我國高等教育財政撥款模式的分析及對策研究

摘要：當(dāng)前“基本支出加項目支出”預(yù)算的教育財政撥款存在政府財政能力有限導(dǎo)致高校資金總體供給不足，高等教育財政撥款的效率有待提高；教育經(jīng)費沒有預(yù)算單列導(dǎo)致財政性教育經(jīng)費財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一等問題。為此，作者提出以下政策建議：教育經(jīng)費預(yù)算單列；改革撥款模式：兼顧效率、公平和公開；構(gòu)建“政府→中介→學(xué)校”三方協(xié)調(diào)運作模式；引入績效預(yù)算等。

一、我國高等教育財政撥款模式的分析

2002年開始，財政部對中央部門的預(yù)算核定方式為：基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。由于國家財政體制的這項改革從總體上要求“部門的預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理，收支不掛鉤，支出要透明”，因此，在黨政部門開始實施財政集中收付制度。財政集中收付制度希望通過改進管理手段和管理模式，對財政資金使用的全過程進行監(jiān)督，特別是事前監(jiān)督，強化國家對各行政部門的財務(wù)控制，從而達到從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗的目的。在當(dāng)前的撥款模式下，我國高等教育財政面臨的主要問題有以下幾個方面：一是政府財政能力有限導(dǎo)致高校資金總體供給不足，二是高等教育財政撥款的效率有待提高，三是教育經(jīng)費沒有預(yù)算單列導(dǎo)致財政性教育經(jīng)費財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。

（一）政府財政能力有限導(dǎo)致高校資金總體供給不足

從財政撥款來看，我國仍然是世界上教育經(jīng)費占GDP比重較低的國家之一。教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%，而我國的水平不僅低于發(fā)達國家，也低于世界平均水平（參見表1），具體到高等教育上，我國高等教育經(jīng)費約占教育總財政投入的20%左右，有限的財政資金投入滿足不了高等教育日益增長的需求。

總體上看，短期內(nèi)政府很難大幅提升高校財政撥款數(shù)量。如國家規(guī)定的逐年提高國家教育財政撥款占國民生產(chǎn)總值的比例，在2000年就應(yīng)該達到4％的目標(biāo)，但是事實上一些地區(qū)不但沒有實現(xiàn)目標(biāo)，反而呈停滯或下滑之勢。目前我國高校辦學(xué)經(jīng)費已經(jīng)由政府單一撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉斦芸顬橹鳎嗲阑I集資金的階段。但是，以政府財政撥款為主的格局近年來不會改變。這就意味著，在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各級政府必須為全國高等教育“埋單”。但是，政府的撥款并不能滿足大多高校辦學(xué)經(jīng)費需要，導(dǎo)致高校資金總體供給不足。

（二）高等教育生均教育經(jīng)費總體水平偏低

與國際水平相比，我國高等教育生均經(jīng)費總體水平明顯低于發(fā)達國家，甚至低于同等水平的發(fā)展中國家。以1998年為例，按購買力平價計算的OECD國家大學(xué)生均教育經(jīng)費平均為11720美元，超過萬元的有澳大利亞、奧地利、加拿大、荷蘭、挪威、瑞典和瑞士，最高的美國達19802美元。（參見表2）高等教育生均經(jīng)費總體水平偏低造成了我國一些高校校舍不足、設(shè)備落后、圖書短缺、教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費短缺和基本支出難以維持等一系列問題。如果考慮到我國高等教育區(qū)域間的巨大差異，這種矛盾更加突出。

（三）高等教育財政撥款的效率有待提高

對高等教育財政撥款的效率可以通過高校的資源利用效率來進行考察。高等教育資源利用效率是指高等教育的投入與直接產(chǎn)出的比較，在現(xiàn)在的技術(shù)條件下這一標(biāo)準(zhǔn)主要通過高校的生均經(jīng)費指數(shù)（見注釋一）、學(xué)校的規(guī)模效益、師職比、資金支出結(jié)構(gòu)等指標(biāo)來衡量。雖然我國不同層次、不同類型和不同地區(qū)高等學(xué)校的資源利用效率有所不同，但整體而言，我國高等學(xué)校資金支出結(jié)構(gòu)無明顯改善，同時由于缺乏有效的考核監(jiān)督，導(dǎo)致一些學(xué)校出現(xiàn)資金的浪費和閑置（見注釋二），資源利用效率不高，具體表現(xiàn)在：我國高等學(xué)校生均經(jīng)費指數(shù)明顯高于世界一般水平（參見表3）；學(xué)校規(guī)模擴大后規(guī)模效益不明顯（見注釋三）；管理機構(gòu)還比較臃腫，干部隊伍還需精減，師生比例嚴(yán)重失調(diào)（見注釋四）（參見表4）。

（四）教育經(jīng)費沒有預(yù)算單列導(dǎo)致財政性教育經(jīng)費財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一

我國財政性教育經(jīng)費長期處于事權(quán)和財權(quán)分離的狀態(tài)。我國國家預(yù)算按預(yù)算等級依次分為類、款、項、目四級，盡管財政部1999年將教育事業(yè)費升格為“類”級，但教育基本建設(shè)費仍設(shè)在“款”級科目中，但是教育經(jīng)費沒有預(yù)算單列，導(dǎo)致我國財政性教育經(jīng)費長期以來處于事權(quán)和財權(quán)分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在：政府教育行政部門主管教育事業(yè)，財政部門負責(zé)教育事業(yè)經(jīng)費撥款，政府計劃部門負責(zé)教育基建投資，在預(yù)算表格的匯總歸類時，教育財政預(yù)算總額要與文化、科學(xué)、衛(wèi)生部門的預(yù)算匯總成整個財政事業(yè)費預(yù)算中的“類”級和財政基本建設(shè)費預(yù)算中的“類”級。教育事業(yè)費屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級，教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費類中的社會文教費款級。國家預(yù)算首先在類級支出中分配，然后依次在款、項、目級中進行再分配，教育經(jīng)費是國家預(yù)算第二次分配。由于教育經(jīng)費預(yù)算等級較低，教育的事權(quán)屬教育部門，教育的財權(quán)屬財政與計劃部門，教育的事權(quán)與財權(quán)相分離。教育部門財權(quán)較小，難以有效行使事權(quán)，不利于教育事業(yè)的發(fā)展。

二、我國高等教育財政撥款體制的改革方向

高等教育財政撥款制度改革的社會經(jīng)濟背景是：第一，在市場經(jīng)濟體制下，包括教育資源在內(nèi)的資源利用率將成為優(yōu)先考慮的目標(biāo)；第二，普通高等教育將逐步建立政府宏觀調(diào)控、學(xué)校面向社會依法自主辦學(xué)的新體制，學(xué)校在規(guī)模與專業(yè)和層次結(jié)構(gòu)上，將主要面向勞動力市場和社會需求自主決策，大多數(shù)畢業(yè)生將實行自主擇業(yè)的就業(yè)制度；第三，高教投資日趨多元化，政府撥款將成為對高教改革和發(fā)展進行宏觀調(diào)控、實現(xiàn)政策目標(biāo)的主要經(jīng)濟手段。在這種背景下，高教財政撥款體制改革的指導(dǎo)原則應(yīng)是：第一，要有利于提高高等教育和學(xué)校資源利用效率，以相對較少的投入獲得較多較好的產(chǎn)出；第二，要有利于高教的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使其適應(yīng)未來經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要；第三，要使撥款成為政府對高教進行政策導(dǎo)向、宏觀調(diào)控的重要手段。我國高等教育財政經(jīng)費撥款體制的改革方向主要有以下幾個方面：

（一）改革預(yù)算管理：教育經(jīng)費預(yù)算單列，提高教育經(jīng)費GDP占比

在現(xiàn)行的國家預(yù)算中，按預(yù)算等級依次分為類、款、項、目四級，教育事業(yè)費屬于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級，教育基本建設(shè)費屬于基本建設(shè)類中的社會文教費款級。為增強撥款程序中的公平性和透明度，應(yīng)實行各級財政的教育經(jīng)費預(yù)算單列，將教育經(jīng)費在國家和地方財政預(yù)算中的款級地位升格為類級，使教育事業(yè)費和教育基建費在類級分配后，統(tǒng)一起來實現(xiàn)教育經(jīng)費事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。只有這樣才能確保政府對教育的足量投入，克服教育發(fā)展與政府撥款相脫節(jié)的狀況，提高教育投資的使用效益；才能減少教育經(jīng)費核撥過程中的主觀隨意性，根據(jù)教育發(fā)展的輕重緩急和自身規(guī)律來核撥經(jīng)費，兼顧公平與重點，進而實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置；也才能確保教育主管部門有效行使財政的宏觀管理權(quán)和調(diào)控權(quán)。

同時，我國應(yīng)該繼續(xù)貫徹“教育支出占財政支出的比重每年提高1個百分點”的財政支出方案，使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達到國際平均水平。

（二）改革撥款模式：兼顧效率、公平和公開

依據(jù)高等教育撥款模式的效率、公平和公開的基本原則，中國高等教育撥款模式的改革方向是加強績效評價與撥款的結(jié)合，增強撥款的科學(xué)性和透明度，促進公平與效率，鼓勵創(chuàng)新與進步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。具體來說，首先要實行多政策參數(shù)的撥款公式，公式應(yīng)合理包括各種各級各類高等學(xué)校的盡可能多的成本因素，甚至可以包括一些未來發(fā)展的因素。其次，建立健全高校質(zhì)量評估機制和評價指標(biāo)體系，將評估的結(jié)果與撥款直接掛鉤，運用績效對高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進行衡量，以決定后繼撥款的多少、方向、形式和方法等。再次，要保證教學(xué)的常規(guī)撥款與提高水平的專項撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對性，最大限度的發(fā)揮教育資金的使用效率，同時發(fā)揮合同撥款的優(yōu)勢，將其用于科研和專項基金的分配，以確保教育經(jīng)費的使用效率和質(zhì)量，使高校間建立起既合作又競爭的良性發(fā)展氛圍，發(fā)揮高校的自主性。最后，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結(jié)合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體”。

（三）改革撥款機制：構(gòu)建“政府→中介→學(xué)校”三方協(xié)調(diào)運作模式

目前我國的撥款機制是通過政府行政部門進行直接撥款。由于撥款機構(gòu)是純粹的官方部門，相關(guān)人員大都沒有從事高等教育的直接經(jīng)驗，在具體政策的制定和具體款項的劃撥上往往難以實現(xiàn)最優(yōu)配置。因此，借鑒相關(guān)國家的成功經(jīng)驗，在運作機制上進行改革，引入撥款(評估)中介機構(gòu)，對我國改革中的高等教育撥款制度的建立完善具有重要意義。

高校評估機構(gòu)是介于政府和學(xué)校之間的社會中介組織，由有關(guān)專家組成，其職能是對高校進行綜合評估和專項評估。就撥款而言，評估中介機構(gòu)對學(xué)校資源利用效率和效益根據(jù)評價指標(biāo)體系進行評估，作為撥款分配的依據(jù)，評估定期舉行。在政府和高校之間引入撥款(評估)中介機構(gòu)的目的是：增加撥款的透明度，克服高校的成本最大化行為，提高資金的利用效率。設(shè)立撥款中介之后經(jīng)費不直接撥給學(xué)校，而是由中介機構(gòu)相對獨立地運作，并將評估結(jié)果與撥款掛鉤。根據(jù)我國教育財政的實際情況，結(jié)合有關(guān)國家的成功經(jīng)驗，我國的高等教育撥款中介機構(gòu)應(yīng)具有以下特征：它是一個準(zhǔn)官方屬性的組織，隸屬于教育行政部門，但應(yīng)具有較大的獨立性；其成員組成包括政府官員、教育專家、學(xué)者、工商界人士等；其主要職能是為政府制訂大學(xué)整體財政計劃，明確各高校使用經(jīng)費應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，與評估機構(gòu)密切配合，將撥款與評估結(jié)果掛鉤，確保經(jīng)費使用的效益和效率等。同時，高等教育撥款中介機構(gòu)本身應(yīng)接受政府部門和社會的監(jiān)督。

（四）改革撥款方式：績效預(yù)算和撥款委員會

撥款方式的改革涉及撥款方法和組織兩個基本層面。

在方法上，引入績效預(yù)算，對高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進行評估。“績效預(yù)算是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況”。（見注釋五）高校績效預(yù)算管理模式是以績效預(yù)算相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合高校管理實際情況而提出的。高校績效預(yù)算管理模式強調(diào)效益為宗旨，以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱，以暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障，以協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件，構(gòu)建起效益分析框架和績效預(yù)算管理運行模式。校內(nèi)部門提出部門項目建設(shè)目標(biāo)和預(yù)算規(guī)劃，財務(wù)部門形成部門約束性預(yù)算，按照項目管理要求進行預(yù)算控制和調(diào)整，并根據(jù)項目績效評估和部門預(yù)算執(zhí)行情況考核、獎懲。該模式能促使資源配置機制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán)，促進高校教育服務(wù)能力得到保全和提升。

在組織上，建議建立高等教育撥款委員會，改變現(xiàn)行撥款體制。由政府直接向高等學(xué)校撥款的方式，改為由高等教育撥款委員會負責(zé)撥款。該委員會是在政府教育部門指導(dǎo)下，具有很高社會公信力和社會參與度的中介機構(gòu)。撥款委員會設(shè)中央和省兩級，為政府領(lǐng)導(dǎo)下的半官方機構(gòu)，其職能是根據(jù)撥款公式和高校評估等級，提出學(xué)校之間的分配方案。委員會的委員定期按一定比例輪換，確保撥款依據(jù)和程序公開、透明，并接受社會質(zhì)詢與監(jiān)督。政府根據(jù)撥款委員會的撥款方案向高校撥款，加強對高校撥款使用情況的全程監(jiān)督，結(jié)合資金實際使用效率，作為今后撥款的重要依據(jù)。

（作者：吳國生（1967-）男，遼寧人，中國人民大學(xué)）

（注釋一），生均經(jīng)費指數(shù)剔除了經(jīng)濟發(fā)展水平對生均經(jīng)費的影響，便于國際比較，是評價一國教育投入狀況和資金利用效率的重要指標(biāo)。通常用生均事業(yè)費占人均GDP的比例代表生均經(jīng)費指數(shù)，其計算公式為：年度生均事業(yè)費/年度人均GDP。

（注釋二），世界銀行曾對我國部分高校的教學(xué)設(shè)備和實驗室的利用率作過統(tǒng)計，約在60％以下。據(jù)國家教育部統(tǒng)計，全國高校儀器設(shè)備有20％以上處于閑置狀態(tài)，價格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15％。另據(jù)有關(guān)部門對北京中關(guān)村地區(qū)部分高校5萬元以上的3690種大型儀器利用率的調(diào)查，年開機率大多不到400小時，不開機的占40％以上。在一些高校里普遍存在著實驗室小而全、設(shè)備的高占有率和低使用率等現(xiàn)象。

（注釋三），主要依據(jù)是生均成本增長過快，與規(guī)模經(jīng)濟理論相悖：1999年校均3815人的普通高校，其生均經(jīng)常性成本是11854元；至2000年，校均規(guī)模達到5289人，但生均經(jīng)常性成本卻增加到12815元，年增長率達到8.1%。

（注釋四），主要是由于不斷擴招造成學(xué)生數(shù)量猛增。

（注釋五），財政部辦公廳編：《以“三個代表”主要思想為指導(dǎo)逐步推行公共財政框架》。