主觀愿望，社會建設一個完善的轉換機制，對公共產品的供給增加無疑很有幫助。

3.供給主體約束機制建設：公平市場制度建設

這是指公共產品供給的質量問題。這主要是對政府和村民自治組織的約束。由于現實中需求主體不能夠對政府這一供給主體進行有效約束，上級政府對下級政府進行約束，以及政府在和公共產品施工主體溝通過程中的解除。在一個市場機制完善的社會下，對于大部分公共產品，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務的供給轉移給企業、民間團體來運作，政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監管。公平市場制度建設，歸根結底還是政府自身行為的建設。政府身正，市場才能公平競爭。施工主體只有把成本花在市場競爭本身而不是權力上，才可以促進公共產品質量。

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