中國構建和諧社會條件的綜合災害風險管理研究

摘要 綜合災害風險管理是當今國際社會積極倡導并推進的災害風險管理理念和模式。進入21世紀 以來，包括聯合國2005年日本神戶世界減災大會（WCDR）在內的一系列國際減災會議，都把 推進綜合災害風險管理戰略作為會議的重要議題。中國在構建和諧社會條件下，積極推進綜 合災害風險管理戰略的實施，既是同國際社會災害風險管理主流趨勢接軌的需要，也是為構 建和諧社會打造安全屏障的現實要求。本文闡述了當前我國構建和諧社會面臨的復雜的災害 風險，并著重從災害的社會屬性特征、災害的生成要素、災害的發生機制、災害破壞的構成 要素以及災害生命周期等災害的內在特性上，論述了綜合災害風險管理的理論依據及其內容 體系建構等問題，進而提出了中國推進綜合災害風險管理的戰略選擇建議。

關鍵詞 中國；和諧社會；綜合災害風險管理

中圖分類號 X4 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0001-09

進入21世紀以來，世界接連發生的美國“9#8226;11”恐怖襲擊事件、倫敦地鐵連環爆炸、SARS 和禽流感疫情、印度洋海嘯、美國卡特里那颶風等一系列巨災及其造成的巨大生命和財產損 失，使國際社會進一步達成這樣的共識：傳統的、單一學科的災害風險管理再也無法有效應 對人類面臨的日益復雜的災害風險，人們要建設一個更加安全的和可持續發展的世界，必須 采用綜合的和多學科的災害風險管理理論和方法，才能有效應對人類面臨的日益嚴重的災害 風險（ISDR，2005；Walter，2006）；否則，人們艱辛勞動獲取的建設成果就會在突如其來的 災害打擊中毀于一旦。值得注意的是：近年來一系列有關防災減災的國際會議，包括聯合 國2005年日本神戶世界減災大會（WCDR）、2006年瑞士達沃斯國際減災大會（IDRC）以及筆 者曾擔任執行主席的2007年中國哈爾濱國際減災大會（IDRC），都將推進綜合災害風險管理 戰略的實施列為會議的重要議題，這表明：在人類與災害進行殊死搏斗的長期實踐中，綜合 災害風險管理已經成為在國際社會獲得廣泛認同并將在各國廣泛實施的災害風險管理理論和 方法。經過近三十年改革開放并取得經濟社會發展輝煌成就的中國，目前正在積極推進 深得民心的建設和諧社會的偉大事業。無論人們理解和諧社會涵義的意識形態和文化觀念有 多大差異，但和諧社會必須是安全社會的認識是不會有分歧的。因此，在我國構建 和諧社會 的背景下，適應國際社會災害風險管理的主流趨勢，積極推進綜合災害風險管理理論和方法 在我國的貫徹和實施，應是建設和諧社會的題中應有之義。

1 構建和諧社會面臨的災害風險及其特點

中國建設和諧社會的宏大社會工程，既是在經濟總量躍居世界第四位的歷史起點上進行的， 也是在各種災害風險不斷加劇的環境中展開的。人類社會的文明歷史，實際上就是人類與各 種災害不斷進行殊死搏斗的歷史。實現建設和諧社會的宏偉目標，我們也必須正視面臨的災 害風險。

1.1 傳統災害風險對構建和諧社會的威脅

傳統災害風險包括自然災害風險，主要有地質災害、地震災害、水旱災害、氣象災害、森林 草原火災、農作物病蟲鼠害等；事故災難，包括重大工業意外事故、嚴重環境污染、生態破 壞等；公共衛生事件，如重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性食物中毒、工業性 中毒事件等；公共安全事件，包括重大刑事案件、恐怖襲擊、重大群體性上訪事件等。

第一，自然災害頻繁發生。由于我國特有的地質構造條件和地理環境，使我國成為世界上為 數不多的自然災害種類最多、災害發生頻率最高和災害損失最重的國家之一。從中國地震震 中分布圖可以看出，我國有22個省會城市、2/3以上百萬人口的大城市位于地震危險區 。另據氣象部門的資料，每年登陸我國的臺風和風暴平均有10次。過去15年的統計數字表明 ：我國每年因自然災害死亡人數為2 500人，受災害影響人數達3億人，因災倒塌房屋300萬 間 ，重新安置人口800萬人，年均經濟損失2 500億元，嚴重干擾和諧社會的構建和經濟社會的 可持續發展（王振耀，2007）。

第二，事故災難損失嚴重。根據近幾年國家安全生產監督管理總局的統計，全國每年發生的 各類事故造成死亡12萬人左右，70多萬人受傷。直接和間接經濟損失2 500億元（閃 淳昌，2007）。

第三，公共衛生事件危害生命安全。據衛生部門的資料（2006），多種傳染病尚未得到有效 遏制。全國艾滋病病毒感染者84萬，估計“十一五”末期將達到150萬左右；活動性肺結核 患者450萬，每年死亡13萬；慢性病毒性乙性肝炎患者2 000萬；特別是434個縣仍有血吸蟲 疫情，使6 500萬人受到威脅，患者84萬，給人民生命健康帶來嚴重的危害。

第四，公共安全事件不容忽視。近些年，一些地方群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時有發 生，殺人、綁架等暴力犯罪不斷，由人民內部矛盾引發的群體性事件呈不斷上升趨勢，2004 年，我國的社會安全事件高達478.8萬起，造成了7.2萬人死亡，經濟損失達444億元，對建 設和諧社會構成極大的干擾（閃淳昌，2007）。

王紹玉：中國構建和諧社會條件的綜合災害風險管理研究中國人口#8226;資源與環境 2008年 第4期1.2 新型系統風險對構建和諧社會的威脅

災害風險是隨著社會發展積累的風險因素和人們對其感知的變化而不斷演變的社會性概念。 在人類先后經歷了主要關注自然風險威脅、技術風險威脅和社會風險威脅之后（史培軍等， 2005），進入21世紀，新型系統風險的威脅成為國際社會關注的主要對象。2003年，經濟合 作與發展組織（OECD）在其國際未來計劃中，進行了一項以重大系統面臨新型風險威脅的可 能性為內容的研究，并出版了名為《21世紀的新型系統風險：行動議程》（Emerging Syste mic Risks in the 21st Century:An Agenda for Action）的報告。該報告在繼續著眼于傳 統災害風險威脅的基礎上，重點考察了未來數十年間影響風險領域的諸多趨勢和致因，指出 未來社會影響災害風險的因素，主要來自人口、環境、技術和社會經濟結構四個方面，這些 因素改造了傳統危害，卻導致了新型風險，使不同災害風險的致因之間和同一災害風險的不 同致因之間發生互動效應，從而給社會造成遠甚于單一災害風險的綜合性影響。導致“新型 系統風險”的人口因素、環境因素、技術問題和社會經濟結構問題等災害致因，在我國未來 的發展中同樣十分嚴重。譬如人口問題，我國不僅是世界第一人口大國，而且人口結構問題 、老齡化問題、性別比失衡問題等，在未來都將成為制約經濟社會發展的突出難題，甚至成 為引發災害風險的重要因素。因此，在重視傳統災害風險威脅的同時，我們必須更加關注各 種新型災害風險對建設和諧社會的影響，積極研究應對措施，做到未雨綢繆。

1.3 現代新型災害風險的特點

通過對21世紀以來發生的各種災害的分析，可以看出現代新型災害風險有如下特點：

一是社會影響急劇增大。這主要因為全球連通性的增強和各國政治經濟聯系的日益緊密，使 得一場突發災害對社會產生的影響急劇擴大。2001年發生在美國的“9#8226;11”恐怖襲擊 事件 ，幾乎改變了全世界的國家安全戰略，使非傳統安全預防在各國國家安全戰略中的地位急劇 上升。此外，這場人為災害還直接導致了美國及其盟國對阿富汗和伊拉克的兩場地區戰爭， 使世界不同文化、不同宗教和不同意識形態的很多國家在反恐的旗幟下走到一起。可以說， 歷史上一場突發災害對國際社會能夠產生如此巨大影響的例子尚不多見。

二是不同災害致因的連通性和互激效應不斷加大。按照傳統看法，由自然因子構成的災害不 同于技術的、生態的和社會的災害，但由于自然致災因子中人為因素不斷加大，使得這些災 害風險的互激效應日益增強。譬如全球性氣候變化引發的氣象災害，已經很難決然劃分其致 災的因子了，現代災害風險表現的不同致災因子的連通性和互激效應，使不同災害之間的分 界變得日漸模糊，進而對災害風險管理提出新的挑戰。

三是不確定性更大。現代災害風險已經由單一因果形式轉變為多因果形式，災害風險的生成 機制更加復雜和多元化，同一種災害風險可能因多個致因引起，而同一種致因也可能導致多 種災害風險，表現出極強的跨部門、跨種類、跨學科的不確定性。

四是更加難以預測和控制。盡管人類抗御災害風險的科學技術日益進步，但人類在巨災面前 似乎變得更加脆弱。不斷加大的災害風險的不確定性，致災因子的日益復雜化以及自然資源 和生態環境的承載力日益接近極限，都加大了人類預測和控制現代災害風險的難度，進入21 世紀以來，世界上公認的抗御災害風險能力最強的美國，幾乎被一場人為災害（“9#8226;11” 恐怖襲擊）和一場自然災害（卡特里那颶風）擊垮，生動地說明了人類目前抵御災害風險的 實際能力和控制災害風險的難度。

五是災害風險無國界。后工業時代的災害風險已突破國界限制（IDRC，2006），人類確實進 入世界風險時代（Beck，1990）。災害風險無國界，一方面是指一場巨災的破壞性影響會跨 越國界，另一方面是指同一種災害致因會同時影響很多國家，如全球氣候變化對各國的影響 、大規模疫病跨國界的流行等，都會對國際社會建設和諧世界造成極大困難。

總之，深刻認識和把握現代災害風險的特點，進而采取相應的應對措施，是我們推進和諧社 會建設的必然要求，

也是建設和諧社會本身必須完成的重大任務。

2 災害風險的新視角及綜合災害風險管理的理論依據

自從20世紀末和21世紀初一些學者提出綜合災害風險管理理念以來（岡田憲夫等），世界銀 行資助日本京都大學防災研究所和奧地利維也納國際工學研究中心，已先后在世界各地召開 6次 以“綜合災害風險管理”為題的國際研討會，綜合災害風險管理在國際社會得到廣泛推廣。 但是須指出的是，迄今學者們對綜合災害風險管理的研討，主要是站在實際操作角度和如何 構建有效的綜合災害風險管理模式方位進行的，關注點大多集中在應用層面上，但對綜合災 害風險管理理論依據的探討卻顯得有些薄弱。本文認為，綜合災害風險管理是適應現代災 害 風險管理的需要提出的，但其理論依據卻蘊涵在災害的社會本質和現代災害風險的復雜系統 結構之中。

2.1 災害的本質及現代災害風險的系統結構

從本質屬性上看，任何災害（包括自然災害）都是對人類正常社會秩序造成破壞，進而使人 的正常需求無法滿足的社會性事件（王子平，王紹玉等，1990，1998）。一種自然現象，不 管其包含的物理能量有多大，如果它只是發生在杳無人煙的荒漠或大洋中，而沒有破壞社會 正常秩序和中斷人的正常需求，它就不能被稱為災害。災害的這一社會屬性，使其從災害風 險的孕育、到災害的發生、再到災害內容的構成、最后到災害的救助活動，形成一個復雜的 系統性結構（見圖1），而綜合災害風險管理的理論依據即蘊含于這個系統結構之中。

圖1共包括四個部分：第一部分是從災害生成的動力學角度，表征災害生成的構成要素；第 二部分是從災害發生機理的角度，表征災害生成的機制；第三部分是從災害發生后破壞內容 的構成成分，表征災害內容的構成要素；第四部分是從災害存在的生命周期的角度，表征災 害風險管理的整個過程。圖1的四個部分，全面描述了災害風險生成、發展及破壞內容構成 的復雜系統結構，而這一系統結構得以建立的前提，根基就在災害本身的社會屬性。

2.2 從災害生成要素的角度看綜合災害風險管理的理論依據

在20世紀末開展的國際減災十年（IDNDR）活動中，各

此后，一些學者認為，災害風險與特定地區的人和財產暴露（Exposure）于危險因素的程度 有關，即該地區暴露于危險因素的人和財產越多，孕育的災害風險也就越大，因而災害造成 的損失就越重。因此，災害風險的表達式轉換為：

R=H#8226;V#8226;E（2）

近年來，有學者進一步認為災害風險的形成除與上述危險性、易損性和暴露性三種因素有關 外，社會的防災減災能力（Emergency Response Recovery Capability）也是影響和制約 災害風險的重要因素（張繼權等，2006），故而災害風險的模型進一步變為：

R=H#8226;V#8226;E#8226;C（3）

由式（3）可知，災害風險的生成是危險性、易損性、暴露性和防災減災能力綜合作用的結 果，從動力學的角度看，是上述四項要素孕育生成了災害。但本文與式（3）看法不同的是 ：在構成災害風險的4項要素中，防災減災能力與災害風險生成的作用方向是相反的，即特 定地區防災減災能力越強，災害危險性、易損性和暴露性生成災害風險的作用力就會受到限 制，進而減少災害風險度，因此，災害風險模型應改為：

R=H#8226;V#8226;EC（4）

關于式（4）中的防災減災能力（筆者以往將其稱為“災害應急能力”(Disaster Emergenc y Capability)），本文認為其涵義指的是一個地區在應對突發災害時，其擁有的人力、 科技、組織、機構和資源等要素表現出的敏感性和調動社會資源的綜合能力，構成要素包括 災害識別能力、社會控制能力、行為反應能力、工程防御能力、災害救援能力和資源儲備能 力（王紹玉，2003）。從災害風險管理的角度看，社會要加強災害應對能力（C）進而降低 災害風險（R），必須采取綜合的（Integrated）和統一的（Holistic）減災行動，實施綜 合災害風險管理，只有動員社會方方面面的力量推進防災減災能力建設，才能使社會應對災 害的能力得到加強，否則就無法真正降低和控制災害風險，這既是災害風險生成要素的特質 決定的，也是應對新型災害風險的現實需要。

2.3 從災害風險發生機制的角度看綜合災害風險管理的理論依據[BT )]

災害本質的社會屬性表明，一種自然現象之所以能夠成為災害，就在于它破壞社會的正常秩 序，進而使人的正常需求無法滿足。但自然現象并不能直接破壞社會的正常秩序，更不能中 斷人的需求的滿足過程，自然現象所以能夠產生致災效應，其發生機理在于它對人的生存條 件的破壞(見圖2)。

生存條件是維系人類正常生產和生活進行的物質基礎，是人類生存須臾不可離開的物質條 件。生存條件包括維系人類生存的自然環境和社會環境兩部分內容，前者主要指人類活動尚 未觸及的天然環境和經過人類改造的人工環境，如山體、大氣、工業建筑、民用建筑等；后 者主要指維系人類正常社會活動的組織系統和組織功能，如組織機構、組織設施、經濟功能 、政治功能等(見圖3)。

任何災害都是相對于現實生存的人而言的，對在災害中已經遇難的死者，災害的影響已不存 在；而對尚能正常生產和生活的人來說，災害也不直接存在。災害只有在人的生存條件被摧 毀，致使其生產和生活無法維系的情況下 才具有直接的破壞作用，也才成其為現實的災害。從上述災害發生的機理看，只有實施綜合災害風險管理，動員廣泛的社會力量，全面加強生存條件抵御災害風險打擊能圖3 人類生存條件的構成要素

Fig.3 The composing elements of existence co ndition of human being[HJ*3/5][HT9.5SS]

力，提高全社會抗御災害風險的水平，才能夠為建設和諧社會打造牢固的安全屏障。

2.4 從災害破壞的構成要素角度看綜合災害風險管理的理論依據

盡管各種災害風險的成因不同、特點不同、爆發方式不同，但災害對人類及社會造成的破壞 不外乎人的傷害、自然環境的破壞和社會環境的破壞三個方面(見圖4)。

圖4所示災害對人及社會破壞的構成要素表明，不論是災前進行防災準備，還是災后進行救 援和恢復重建，要有效地減輕災害風險和降低災害損失，都必須走出以往單

一災種、單一部 門、單一學科的傳統管理模式，而要著眼于可能發生的各種災害，立足于應對復雜的災害風 險，制定災害風險管理的統一戰略、統一政策、統一規劃，構建一體化的救援組織和力量， 建立統一的資源支持系統和信息共享平臺，最大限度地利用和發揮減災資源的效益，否則就 無法應對人類面臨的日益復雜的災害風險。

2.5 從災害生命周期及其管理循環的角度看綜合災害風險管理的理論依據

任何災害都有從孕育、發展、爆發、衰減到結束的生命周期，而這一生命周期恰好對應著災 害風險系統三個子系統，即災害生成要素子系統、災害發生機制子系統和災害破壞要素子系 統，進而確定了災害風險管理的不同階段及其任務，如圖1第四部分所示。從災害風險管理 的角度看，災害生命周期及其決定的災害風險管理不同階段的任務，內在的要求對災害實施 綜合的和統一的管理，一方面保證災害風險管理工作的系統性和完整性，使之符合災害生命 周期發展的客觀規律；另一方面避免不同部門管理處在同一階段、內容相同的防災減災任務 時，極容易出現的相互扯皮和浪費資源的問題。這里還需指出的是，同傳統的災害管理模式 相比，綜合災害風險管理在整個災害風險管理循環（減輕、準備、響應、恢復）中，更強調 災害發生前的減輕和準備工作，因為這里面包含了減災規劃制定、防災訓練、應急資源儲備 等至關重要的災害防御內容，是有效應對各種災害風險的關鍵環節與核心任務。由此可見， 綜合災害風險管理絕非某些人的個人偏好，而是災害生命周期及其決定的災害風險管理循環 任務的客觀要求。

3 綜合災害風險管理內容體系構想及其推進思路

自綜合災害風險管理理念在國際社會獲得廣泛認可后，各國學者都依據國際經驗和本國實際 ，積極探索并試圖建構綜合災害風險管理的內容體系。瑞士聯邦森林、雪與自然環境研究院 （WSL）的Walter J.Ammann（2003）博士，依據歐美國家的實踐并結合瑞士災害風險管理的 成功經驗，提出與災害生命周期相對應的包括預防、干預和恢復、重建全過程的災害風險環 （The Risk Circle）概念，試圖以此概括綜合災害風險管理模式的內容體系。在2006年瑞 士達沃斯國際減災大會（IDRC）上，德國斯圖加特大學的Renn Ortwin教授在大會主題報告 中提出，綜合災害風險管理的框架由“管理層”和“評價層”構成，其中“管理層”強調決 策和改進的實際行動，“評價層”則強調知識創新，并討論了風險分析與風險模擬、風險適 應與處置等綜合風險管理的內容。近年來日本和中國的一些學者（如岡田憲夫、史培軍等， 2002，2006）在借鑒國際經驗的基礎上，也都結合本國實際，從政府如何有效管理災害風險 的角度，探索了中央與地方政府之間、同級政府不同涉災部門之間，在綜合災害風險管理中 的縱向協調、橫向協調以及縱向與橫向的綜合協調等問題，對建立有效的綜合災害風險管理 的行政體系提出了有見地的意見。

任何國家的災害風險管理體系都是其災害管理實踐及其行政傳統相互融合和長期發展的結果 ，當今世界，很難說哪一個國家的災害風險管理體系是盡善盡美的。譬如美國自20世 紀 50年代初頒布災害救助法，進而在白宮辦公廳設立緊急事務管理辦公室，到1979年卡特總統 批準成立聯邦緊急事務管理局（FEMA），再到2001年“9#8226;11”恐怖襲擊之后成立國土 安全 部（DHS），其災害風險管理模式經過半個多世紀的演變，才構成了世界上比較完善的管理 體系，但經過“9#8226;11”事件和卡特里那颶風兩場巨災考驗之后，美國的災害風險管理體系 又進行了一系列重大調整。因此，在積極推進和諧社會建設的新的歷史背景下，研究探討中 國綜合災害風險管理內容體系的建構，必須順應世界災害風險管理發展的主流趨勢，立足我 國幾十年、特別是抗擊非典災害以來在災害風險管理體制建設上取得的新成就和新經驗，著 眼于更有效地應對日益復雜的和多樣化的新型系統風險，從而使中國綜合災害風險管理內容 體系既能夠與國際社會的發展趨勢相銜接，又符合中國的國情和應對新型系統風險的需要。

中國近年來在災害風險管理體制建設上取得的成就，突出體現在2003年抗擊非典災害取得勝 利后加強“一案三制”建設上。“一案”指的是應對突發公共事件的應急預案，“三制”指 的是應對突發公共事件的機制建設、法制建設和管理體制建設。“一案三制”建設形成了包 括《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案以及所有省級政府應 急預案的預案體系，涵蓋了全國各個方面和各個領域突發公共事件的應對和處置工作。在國 務院辦公廳設置成立了國務院應急管理辦公室(國務院總值班室)，承擔國務院應急管理的日 常工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。針對自然災害、事 故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類災害風險，國家組建了以管理自然災害為主的 國家減災委員會；以管理生產事故為主的國家安全生產委員會；以管理公共衛生事件為主的 中國愛衛會；以管理社會治安為主的中央綜合治理委員會，四個委員會分別由一位國務院副 總理或國務委員任主任，主要相關部門的部長或副部長任常務副主任或副主任，相應部門的 副部長任委員。在地方政府水平上與中央有關災害風險管理體制的機構相對應，也相應組建 了地方政府的應急管理辦公室和分四類的災害風險管理委員會，形成了中國“以中央為主， 中央與地方政府相互配合”的災害風險管理體制。2007年8月30日，全國人大十屆二十九次 常委會通過《中華人民共和國突發事件應對法》，并于2007年11月1日在全國實施。至此， 中國特色的綜合災害風險管理的內容體系初步形成，并在應對一系列突發公共事件的實踐中 發揮了顯著作用。

雖然中國綜合災害風險管理的體系建設已經邁出可喜的步伐，但與國際上實施綜合災害風險 管理先進的國家相比，差距仍是很明顯的。由于經濟發展水平和災害管理體制歷史沿革的原 因，中國目前的災害風險管理仍是以分領域、分部門的分散管理為特點的，即根據災害風險 的性質和類型，不同的災害風險由不同專業部門管理，缺乏更高層次的集中管理。盡管已有 與災害風險管理相關的部際協調機構，但仍沒有形成綜合的災害風險管理機制。面對新型系 統風險的多因性、系統性和不可預期性，這種分散的管理機制已經很難適應現代災害風險復 雜化、系統化，多樣化和全球化的風險管理需要。縱觀國際社會綜合災害風險管理發展的趨 勢，針對新型系統風險管理的特點以及我國綜合災害風險管理存在的問題，適應未來發展的 綜合災害風險管理體系的構想及其推進思路大致包括如下內容：

（1）法律法規體系構想及其推進思路。自1803年美國聯邦政府為應對新罕布什爾州普茨茅 斯港的火災，出臺第一件聯邦政府關于災害救助的法律條文至今200多年的時間里，世界各 國先后頒布了多種有關災害管理的法律和法規。從基本法的角度看，在這眾多有關災害管理 的法律和法規中，有三項基本內容構成了國家災害管理法律體系的骨架，即災害管理法、災 害救助法和災害應對法（各國對此的稱謂并不一致）。從各國災害管理立法的實踐看，災害 立法這三個方面內容的架構，涵蓋了從災害發生前的減災準備、到災害發生后的應急響應以 及再到災害過后的恢復重建整個過程，使災害風險管理的每一步驟、每一環節、每一層面都 以立法的形式明確了責任主體的法律地位和責任，使災害風險管理成為所有責任主體須臾不 可推卸的法律責任，形成全社會災害風險管理的法律覆蓋網絡。我們國家目前在災害風險管 理的法律法規建設上，距離這種要求尚有不小的差距。剛剛出臺的《突發事件應對法》雖然 在災害風險管理的立法上前進了一大步，但其立法的主要目的是確立和規范各級政府緊急應 對突發事件的權力和責任，而對災害風險管理的其他環節尚無法全面涵蓋，難以形成包含災 害風險管理全過程的法律體系。至于目前國家已經頒布的災害風險管理的專項法律，如《防 震減災法》、《防洪法》、《消防法》等等，都只能適應單項災害風險管理的法律要求，無 法規范全社會的災害風險管理和災害救助行動。由此可見，在構建和諧社會條件下，加強我 國綜合災害風險管理法律體系建設的任務仍是十分艱巨的。

（2）組織管理體系構想及其推進思路。近些年，學術界對國家災害風險管理組織體系建設 問題的討論十分熱烈，但目前學界的理論設計與現行組織架構仍存在不小差距。本文認為， 我國目前災害風險管理的組織形式既有合理的一面，也有過渡性的成分。其合理方面的表現 是：目前分災種、分部門的災害風險管理機制，就眾多專項災害的監測、預報來說，因每一 災種的性質、生成機制、爆發形式以及破壞機理并不一樣，因此對具體災種進行技術層面的 管理必須按專業、按種類進行，對此實行統一管理既不現實，也不科學，這是其合理性的表 現。其過渡性的表現是：就災害風險管理的災前準備、災時應急救援和災后恢復重建來說， 不同災種所做的工作基本上是相同的，如果這些內容基本相似的管理工作，按災種分散到各 個專業災害管理部門管理，必然會形成重復建設和資源浪費，這也是我們目前災害風險管理 體制多年存在的痼疾。解決這一問題的辦法是：將內容相同的災害風險管理工作，集中到中 央和地方政府的相關部門進行集中管理，建立中央和地方統一的綜合災害風險管理部門。因 此，綜合災害風險管理的組織體系一方面是在專業和技術層面，對特定災種實施分部門、分 災種的管理；另一方面是在管理層面，對內容相同的災害風險管理內容實施集中管理。基于 上述認識，本文認為，綜合災害風險管理組織體系的設計，目標應是在逐步集中分散在專業 災害管理部門的非專業管理任務的基礎上，有計劃、分步驟地實現對災前準備、災時應急和 災后重建各個階段管理任務的集中管理，以最大限度地發揮災害管理資源的效益，提高全社 會綜合災害風險管理的水平。

（3）目標任務體系構想及其推進思路。傳統災害風險管理體制的突出問題，是分部門按災 種建立全過程的災害管理體系，其結果必然是分散社會的災害管理資源，導致重復建設和管 理對象的單一化。因此，從管理目標和任務的角度講，綜合災害風險管理首先應是全災害的 管理（All types of disaster risk management）。全災害管理的涵義是：其目標任務必 須涵蓋社會可能面臨的所有災害種類，盡管這些災害的成因不同、特點各異，但從災害生命 周期發展的階段看，其不同階段的管理目標和任務卻基本相似，加之現代災害風險致因之間 的連通性和互動性日益加強，只有實施全災害風險管理，制定統一的防災減災戰略、構建統 一的組織管理體系、建立統一的資源保障系統，才能最大限度發揮有限資源的作用。其次是 全過程的管理（Full process of disaster risk management）。即綜合災害風險管理應當 貫穿于災害生命周期發展的各個階段，包括災害發生前的預防和準備，災害發生時的應急響 應和災害過后的恢復和重建，并且將工作重點放在災害發生的預防和準備上，而不像傳統災 害風險管理那樣只注重災害發生時的應急響應，救災時不惜血本，防災時蜻蜓點水，結果導 致社會總是從“一個災害走向另一個災害”，陷入年年抗災，災害風險年年加重的惡性循環 之中。再次是整合性的管理（Integrated disaster risk management）。綜合風險管理必 須具備“聚眾效應”，即它不只是政府部門的單一責任，而是吸引全社會的力量，包括政府 部門、社會公眾、公共部門、私人部門、非政府組織和國際組織等利益相關者共同參與，積 極創造統一領導、分工協作、利益共享、責任共擔的綜合減災協調機制，推動利益相關者之 間廣泛的溝通和對話，全方位、多層次、跨領域地整合社會防災減災資源，努力降低災害風 險。

（4）信息共享體系構想及其推進思路。綜合災害風險管理體系的技術支撐是建立大型信息 共享平臺。實踐證明，無論是災前備災，還是災時應急，抑或災后恢復重建，從戰略規劃到 組織實施、從制定計劃到選擇方案、從應急決策到現場指揮、從資源調度到工程建設等等， 綜合災害風險管理都需要準確、及時的現時與歷史的涉災信息，缺乏充足信息的災害風險管 理決策，后果將是災難性的。然而現在的問題是，一方面是涉及綜合災害風險管理的信息很 難及時、全面地獲取；另一方面是部門分割式的管理體制，使不同涉災部門之間形成了一個 個“信息孤島”，致使涉災信息很難共享。因此，必須建立跨部門、跨領域、跨學科的災害 風險管理信息共享平臺，一方面從技術層面解決不同涉災部門的整合問題，借助技術手段實 現“信息孤島”之間的資源共享。另一方解決綜合災害管理部門與專業部門之間的橫向協調 問題，在共享信息平臺上實現災害風險管理的協同與配合。2006年8月在土耳其伊斯坦布爾 召開第六屆國際ⅡASADPRI綜合災害風險管理論壇上，來自日本的Hiroyuki Kameda教授介 紹了他們開發的《基于減災戰略實施的大型技術和知識信息共享平臺》情況，該平臺設置了 經過嚴格篩選的實用減災技術、減災科學知識、滿足災前備災、災中應急和災后恢復與重建 所需的各種實時涉災信息的獲取技術等內容，同時還探討了綜合減災實時信息共享平臺的聯 網服務問題，目前該平臺遇到的困難是各種語言環境條件下的溝通和各種網絡技術之間互認 問題。本文認為，綜合災害風險管理信息共享平臺的主要功能，首先是實現不同專業災害管 理部門之間的信息共享以及專業部門與綜合部門之間的信息共享；其次是為實現災害風險管 理信息公開化服務，使政府部門的災害風險管理受到社會的監督；再次是幫助公眾了解災害 風險信息，以便他們積極參與災害風險管理。

4 構建和諧社會條件下推進中國綜合災害風險管理的戰略選擇

在國際國內政治、經濟發展相對平穩的環境中，各種災害風險將成為構建和諧社會的主要影 響因素。目前，我國每年因各種災害風險導致的經濟損失多達6 500億元，約占GDP總量的3% 左右，可見加強綜合災害風險管理，努力降低各種災害風險造成的損失，在構建和諧社會中 發揮著極其重要的作用。為此，本文提出如下在構建和諧社會條件推進我國綜合災害風險管 理的建議：

4.1 開展全民風險意識教育，努力提高全社會的災害風險防范能力

社會應對災害風險的能力取決于多種因素，但包括政府官員、公共管理者以及社會公眾在內 的全民風險意識和應對災害風險的能力，無疑是十分重要的因素。因此，開展全民風險意識 教育，努力提高全社會防范災害風險的能力，是在構建和諧社會條件下加強綜合災害風險管 理能力的重要舉措。首先要把風險管理教育和培訓納入政府官員和公共管理人員的培訓之中 ，教育他們在制定經濟社會發展規劃、進行重大問題決策、決定重大工程項目、實施重大公 共政策等關系公共利益的政務活動時，必須樹立風險意識，認真進行風險評估，盡可能降低 決策風險，防止決策失誤導致的社會經濟損失。其次在各級學校進行災害風險知識和應對技 能教育，將風險知識和應對技能作為素質教育的重要組成部分，從社會的基礎層次提高風險 防范意識和能力。第三利用多種形式對社會公眾進行風險防范知識和技能的傳播和教育，可 以借鑒日本政府近年來開展全民防災教育的經驗，著力提高全民的災害風險意識和避險技能 ，為提高全社會的災害風險防范能力奠定堅實的社會基礎。

4.2 建立科學的評價機制，大力加強綜合災害風險應對能力建設

在全國突發公共事件應急預案體系形成后，如何把這些寫在紙上的預案“激活”，使其真正 轉化成各級政府應對突發災害的能力，而不是變成中看不中用的“擺設”，筆者一直認為應 該 研究建立一種機制，促使各級政府自覺將寫在紙上的預案轉變成為應急能力，而這種機制就 是進行科學的應急能力綜合評價。目前由筆者主持的一項國家自然科學基金項目，已經研究 形成包括“災害識別能力、社會控制能力、風險認知能力、工程防御能力、災害救援能力、 資源儲備能力”六種要素的災害應急能力綜合評價模型，初步為運用評價機制加強政府應對 能力建設提供了技術支持。建議在運用評價機制加強政府應急能力建設時，首先應把各級政 府風險管理的績效納入績效考核之中，將政府官員的危機處理能力作為執政能力的重要方面 進行績效評價；其次要把涉及公共利益的重大決策向社會公開，讓輿論和公眾與政府一起防 范重大決策風險，努力降低行政風險可能造成的社會經濟損失；三是研究探討災害風險應對 能力評價的社會操作機制，確保評價的客觀性和公正性，切實發揮評價機制對加強政府災害 應對能力建設的推動作用。

4.3 構建災害風險防范的上游機制，建立規范的風險評價制度

國際社會綜合災害風險管理的主流趨勢是更加注重風險管理的上游機制，即把災害風險管理 的關口前移到害前的風險分析（Risk analysis）、風險評估（Risk assessment）和風險應 對計劃（Planning of measures）（Walter，2006）。在此，風險分析回答的是會發生什么 風險的問題；風險評估回答的是什么風險可以接受的問題；應對計劃回答的則是我們必須做 什么的問題。風險管理上游機制的建設徹底改變了傳統的以應對災害發生為主的災害風險管 理 模式，真正確立了預防為主的管理機制。為充分發揮風險管理上游機制的作用，首先要把綜 合災害風險管理納入經濟社會可持續發展的主體戰略之中，構建經濟社會發展的風險評價制 度，通過風險評價和風險評估設立經濟社會發展的“安全閥”；其次要研究建構科學的風險 評價模型，為災害風險管理的上游機制提供技術支撐；第三要研究設定風險評價的規范、程 序與標準，依據不同部門和領域災害風險要素的性質、特征和潛在威脅，制定相應的風險評 價技術規范和技術標準，探索建立適應中國國情的綜合風險評價技術體系，為防范各種災害 風險奠定可靠的制度和技術基礎。

4.4 綜合運用災害風險防范對策，積極推進災害風險規避機制建設

綜合災害風險管理對策主要包括兩類，即風險控制型對策和風險規避型對策，前者主要是通 過工程性措施和非工程性措施，在災前控制災害風險發生的頻率和強度或努力降低災害損失 ，如修建防洪堤壩、加固防震工程、種植防風林帶、編制應急預案、繪制風險圖、規劃土地 利用等等；后者主要是通過財務措施，用經濟手段對災害風險造成的損失進行補償和分解， 形成災害風險的社會共擔機制，如實施災害保險、發行災害債券、設立災害風險補償基金等 等。就我們國家的情況而言，以上兩種災害風險防范對策基本上處于前者“腿長”而后者“ 腿短”的狀況。目前在歐美等發達國家，災害補償總額中，保險賠付的比例已近30%左右， 而我們國家保險賠付在災害補償的份額中卻只有1%～2%，譬如1998年長江、松花江南北大洪 水 直接經濟損失2 484億元，保險賠償僅30億元（吳小平，2004）。我國災害風險規避機制的 嚴 重缺位，已經成為提高綜合災害風險防范能力的極大障礙。綜合運用災害風險防范對策，首 先要繼續強化風險控制型措施的落實，不斷加大各種防災工程的投入，努力提高覆蓋面和工 程質量；同時積極推進各種非工程性防災措施的落實，優化災害防御的政策設計和制度安排 ，努力運用風險控制型措施降低災害風險。其次要積極推進包括災害保險、發行災害債券等 多種形式的風險規避制度的建設，加大政策扶植力度，發揮政府、企業和個人幾個方面的積 極性，共建災害風險的社會分擔機制。第三積極借鑒發達國家建立災害風險規避機制的成功 經驗，積極創設適合中國國情的災害保險產品，吸引更多的社會資金進入災害保險市場。

（編輯：王興杰）

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