舊城改造中若干問題的思考

摘 要：文章以溫州市舊城改造為個案，探討了舊城改造中規劃、安置、拆 遷等問題。

關鍵詞：舊城改造 規劃 安置拆遷 補償政策

中圖分類號：F290文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)02-293-01

城市的發展戰略是以推動經濟社會進步，改善人居環境為目標。而舊城改造就是通過改 造舊城區中那些落后的、不利于城市經濟、社會發展的環境結構，重新構建城市發展的合理 化空間布局，恢復舊城區在城市發展中的固有活力，發揮其應有作用，以達到改善生活質量 與環境、振興城市經濟、推動社會進步的目的。舊城改造內涵主要包括舊城區人口疏散、經 濟社會結構調整、設施更新、環境改善、建筑形體空間的再創造以及人文感知空間塑造等內 容。因此，舊城改造是城市發展戰略的重要組成部門，也是推動城市經濟社會可持續發展的 關鍵?？缛?1世紀，溫州市舊城改造進入了新一輪的高潮，圍繞既要體現溫州市歷史文化名 城風 貌，又要體現溫州市現代化大都市的氣息，啟動了公園綠地改建，市區主要道路改建，五馬 街 等歷史街區進行修繕和保護等一系列改造工程。但在這新一輪的舊城改造過程中，也暴露了 不少值得注意的問題。

一、城市規劃隨意，導致無序拆遷

由于舊城是在歷史發展過程中自然形成的，普遍存在布局混亂，地域分異不明顯，居住 區、工業區、商業區混雜，相互干擾，嚴重影響城市功能的正常發揮。舊城改造是以改善市 政基礎設施和居住環境質量為城市改造的中心內容，溫州市由于基礎設施落后，要改 善基礎設施必然推出大量公益項目。公益項目極少盈利，而且許多建設項目匆忙上馬，沒有 長遠規劃，更有拆遷開始后又進行規劃調整的現象。特別突出的是在上一輪規劃中，被拆遷后回遷才8年的住戶，在新一輪的規劃中，又面臨 著失去住房的苦惱。這說明溫州市的城市定位以及總體規劃中有一定的缺陷性，因此如何更 合 理布局城市結構，注意城市基礎設施的配套建設，合理調整城市地域結構，加快城市道路 交通建設，將各區功能明確下來，成為城市規劃的重中之重。

二、注重拆遷進度，忽視安置落實

在舊城改造過程中由于急功近利而造成改造規模過大，速度過快，致使拆遷戶安置困難 ，同時也破壞了原有的城市中部分合理空間結構和社會網絡。溫州市絕大多數項目是政府或 政 府下派的指揮部來統一實施，一些拆遷單位只重視道路建設，重視形象工程，使溫州市在外 過 渡的拆遷戶達到22263戶，位于全省之最。在舊城改造中，由于房屋拆遷不順，安置房建設 不到位，造成臨時安置補助費滿2年就成倍增加，影響政府信譽，地方財政背負沉重負擔 。由于公有房屋僅對住宅部分進行房改，而對營業性的公有房屋不進入房改范圍， 每年為這些拆遷范圍內的營業性的公房支出的拆遷營業性過渡費高約589.3萬元，單戶過渡 費最高達10多萬元/年，難怪有住戶說：我拆遷前出租這房收的租金還沒有你們政府補貼的 多。

三、就地安置模式弊端日益明顯

從上世紀末開始的溫州市大規模改造，一直都是以實物造就的安置為主的模式進行的， 使 得原住戶對原居住地形成了一種特別的留戀，而不能以發展的眼光來看待，這是非常不 利于城市發展建設需要的。另外政府異地現房安置工作滯后遠遠跟不上舊城改造的需要，同 時開發商為了能賺錢，而把樓層越建越高，房子空間越建越密。由于這幾方面的原因，根據 土地利用集約化的收益遞減規律，無限制地提高建筑密度和高度，提高城市土地的利用率， 是不可取的，由此而引起的人口和產業的過渡集中，將會導致城市環境惡化，增加城市環境 的治理成本，使城市土地利用的綜合效益下隆。因此，在進行舊城改造時必須控制建筑密度 和建筑高度，獲得最佳環境效益。總的來說，這種舊城改造中執行拆住宅還住宅、拆商 店還商店的辦法，使得諸多城市老問題并沒有得到根本解決。因此，合理利用土地，正確引 導安置模式成為舊城改造的一個重要課題。

四、公有房屋拆遷補償方法有待完善

關于公有租賃房屋的拆遷補償問題，不僅涉及到拆遷人和房屋所有人，還涉及到房屋承 租人，既要對房屋所有人進行補償，又要對房屋使用人進行安置，為了保護房屋所有人的利 益，同時兼顧房屋使用人的利益，新《拆遷條例》每二十七條規定：拆遷租賃房屋，被拆遷 人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的拆遷人對被拆遷 人給予補償，被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人 實行房屋產權調換。產權調換的房屋，由原承租人承租，被拆遷人應當與房屋承租人重新簽 訂房屋租賃合同。

在我國目前的管理體制和管理模式中，直管公房一般由各級人民政府房地產行政主管部 門管理。房地產行政主管部門作為直管公房所有人的代表，依法行使占有、使用、收益和處 分 的權能，與國家授權單位自管的公房一樣領取了《房屋所有權證》。新《條例》取消了原《 條例》關于國家授權的國家房屋及其附屬物的管理人作為被拆遷人的規定，這主要考慮到國 有公房、自有公房及其附屬物的管理人實際上已經根據法律的授權成為房屋的所有人，和私 房所有人一樣是無差別的民事主體，沒有必要單列。所以公房的所有人作為拆遷關系中的主 體之一，其權益理應與其它的所有權主體一樣，受到公平、公正的保護，不應有別于私房 的拆遷補償額度和利益分配方法。在溫州市，實際上是通過房改政策使得這些公房進入了拆 遷 范圍，那么我們來看一下房改后作為直管公房所有權人原房改后的原承租人所獲得的收益差 距 是如何，一般房改時房屋基準價為800元/平方米，扣除一些樓層百分比以及工齡計算等，最 后大概在500～600元/平方米，即使加上承租人年租金為1.2元，以使用30年時間的租金 ，也 就只有36元/平方米，而進入拆遷時以貨幣安置為例，一般在8000～10000元/平方米，雙方 所得到的差異就顯而易見了，這也就使得國有公有房屋資源變相的流失了。因此公有房屋 拆遷補償時的方法就值得商榷了。

當前，溫州市舊城改造正在如火如荼地進行當中，而且拆遷條例已列入省人大修改的計劃 ，首要的工作是抓住機遇適時對溫州的拆遷政策進行調整，剔除不合理之處，從而指導溫州 市 舊城改造更加規范運行，避免政出多門，避免一個地塊一個政策，不要作不符合規定的許愿 和亂開“口子”，確保被拆遷人的合法權益，使政策符合實際需要，贏得廣大群眾的擁護。

（作者單位：溫州市城西房管所 浙江溫州 325000）

(責編：鄭釗)