在更高起點上深入實施縣域突破戰略

十年前的1998年，中共吉林省委七屆二次全會提出，在全省實施“科教興省、開放帶動、縣域突破”戰略，之后不久又提出“人才興業”戰略，并稱四大戰略。十年后的今天，中共吉林省委第九次黨代會再次提出，全省繼續在更高起點上深入實施這四大戰略。實踐證明，作為全省發展戰略之一的縣域突破戰略，與其他幾大戰略一樣，對于加快富民強縣興省進程有著極其重要的指導作用，需要在更高起點上深刻認識，深入實施。

一、在更高起點上深入實施縣域突破戰略，是轉變縣域發展思路的需要

（一）加深對縣域戰略地位和基礎作用的認識，對于適時調整轉變發展思路至關重要

縣域涵蓋城鎮與鄉村，兼有農業與非農產業，是宏觀與微觀、城市與農村的結合部，統籌城鄉發展的重要載體。從全國看，現有建制縣2000多個，面積、人口和經濟總量分別占全國的90%、70%和50%左右。而從吉林看，現有建制縣40余個，幅員、人口和經濟總量分別占全省的90%、70%和50%以上。加快推進新型工業化，縣域既是承接地更是孵化場；加快推進農業現代化，縣域既是橋頭堡更是主戰場；加快推進特色城鎮化，縣域既是功能區更是裂變場。縣域，在國民經濟和社會發展中的戰略地位和基礎作用舉足輕重。一定程度上講，縣興則民富省強國盛。

吉林發展的重點在縣域，難點也在縣域，希望和潛力更在縣域。縣域，堪為全省振興大廈的堅實基座，富民強省的砥柱中流。只有把縣域板塊補短拉長、補齊填平，全省板塊才能形成一個有機的整體，才能在發展的木桶中蓄積更多的能量。如果縣域發展不上去，振興吉林老工業基地、實現全省全面小康的歷史進程就勢必會大大放緩。因此，必須牢固確立并不斷強化無論是突破工業、農業還是城鎮，必須率先突破縣域的戰略發展思路。

（二）用戰略眼光和戰略舉措調整轉變發展思路，越來越切合縣域經濟社會發展實際

縣域板塊之長短，直接關乎區域發展大局。凡長板者，發展則快；凡短板者，發展則慢。這已成了區域之間發達與否的一個突出標志。吉林縣域與其他欠發達地區一樣，長期處于全省的“短板”狀態，工業弱、財政窮、總量小的狀況多年沒有得到根本性改變。

為了加快縣域經濟發展，改變縣域的短板狀況，改革開放以來，特別是跨入世紀接力的門檻，吉林省委、省政府從省情縣情實際出發，立足當前，著眼長遠，審時度勢，適時作出了實施縣域突破戰略的重大決策，并明確提出，縣域突破的核心是經濟突破，重點是工業突破，關鍵是項目突破，特別是要大力發展民營經濟，推進全民創業，開展招商引資，加速工業化、城鎮化和農業產業化進程。從此，拉開了舉全省之力突破縣域的發展大幕。

戰略思路不斷轉化為戰略出路。十年來，全省上下尤其是各縣（市）積極實施縣域突破戰略，及時把脈新的形勢任務，尋找經濟社會發展的切入點和突破口，調整轉變發展模式，確立“興工強縣”的發展思路，用工業化思維謀劃農業和農村經濟，加快了縣域經濟由農業主導型向工業主導型的轉變。一些縣（市）幾乎從零工業起步，著力發展礦產資源開發、農產品加工以及能源、醫藥和高新技術產業等，工業興縣的路子越走越寬。磐石市的工業經濟占GDP比重由十年前的20.8%提高到現在的43.1%。

（三）站在新的歷史起點上，調整轉變縣域的發展思路必須靠戰略加以推動

思路決定出路。思路轉變對縣域經濟發展起到了決定性的作用。調整轉變縣域的發展思路是一個永無止境的歷史過程。而調整轉變縣域的發展思路需要靠戰略去定位，靠戰略去廓開，靠戰略去引導和推動。

站在新的歷史起點上，繼續加大縣域突破力度，充分發揮縣域的基礎作用，促進經濟社會又好又快發展，是吉林全省上下亟待破解的重大課題。去年，中共吉林省九次黨代會根據對全省正處在體制轉軌的關鍵時期、積蓄能量的爬坡關口、快速發展的啟動階段這一基本省情的科學判斷，睿智地作出了在更高起點上深入實施“四大戰略”的重大決策，再一次將縣域突破擺上了全省發展大局的戰略位置，進一步明確了縣域的發展思路和方向，縣域在全省經濟社會發展中的重要地位和作用進一步得到鞏固、強化和提升。

再好的藍圖，如果不精心描繪就是一張白紙；再好的戰略，如果不認真實施就是一句空話。全省上下需加深對在更高起點上深入實施縣域突破戰略重要作用的認識、理解和把握，切實把這一戰略謀劃到每一個發展思路中去，踐行到每一個工作環節中去，注入到每一個振興細胞中去，好字優先，快字當頭，同心攻取突破縣域這個堅中之堅，合力破解突破縣域這個難中之難，盡快把縣域這個全省發展板塊中凹陷的“洼地”變成凸起的“屋脊”。

二、在更高起點上深入實施縣域突破戰略，是創新縣域管理體制的需要

（一）實施縣域突破戰略，必須創新管理體制

戰略是指導和決定全局的計劃和策略，體制是一個區域、部門或單位的組織制度。如果說戰略是一個方圓中的行動綱領和指針，那么，體制則是這個方圓中的行動規則和規矩。戰略決定走向和功能，體制決定質量、速度和效益。二者互為條件、互為因果，都是決定發展的關鍵因素，尤其是決定又好又快發展的關鍵因素。一個地區發展的路子對不對頭，在很大程度上取決于戰略；而一個地區發展得快不快、好不好，則在很大程度上取決于體制。好的戰略，必須要有好的體制相匹配。因此，在更高起點上深入實施縣域突破戰略，必須不斷創新縣域管理體制，使縣域在戰略導引下的發展路子越走越寬，在體制創新中迸發出的發展活力越鼓越足。

（二）管理體制的不斷創新，為實施縣域突破戰略創造了有利條件

在實施縣域突破戰略的進程中，針對縣域經濟社會管理功能不完備，發展活力、動力、能力缺乏等體制性機制性矛盾和問題，適應縣域經濟社會加快發展的迫切需要，2005年，吉林省委、省政府在借鑒南方一些省、市做法和經驗的基礎上，緊密結合本地實際，作出了全面“擴權強縣”的決定，分兩批向縣（市）下放876項經濟社會管理權限，占省里行政審批項目的60%。實行省管縣（市）財政體制，對上劃省的共享收入增量全部返還，建設（縣）市工業集中區，建立激勵約束機制。同時，全面推進農村綜合改革，完善鄉鎮機構和縣鄉財政體制。從而，有效地破解了縣域發展的體制性機制性障礙，極大地激發了縣域發展的積極性、主動性和創造性。隨著體制機制環境的改善，縣域發展的活力、動力、能力和實力明顯增強，縣域經濟主要指標增幅歷史上第一次超過全省平均水平，為深入實施縣域突破戰略創造了有利條件。

（三）繼續推進管理體制創新，再造實施縣域突破戰略新優勢

實施縣域突破戰略的實踐在不斷深入，創新管理體制的探索也必須不斷深入。擴權強縣改革需要深入推進，吉林省繼續向縣（市）下放有關經濟社會管理權限，市（州）和縣（市）同時向基層、社會及市場放權，切實做到“該放必放、不能倒退”。抓住振興東北老工業基地深化行政管理體制改革的機遇，積極爭取國家支持，加強“省直管縣”改革的研究和探索。金融是現代經濟的核心。實施縣域突破戰略，必須加快金融體制改革步伐。針對金融體制和結構不能完全適應縣域經濟社會發展的問題，著力建設多種所有制和多種經營形式、結構合理、功能完備、高效安全的現代金融體系，開發適宜縣域市場走勢的金融產品和服務，廣為縣域開“金”路、辟“財”源，盡快破解縣域融資瓶頸制約。鞏固發展農村綜合改革成果，有序推進土地承包經營權流轉和適度規模經營，加強專業合作組織建設，推進集體林權制度改革。通過體制機制創新，再造實施縣域突破戰略的新優勢。

三、在更高起點上深入實施縣域突破戰略，是強化縣域投資拉動的需要

（一）強化投資拉動作用，是實施縣域突破戰略的內在要求

投入決定產出。農業不投入，長不出好莊稼；工業不投入，產不出好產品；服務業不投入，上不了高層次。如果不增加縣域的有效投入，就很難實現統籌城鄉發展，破解“三農”問題，加速工業化、城鎮化和農業現代化進程的戰略目標。一定意義上講，深入實施縣域突破戰略必然要求強化投資拉動作用，而強化投資拉動作用又必然會大力推動縣域突破戰略的深入實施，二者屬規律性的正相關。

客觀透視目前拉動全省特別是縣域經濟增長的“三駕馬車”，就可看出強化投資拉動作用的特殊重要性。

先看消費拉動。去年，全省城鎮居民人均可支配收入11285.52元，增長15.5%，比全國水平低2500.48元;農民人均純收入4190元，增長15.1%，比全國高50元。實現社會消費品零售總額1999.20億元，增長19.3%，增幅比全國高2.5個百分點。這說明，經過多年的發展，全省城鄉居民收入和社會消費品零售總額有較大幅度增長，但居民總體上并不富裕，消費能力還十分有限。

再看出口拉動。現在，全省仍處于工業化中期階段，工業比重占36%，人口50%以上是農民，支撐進出口的能力也十分有限。去年，全省外貿進出口總值102.99億美元，增長30.1%。其中，出口38.58億美元，進口64.41億美元，出口少于進口25.83億美元，與全國出口大于進口的走勢形成很大反差。

最后看投資拉動。長期以來，由于全省經濟投入不足，在基礎設施和基礎產業建設方面造成了很多歷史欠賬。僅高速公路一項，全省通車里程才不過五百來公里。這幾年，全省的固定資產投資雖有大幅度增加，啟動建設了一些重大項目，但這是在基數很小的前提下取得的，很大程度上是在還前些年的“老賬”，投資不足的狀況并未得到根本改變，與發達地區的差距仍然很大，與全國需求結構中投資率偏高的情況也有著很大的不同。

因此，在更高起點上深入實施縣域突破戰略，需要繼續把投資拉動放到更加突出的位置，通過投資拉動能力的逐步增強，促進出口拉動能力和消費拉動能力的穩步提升，進而實現黨的十七大報告要求的“促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變”。

（二）投資拉動力度的加大，為實施縣域突破戰略注入了能量

近年來，吉林全省圍繞轉變發展方式和調整投資結構，堅持“上爭下促、外引內培”，全力實施投資拉動，發展能力持續增強。2007年，全社會固定資產投資完成4003.18億元，比2003年增長3倍，占全國比重由2003年的1.75%提高到2.92%。投資增長速度連續三年居全國前列，人均達到14480元，進入全國前十位。啟動實施了一批基礎設施、基礎產業和支柱優勢產業重大項目建設，近三年開工建設億元以上大項目1318個。

隨著全省投入力度的加大，直接拉動了縣域投資的快速增長。2005年以來，各縣（市）針對底子薄、基礎差、實力弱、項目少的實際，以構建工業集中區為載體，以開展招商引資和項目建設為抓手，紛紛加大投入，縣域城鎮以上固定資產投資累計完成2755億元，其中2007年完成投資1316億元，增長50%，實施億元以上項目500多個，改寫了縣（市）缺少大項目的歷史，建設彌補了大量基礎設施和基礎產業，增強了自主滾動發展能力，為實施縣域突破戰略注入了強大能量。

（三）在更高起點上深入實施縣域突破戰略，離不開強有力的投資拉動

實踐證明，在深入實施縣域突破戰略進程中強化投資拉動作用，是擴大縣域經濟總量，彌補前些年投入不足的需要；是加快縣域工業化、城鎮化進程，更好地統籌城鄉發展的需要；是進行縣域結構調整、增強產業豐厚度，提高抗風險能力的需要。

保持較高的增長速度，需要以較高的投入做支撐。到2012年，只有完成全省經濟總量由5000億元到10000億元、縣域經濟總量由2500億元到6000億元的跨越，才能實現省九次黨代會確定的奮斗目標。而要實現這樣的戰略目標，必須在更高起點上繼續強化投資拉動作用。

強化投資拉動要突出重點，把握節奏。要把投入主要用在“強基礎、調結構、增效益、重民生”上。同時，要適度控制投資規模，優化投資結構，提高投資效益，合理調控投資率。

四、在更高起點上深入實施縣域突破戰略，是加速縣域結構升級的需要

（一）縣域突破戰略不斷深入，產業結構得到有效調整

改革開放以來特別是近年來，全省以及縣域在經濟快速發展的同時，為適應市場發展的需要，不斷優化產業結構，合理調整各產業在國民經濟中的比例關系，三次產業內部結構明顯改善，第一產業平穩發展，第二產業快速發展，第三產業迅速發展，三次產業增加值在經濟總量中的比重發生了較大變化。產業結構的調整優化，為實施縣域突破戰略奠定了好的基礎。

全省產業結構調整步伐加快。三次產業結構由1978年的29.3：52.4：18.3，調整為1998年：27.6：38.3:34.1，再轉變為2007年的15.6：45.7：38.7。一產業比重明顯降低，二、三產業比重明顯上升，三次產業內部結構日趨合理，逐步接近全國2007年11.7：49.2：39.1的平均水平。

隨著全省產業結構的調整優化，縣域產業結構也得到顯著改善。三次產業結構由1998年的48.5：28.5：23，調整為2004年的31.3：32.1：36.6，再轉變為2007年的預計25.1：37.4：37.5。2007年，一產業比重比實施縣域突破戰略之初的1998年和實施擴權強縣改革前的2004年分別降低了23.4個和6.2個百分點；二產業比重分別提升了8.9個和5.3個百分點；三產業比重提升了14.5個和0.9個百分點。

（二）結構性矛盾仍然突出，制約縣域突破戰略的深入實施

一些年來，全省及其縣域的一、二、三產業雖都有了很大發展，但農業基礎薄弱、工業素質不高、服務業發展滯后這個在全國全省都很普遍的結構性問題，在縣域表現得尤為突出，影響縣域突破戰略的有效實施。

縣域第一產業一直占有較高比重，典型的農業經濟特征明顯，效益農業、綠色農業、特色農業近幾年雖有所發展，但比重很少。第二產業特征不夠明顯，傳統工業、中小型企業居多，工業增加值僅占全省35%。第三產業雖然比重相對較高，但因起步晚，規模小，根基不夠牢固，不足以支撐經濟的發展。縣域產業結構在排列順序上看似“三二一”格局，即第三產業比重最高，第二產業次之，第一產業最低，但從經濟總體水平上分析，這只是工業化初始階段的特征，與發達國家合理的“三二一”產業結構有著天壤之別。

著力破解縣域產業結構不合理矛盾，盡快改變一產大而不強、二產小而不優、三產弱而不活的狀況，“促進經濟增長由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，”既是縣域經濟運行中存在的“老大難”問題，也是當前實現“好字優先”迫切需要解決的一個關鍵問題。

（三）加速結構升級，促進縣域突破戰略在更高起點上深入實施

產業結構合理與否，直接關系到縣域突破戰略能否深入實施。推進縣域產業結構優化升級，要堅持走新型工業化道路，促進信息化與工業化融合，鞏固第一產業，做大第三產業，提升第二產業，發展現代產業體系。

目前，全省以及縣域調整產業結構的主要任務是“強基礎”，根本方法是“通過增量帶動存量”，具體措施是“主攻央企、引進外企、加強民企”，推動機械工業向前拓展，石化工業向后延伸，農產品加工業做大做強，同時大力推進能源、鋼鐵、建材、醫藥、光電子、礦泉水、食品飲料、紡織以及勞動密集型產業的發展，加快建立符合本地特點的產業體系。

五、在更高起點上深入實施縣域突破戰略，是增強縣域綜合實力的需要

（一）縣域突破戰略取得進展，縣域綜合實力明顯增強

進入新時期以來，全省上下通過深入實施縣域突破戰略，深化擴權強縣改革，推動縣域經濟社會發展，縣域綜合實力不斷提升。

經濟步入快車道。2007年，全省縣域生產總值突破2500億元，增長16.5%，是1998年的2.68倍。工業實現增加值750億元，增長23%，是1998年的3.36倍。城鎮以上固定資產投資完成1316億元，增長50%，實施億元以上項目500多個。民營企業總數達到4.2萬戶。全口徑財政收入、地方級財政收入分別增長24.6%、27.4%，分別是1998年的2.9倍和2.98倍。農民人均純收入達到4190元，增長15.1%，高出全國50元，是1998年的1.76倍。

社會建設全面進步。農村義務教育階段學生全部免除學雜費。新型農村合作醫療實現全覆蓋。農村低保擴面提標。扶貧開發、社會保障和社會救助工作成效明顯。社會主義新農村建設“百鎮千村”試點扎實推進。公共服務能力不斷增強。農村社會和諧穩定。

（二）縣域綜合實力不強，依然是實施縣域突破戰略的“軟肋”

縣域生產總值僅占全省的50%。而我國東部發達地區的縣域生產總值一般占全省的70%以上，像浙江已達80%以上。中西部的一些省份如湖南、廣西都在60%以上。縣域地方級財政收入僅占全省的26.3%，占縣域GDP比重為3.4%。很多縣（市）現在仍然靠轉移支付過日子，有錢吃飯、沒錢干事的情況還存在。縣域居民收入特別是農民收入增長比較緩慢，長期低于全國全省平均水平，只有這兩年農民收入才剛剛超過全國水平。同時，縣域社會事業仍然是薄弱環節，人均科教文衛事業費支出長期低于全省平均水平，工業反哺農業、城市支持農村的能力還不強，農村基礎設施建設較為滯后，上學難、看病難、就業難、增收難等問題尚沒有從根本上得到解決，節能減排和環境保護壓力加大。這些在發展中面臨的矛盾和問題，必須在深入實施縣域突破戰略過程中，采取積極有效的辦法加以破解。

（三）在更高起點上深入實施縣域突破戰略，關鍵在于著力提升縣域綜合實力

把握新思路。當前和今后一個時期，在更高起點上深入實施縣域突破戰略，進一步增強縣域綜合實力，要按照省委、省政府的總體部署，“堅持城鄉統籌，突出項目拉動、特色帶動、城鄉互動、改革推動，擴大總量、優化結構、提高效益、增強活力，加快推進工業化、城鎮化和農業現代化。”

實現新突破。到2012年，全省縣域經濟社會發展力爭取得“四個新突破”：經濟總量取得新突破，地區生產總值突破6000億元，年均增長20%以上，占全省GDP比重接近或達到60%，力爭再有2～3個縣（市）進入全國百強縣；經濟效益取得新突破，一般預算全口徑財政收入和地方級財政收入分別達到420億元和240億元，年均增長25%以上；發展方式取得新突破，三次產業比重調整為18∶42∶40，節能減排主要指標達到全省標準；民生改善取得新突破，農民人均純收入達到5000元，年均增長7%以上，使人民群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。以縣域的深入突破，加速吉林的全面振興。

（作者單位：中共吉林省委財經辦縣域經濟處）