對政府采購協議供貨的思考

政府采購的協議供貨，是指先由集中采購機構通過公開招標的方式確定若干協議供貨商，確定所需貨物與服務相應的價格、品牌型號、數量、質量、售后服務等，并以協議的方式固定下來，在各具體采購人有采購需求時，通過向這些協議供貨商詢價、競爭性談判等方式選定供貨商并與之簽訂合同，再根據合同，雙方履行交貨、驗收、結算等權利義務。目前，協議供貨已經成為政府采購的重要方式。

一、協議供貨的現狀

政府采購中協議供貨的方式是《政府采購法》中沒有明文規定的一種采購方式。2002年3月，《政府采購法》還沒有頒布，中央國家機關采購中心在采購IT產品中已經引入了政府采購的協議供貨方式。

協議供貨的品目從2002年的計算機和打印機兩類逐步發展到2004年的計算機、顯示器、PC服務器（1路CPU、2路CPU）、復印機、打印機（含桌面多功能一體機）、傳真機、投影機、掃描儀、電話機、數碼照相機、數碼攝像機和復印紙等12類。2005年又增加網絡交換機(邊緣) 、低端路由器兩類。到目前協議供貨品目范圍進一步擴大，增至19類。

據統計，2004年，中央國家機關政府采購中心總的政府采購金額為30.8億元，相比2003年的7億元，增長了300％以上，而其中協議供貨的采購金額為19億元左右，接近三分之二。中央國家機關政府采購中心在2007年的協議供貨采購中，預計采購規模將突破35億元。

在財政部等中央機關的積極推動下，協議供貨制度在全國各地蓬勃發展。上海、江蘇、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖南、湖北等省市，按照先易后難、穩步推進的思路，不斷擴大政府協議采購的范圍。

二、存在的問題

協議供貨已經成為政府采購的重要方式，但這種采購方式卻存在一定的問題。

（一）協議供貨不是法定采購方式

協議供貨不是法定的采購方式，也很難理解為其他的采購方式。

《政府采購法》規定了五種有名稱的采購方式，沒有協議供貨。我國的立法涉及到多種情況時往往有一個兜底條款，在采購方式上也有一個兜底條款，即“政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”。

但我們也很難將協議供貨理解為其他采購方式，原因在于協議供貨確定協議供應商時，往往采用公開招標，而在一個采購項目中，一般不能同時使用兩個并列的采購方式，除非第一種采購方式采購失敗。

目前很多人，尤其是IT行業的人，或多或少有一些英美法（判例法）的背景或烙印，從英美法角度看，某一種采購方式或者合同是否確定名稱并不重要，只要法律不禁止，按照當事人約定或者同意進行即可。但我國的立法體系是大陸法系，是成文法國家，一般是按照名稱確定法律適用的。

按照目前《政府采購法》的邏輯，協議供貨如果既不能在有名稱的采購方式中確定，也不能在兜底條款中確定，將被排除在《政府采購法》的適用范圍之外。這將給協議供貨的法律適用帶來嚴重的困難。

（二）協議供貨的有效期過長

目前協議供貨的有效期過長，許多地方協議供貨是一年一次招標，即協議供貨的有效期為一年。目前很多地方在縮短協議供貨的有效期，有的地方縮短為半年或三個月。但縮短有效期又大大增加了集中采購機構的工作量，因此有些集中采購機構在確定了較短的有效期后又有延長的。

即使盡量縮短有效期，仍然不能徹底解決問題。原因在于有些產品、如IT產品，技術進步非?？?，價格在很短時間內就會有較大變化。由于協議供貨往往沒有第二次競爭，即使有第二次競爭，競爭也不充分。這直接導致了協議供貨產品的價格往往較高。

（三）采購產品的標準無法控制

這一問題與有效期過長有關。由于現代技術的快速發展，不論如何縮短有效期，都有可能發生一開始確定的產品標準，到公示期快結束的時候已經落伍的情況。而一旦協議供貨不能采購最先進技術的產品，必然被采購人指責。

（四）供應商無法開展有效充分的競爭

筆者曾經作為評標專家參加了一次定點采購的評標，定點采購與協議供貨非常類似，也是先用公開招標的方式確定入圍的供應商，結果許多采購人希望參加投標的潛在供應商不愿意參加投標。因為很多供應商實際上是追求一次采購投標行為本身的回報和效益的，但參加協議供貨投標即使中標了，成為若干協議供貨商之一以后，實際上不能直接帶來效益，因為沒有直接確定交易量，甚至沒有直接確定是否產生交易，必須等到具體的采購人來采購。

如果具體的采購人不來采購，中標將成為沒有任何意義的事情。所以這樣一來很多供應商就沒有動力參加協議供貨的投標了，即使供應商中負責政府采購的部門經理向單位領導提出參加政府采購協議供貨投標的要求，單位領導往往會要求部門經理測算投標的回報，但協議供貨投標的回報無法計算，導致供應商參加投標的積極性大大減小，出現了供應商無法開展有效充分競爭的結果。

三、解決的方案

既然協議供貨有這么多需要解決的問題，為什么政府采購的協議供貨仍然快速發展呢？

對于協議供貨采購方式產生、發展的原因，筆者界定為，是我國政府官員的主觀隨意性和政府采購制度嚴格性妥協的結果。

政府采購制度必然有一套嚴格的程序，特別是采用公開招標，從招標的時限上、從采購計劃的編制和報批上都有很嚴格的要求。例如，要買計算機，使用部門的負責人預先就要做好決策，決定購買計算機的數量、使用用途等。采購計劃批準后應當嚴格執行，這是政府采購公開招標最基本的要求。

但目前一些政府官員不習慣受這種制約，習慣于今天想買，明天就必須買到。如果告訴他政府采購要有一個較長的周期，他就開始指責集中采購機構和監督機構，認為政府采購的效率低下。

這給集中采購機構和監督機構帶來了一個矛盾：執行政府采購與盡快完成采購的矛盾。協議供貨確實能夠有效解決這個矛盾，但同時也消滅了政府規模采購的積極意義。因為協議供貨實際變成了兩次采購，本來政府采購非常重要的功能就是把分散采購變成集中采購，提高采購規模，可以降低采購的價格，可以由專業的人員做采購工作，政府從事采購的人員采購成本本身也下降了。但協議供貨反而大大提高了采購的成本，因為變成兩次采購，分散采購的弊端仍然存在，具有實質意義的第二次采購仍然是分散采購。

因此，筆者的看法，協議供貨的采購方式應當受到嚴格限制。如果不用協議供貨的方式，對于單價是小額、數量較大且需要經常采購的貨物或者服務應當如何采購呢？還是應當盡量按照《政府采購法》直接規定的采購方式進行采購，公開招標是政府采購的主要方式，應當盡量直接采用公開招標的方式。

為了實現這個目標，需要解決兩個問題：第一，是要增加采購的計劃性，要減少避免政府官員采購的隨意性，要盡量避免采購計劃的變更和臨時采購；第二，要簡化采購的標準。對于第二個問題，如IT產品的采購標準，因為IT產品技術發展快、種類多，標準非常復雜，如果對IT產品的技術標準要求過細，自然無法通過一次公開招標采購大量不同單位要求的計算機。

因為公開招標有一個門檻價，一定要達到采購的量以后才能采用公開招標，如果技術標準復雜，我們會發現每個人買的計算機不一樣，不同的計算機都不能作為一個項目采購，必須分開采購，如果分開采購又無法達到門檻價，最后結果是無法實現公開招標。

事實上政府采購采購的主要是通用、成熟的產品，不是尖端產品。政府采購如果采購了多余的功能就是最大的浪費。在這樣的觀點下，我們IT產品在標準上沒有必要要求那么具體，有一些IT廠商認為如果購買普通的產品，過幾年就被淘汰了，因此應當購買最先進的產品。

政府采購的產品當然希望能夠使用較長時間，但購買先進產品并不能有效實現這一目標，因為在目前的技術發展速度下，不論多先進的產品都會很快被淘汰。當然有一些政府機關可能要用一些尖端產品則要另當別論。這方面合肥市作了比較好的努力，合肥市2007年5月9日發布了《關于統一計算機采購標準的通知》（合財購[2007]109號），目標就是盡量采用公開招標方式采購計算機，2007年市級部門預算中規定的預算標準范圍內，按照基本滿足機關事業單位辦公需求的原則，臺式計算機只被分為三種型號。為便于計算機項目統一招標及合同執行，市政府采購中心在受理計劃后直接與各主管部門簽訂《政府采購委托代理協議》，不再分別與各采購單位單獨簽訂協議，為把協議供貨變成公開招標，奠定了非常好的基礎。這應當是目前協議供貨方式的改革方向。