基于用地狀態偏離度的省域土地利用總體規劃實施狀況差異研究

摘要 結合上輪土地利用總體規劃的調控要求，設計了用地狀態偏離度指標，通過對耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地、未利用地等6類用地狀態偏離度的分析，評價1997-2004年間各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異。研究發現，耕地規劃實施效果沿“黑滇線”呈中心優于兩翼的空間分布，居民點及工礦用地狀態偏離度東高西低，并沿東部沿海和長江所構筑的“ T ”字軸向外逐步減小。退耕還林（草）政策的實施、社會經濟的快速發展、未利用地開發不足以及土地利用年度計劃的適時調整是造成省域規劃實施差異的主要原因。

關鍵詞 用地狀態偏離度；省域土地利用總體規劃；實施狀況差異

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]

土地利用總體規劃是我國土地管理制度的重要組成部分，也是實施土地用途管制制度的基礎。目前，新一輪土地利用總體規劃的修編工作已經在全國逐步鋪開，如何客觀評價上輪土地利用總體規劃（規劃期為1997-2010年）的實施狀況，成為科學合理編制新一輪規劃的關鍵環節。在業已開展的有關上輪規劃實施評價研究中，關注點主要集中在地（市）、縣（市）單元，評價內容、指標設計多圍繞在規劃實施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國尺度和省級尺度的評價研究及方法探索。然而，依照我國有關法律規定，上一行政層次規劃對下一層次的規劃有調控作用，因此，對各省域上輪規劃的實施狀況進行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強對規劃實施狀況的認識。為此，本文結合上輪土地利用總體規劃的調控要求，設計了用地狀態偏離度指標，據此評價1997-2004年間各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異，并分析出現差異的原因，為新一輪規劃的編制提供參考。

1 上輪全國土地利用總體規劃的調控目標簡析

上輪規劃編制時，我國的土地資源面臨保證糧食生產穩定增長和國民經濟持續、快速、健康發展的雙重挑戰，規劃確定了以保持耕地為核心的規劃目標［5］：①農用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬hm²（19.20億畝）以上，其中基本農田面積保持在10 856萬hm²（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見表1）。②在保障重點建設項目和基礎設施用地的前提下，建設用地總量得到控制。規劃期間（即1997-2010年），新增建設用地不超過340.80萬hm²（5 112萬畝），其中，占用耕地面積不超過196.67萬hm²（2 950萬畝）。此外，上輪規劃對土地 開發整理復墾、土地生態環境保護也提出相應的要求。根據全國規劃有關具體目標，對各個省域規劃的編制進行了目標分解和調控

上述目標在全國或各省域的實現，實質上涉及在有限或固定數量的土地資源中，在“保護耕地總量動態平衡”的基本前提下，如何對各類用地規模進行合理配置，亦即土地利用結構的合理優化問題。從這一角度出發，選擇規劃調控的主要用地類型，分析某一時間點的利用狀況與規劃設想的可能狀態的差異，其結果將是規劃實施狀況的反映。

2 用地狀態偏離度的指標設計與技術處理

2.1 用地狀態偏離度的指標設計

用地狀態偏離度是指土地利用的現狀規模與規劃預計規模的偏離程度。本文設定的現狀年份為2004年，對應年份的各省域各種類型土地面積作為現狀用地規模，而2004年的規劃預計實現目標則需要根據規劃設計的用地規模變化量進行推算。由于上輪省域規劃一直到2001年才全部獲得批準，此時已經過了近期目標年，因此，本文采用上輪規劃確定的基期年（即1996年）和規劃目標年（2010年）之間年均用地規模量來推算2004年的規劃預計用地規模。具體計算公式為：

其中：Pi為某地類的用地狀態偏離度；Y1i為1996年某地類用地規模；Yti為規劃2010年某地類用地規模；Ygi為規劃預計2004年某地類用地規模；Yxi為2004年某地類用地實際規模；di為1996-2004年某地類年均變化量。

用地狀態偏離度的正負號表示現狀用地規模與規劃目標的偏離方向，絕對值表示與規劃目標的偏離程度。由于上輪規劃對于各種地類的調控方向不同，所以正負號所表示的意義也有所不同。譬如，對于耕地而言，規劃要求耕地保有量不低于規劃目標，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒有達到規劃要求，偏離度大于0則說明規劃目標的落實情況較好；而對于建設用地則恰恰相反，偏離度小于0說明規劃目標的落實情況較好，偏離度大于0說明建設用地的增長已經突破了規劃目標。

2.2 反映規劃實施狀況的主要用地類型選擇

結合上輪規劃嚴格保護耕地、控制建設用地規模的主旨，用地結構優化的基本落腳點是耕地占補平衡，并且需要從宏觀上體現農用地、建設用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類型，對比分析2004年各類用地實際用地規模與規劃預計目標的偏離程度，進而反映各省域上輪土地利用規劃的實施狀況。

2.3 數據處理說明2.3.1 用地分類的調整及相關數據處理

2001年，國土資源部頒布了新的土地分類，導致1996年、2004年以及上輪規劃目標年數據無法銜接。因此，本文按照上輪規劃的土地分類體系對1996年和2004年數據進行了調整主要調整是在“農用地”中增加了“水面\"，并將2002年土地分類中的建設用地、未利用地涉及和“水面”有關的用地調整到相應的“水面”中；在“交通用地”中將“農村道路用地”納入，而非設置在2002年土地分類的“其它農用地”中。 ，以保證數據口徑的一致性。

2.3.2 規劃預計的2004年用地規模估計

本文涉及的用地數據來源于1996年和2004年的土地變更調查，以及各省域上輪規劃目標年（2010年）的用地規模目標。但是，各省域編制上輪規劃時所采用的規劃基期數據，與1996年的土地利用變更調查數據并不完全一致，特別是城鎮用地規模有所調整。因此，本文在估算規劃預計的2004年用地規模時，采取以1996年變更調查數據為基數，加上1997-2004年間規劃預計凈變化量的方式來處理。

3 省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析

3.1 全國土地利用總體規劃的實施總體狀況簡析

截至2004年底，全國農用地規模低于規劃預計目標2.22%，而建設用地、未利用地規模分別超出預計目標3.18%和5.57%。在農用地中，耕地、林地、牧草地和預計目標存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設用地則恰恰相反，除水利設施用地外，居民點及工礦用地、交通用地都遠大于規劃預計目標，分別高出6.93%和4.04%。

上述情況表明，1997-2004年間，農用地尤其是耕地減少、建設用地增長的速度都要大于上輪規劃的預期。

3.2 各省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析

3.2.1 耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈現“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局

在全國31個省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說明無一省域的耕地保有量達到了規劃預計目標。其中，有7個省域的狀態偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達-31%。

從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡稱“黑滇線”）為界，耕地狀態偏離度呈現明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及西藏，耕地狀態偏離度絕對值相對較小；“黑滇線”以西，自內蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內的12個省域，是我國耕地偏離度絕對值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級高地。此外，北京、天津、上海三大傳統直轄市的耕地狀態偏離度絕對值要明顯大于周邊省域。

3.2.2 多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界，西優東劣

從林地的規劃實施情況來看，多達20個省域沒有達到規劃預計目標，其中偏離程度較大的省域主要包括環渤海地區的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規劃實施相對較好（見圖1b）。

就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個省域達到規劃預計目標。從空間分布上來看，牧草地狀態偏離度也呈現以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規劃實施相對較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對值都高于“黑滇線”以西地區（見圖1c）。

3.2.3 居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小

從居民點及工礦用地來看，多達22個省域的用地規模突破相應目標。如圖1d所示，居民點及工礦用地狀態偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內陸逐漸降低的趨勢，并以長江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規劃預計目標幅度最大的前6個省域全部分布在東部及東南部沿海地區，中部地區的偏離度略低于東部，但長江沿線省域的狀態偏離度要明顯高于南北兩側其他省域；未超出規劃預計目標的主要集中在中國的北部和西部地區，包括東北三省、中部的內蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的西藏、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類型用地的狀態偏離度分析圖

Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區交通用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大

就交通運輸用地而言，有14個省域未突破規劃預計目標，在空間分布上以北部和中南兩大區域為主，主要包括自東北三省向西的北部國界線沿線的內蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。

超出規劃設想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和西藏等省域。中西部地區交通用地的快速增長是上輪規劃實施的重要特點，偏離度較大的前5個省域中有3個位于中國西部，平均偏離度高達8.4%（見圖1e）。

3.2.5 未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國的南北兩端

雖然上輪規劃將耕地補充列為主要規劃目標之一，但作為主要補充來源的未利用地開發，規劃實施效果并不理想，全國僅有新疆、上海兩地達到預計目標。從未利用地狀態偏離度的空間分布看，數值超過20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國的南北兩端（見圖1f）。

3.3 省域土地利用總體規劃實施的類型分區

在單項指標分析的基礎上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地和未利用地的用地狀態偏離度作為變量，運用基于歐式距離的離差平方和法，對31個省域進行空間聚類分析，從而形成依類歸并的結果，由此反映出我國上輪規劃在全國不同地域的實施情況以及相應類型的主要特點。經過聚類分析，將全國各省域歸為4個類型區（見圖2）。

（1）第一類型區：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的西藏、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個省域，國土總面積占全國的57%，該類區域各類用地指標的狀態偏離度相對較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類用地的平均偏離度絕對值都在5%以下。需要說明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類型區，但其居民點及工礦用地的狀態偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規劃實施效果并不理想，而從本文研究所選六類用地的綜合情況來看，規劃實施與規劃預期較為接近。

（2）第二類型區：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個省域，國土總面積占全國的10%，其規劃實施的共同特點是未利用地開發不足、牧草地與規劃預期有差距，但都處在第二梯隊。根據上輪規劃對1997-2004年間的估計，這些省域應開發未利用地450萬hm²，但實際只開發了60萬hm²，僅占規劃目標的13%，同時也略好于天津、廣東（僅實現規劃目標的3.6%）；牧草地規劃預計增加97.8萬hm²，而實際卻減少12.1萬hm²，狀態偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類型區（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。

（3）第三類型區：包括內蒙古、陜西、青海和寧夏4個省域，主要位于中國北部地區，國土總面積占全國的22%，區域內耕地規劃實施情況較差，平均狀態偏離度達-16%，耕地減少速度遠遠超出規劃設想。按照上輪規劃，到2004年末區內4個省域單元耕地保有量應維持在1 489萬hm²左右，而實際已經減少到1 278萬hm²。

（4）第四類型區：主要位于中國的東部地區，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個省域，國土總面積占全國的10%，區域內各類用地指標的狀態偏離度普遍比較高，建設用地超出規劃實施與農用地、未利用地未達到規劃設想的現象并存，規劃的實施效果和預計目標相差較大。2004年，這些省域居民點及工礦用地合計880萬hm²，比1996年增長78萬hm²，超出規劃設想9.6%。與建設用地的快速增長恰恰相反，耕地和牧草地規模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬hm²和75萬hm²，低于規劃設想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達到規劃要求。同時，未利用地開發也未達到規劃要求，按照上輪規劃設想，到2004年末開發未利用地291萬hm²，而實際上僅僅完成了40萬hm²，不足規劃設想的14%。

4 省域土地利用總體規劃實施差異的成因分析

分析上輪省域土地利用總體規劃的實施狀況差異，主要集中在以下方面：

4.1 退耕還林（草）政策的實施導致我國西部和西北部地區耕地大量減少

1998年我國長江、松花江、嫩江特大洪災后，我國“積極推行封山育林，對過度開墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開試點，并于2002年在全國25個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團全面啟動，我國的北部、西部和西北部地區正是這次退耕還林（草）工作的重點地區。

1999-2004年間全國大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現為由東往西逐步增大的趨勢。這6年間，“黑滇線”以西的12個省域，由耕地轉為林地和牧草地的面積分別為329萬hm²和106萬hm²，合計達435萬hm²，共占該地域同期耕地減少總規模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達96.3%和95.8%。

4.2 社會經濟的快速發展推動了建設用地的迅速擴張，加大了耕地規模的減少

在上輪規劃實施的“九五”和“十五”時期，全國平均經濟增長速度分別達到8.3%和9.5%，高出規劃設想0.3和2.5個百分點，受社會經濟快速發展的影響，建設用地規模也不斷增長。據統計，2004年GDP總量排在全國前10位的省份，其1996-2004年居民點及工礦用地增長占全國總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達44%。進一步對省域的居民點及工礦用地狀態偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總人口增量分別進行相關分析，發現居民點及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關性（見表2），表明經濟發展是導致居民點及工礦用地與規劃預計目標產生偏差的最主要原因。

與建設用地的快速擴張相對應，社會經濟快速發展地區的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區共有30.9%的耕地減少是由于建設占用造成的，高出全國平均水平75%，其中上海市高達73.9%，福建和江蘇也分別達到57.2%和47.6%。

4.3 土地開發力度與規劃預期差距大，耕地補充規模偏小

按照上輪規劃的要求，應通過土地的開發整理復墾，保證耕地總量的動態平衡，然而，在規劃實施期間，這項要求并沒有完全得到落實，全國未利用地的規劃實施偏離度將近6%，土地開發力度不足，僅上海和新疆兩地達到了規劃要求，其余省域的未利用地開發規模均低于規劃目標，耕地補充規模嚴重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。

4.4 土地利用年度計劃的適時調整也對土地利用規劃的實施帶來一定的影響

土地利用總體規劃的規劃期一般為15-20年，雖然在編制規劃時，編制者會對未來社會經濟的發展變化進行考慮，但由于規劃期限長，并且缺乏更具實際指導意義的近期規劃，往往導致規劃設想與近期內的社會經濟發展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計劃執行中，需要對土地利用規劃進行相應的調整，這在一定程度上影響了規劃的實施。

對比分析1997-2004年實際下達給各省域的農用地轉用指標和規劃預計的建設用地新增規模，可以發現，共有23個省域的轉用指標低于規劃預計增量，其余8個省域則超出了規劃設想；在偏離幅度上，僅有5個省域的偏離幅度在10%以內，有一半的省域偏離幅度超過30%。進一步分析歷年建設占用耕地指標與規劃預計的新增建設占用耕地規模之間的差異，只有6個省域的占用耕地指標沒有超出規劃設想，其余省域全部突破規劃控制目標，土地利用年度計劃與土地利用規劃之間存在一定的差距。

5 結 語

本文對1997-2004年各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異性進行評價，發現：①耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界西優東劣。③居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區交通運輸用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國的南北兩端。在此基礎上，通過對6種用地類型的狀態偏離度進行聚類分析，將全國31個省域分為四個類型，從而反映各自規劃實施的主要特點。進一步分析表明，退耕還林（草）政策的實施、社會經濟的快速發展、未利用地開發力度不足以及土地利用年度計劃的適時調整是造成各省域土地利用總體規劃實施差異的主要原因。

上述研究提供的啟示在于：在中國這樣一個區域差異巨大的地域范圍內開展土地利用總體規劃編制，必須要開展分區研究，針對不同區域的土地利用和社會經濟發展特點，因地制宜地制定規劃目標和管制措施。而且，要加強土地利用規劃體系及其相應技術體系的建設，強調近期規劃的編制和執行，密切近遠期規劃之間以及規劃與土地利用年度計劃之間的聯系，加大規劃的執行和監管力度，真正將規劃落到實處。

(編輯：田 紅)

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