突發公共事件的政府應急管理

2008年1月上旬至2月中旬，一場數十年罕見的雪凝災害席卷我國南方十幾個省，各省在這場災害中遭受到了不同程度的損失，同時這場災害也直接考驗了各級政府對突發公共事件的應急管理能力。隨著社會經濟的發展，突發公共事件的形式日趨多樣化，發生的頻率也必然會越來越高，這是現代社會運行的邏輯：隨著科技進步和工業發展，城市化程度的提高，人們在戰勝傳統社會風險的同時，也伴生各種風險和危機，而且現代社會的災害和危機頻率越來越高，沖擊力愈發強烈，造成的危害越來越大。風險社會對傳統政府管理體系構成嚴峻挑戰。因此，重塑政府應急管理意識，實現政府應急管理體系創新，是提高政府應急管理的基本途徑。

一、突發公共事件的界定、分級和分期

(一)突發公共事件的界定

突發公共事件，一般指突然發生，對全國或部分地區的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產安全已經或可能構成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財產損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件。對于突發公共事件種類的劃分，有不同的標準。我國一般將突發公共事件劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類。不過，這種分類是相對的。任何一種突發公共事件都可能發生相互轉化，或發生“連帶效應”，導致綜合性的社會突發公共事件，為此在突發公共事件研究及處置中應注意各種事件的內在聯系，以及可能出現的不確定性，從系統的、發展的角度，建立聯動式應急處置模式。

突發公共事件有6個特點：其一，突發性。突發公共事件都是在毫無預料的情況下，在瞬息之間發生的；其二，不確定性。這是由于環境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱所決定的，包括突發公共事件的發生、發展、影響、危害和事件回應的不確定性；其三，危害性。任何一種類型的突發公共事件都會不同程度地影響組織和社會的正常運轉，并對生命、財產和環境造成嚴重威脅或損害；其四，蔓延性。許多突發公共事件其發生、發展、影響是沒有地域局限的，控制不好，會迅速蔓延，尤其是在信息化、全球化背景下這一特點表現得更為明顯；其五，輿論的關注性。由于突發公共事件是人們毫無預料的情況下發生的，并造成巨大的人員傷亡、財產損失和產生一系列負面效應，因而成為社會各方輿論關注的焦點和熱點。通過對輿論的關注，公眾了解到怎樣防止事件的產生和蔓延，政府也能明了公眾的情緒以便做出正確的抉擇。良好的輿論引導，有利于突發公共事件的解決；其六，雙重效果性。突發公共事件固然有危害性的負面效果，但突發公共事件中也蘊藏著機會和轉機，只要善于把握，突發公共事件也可成為促進制度創新和環境改變的強大動力。

突發公共事件除了上述特點外，還具有公共性特點。從主體上看，突發公共事件突破了單一組織機構的范疇，涉及較大范圍內的社會組織、群體和公眾，影響范圍更廣，危害和威脅更嚴重。從事件的內容來看，突發公共事件涉及公共利益和公共安全。這次雪凝災害就是一起典型的突發公共事件。因此，突發公共事件的應對和處置就需要各級政府出面，政府在突發公共事件治理中必須扮演領導者和組織者的角色。

(二)突發公共事件的分級

將突發公共事件劃分為不同的級別，從而采取不同的應急措施，這是各國應急管理的共同經驗。我國遵循“能力本位”和“重心下移”兩個基本原則來劃分突發公共事件的級別。根據“能力本位”的分級標準，可以將突發公共事件分為特別嚴重(Ⅰ級)、嚴重(Ⅱ級)、較嚴重(Ⅲ級)和一般嚴重(Ⅳ級)四級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色進行預警和分級管理。根據“重心下移”的分級管理原則，不同級別的突發公共事件由不同級別政府控制：(1)一般嚴重(Ⅳ級)突發公共事件，表示其影響局限在社區和基層范圍內，可由縣級政府控制；(2)較嚴重(Ⅲ級)突發公共事件，表示后果嚴重，影響范圍大，發生在一個縣以內或是波及兩個縣以上，超出縣級政府應急能力，需要動用市有關部門力量方可控制；(3)嚴重(Ⅱ級)突發公共事件，表示其規模大，后果特別嚴重，發生在一個市以內或是波及兩個市以上，需要動用省級有關部門力量方可控制；(4)特別嚴重(Ⅰ級)突發公共事件，表示其規模極大，后果極其嚴重，其影響超出省范圍，需要動用全省的力量甚至請求中央政府增援和協助方可控制，其應急處置工作由發生地省級政府統一領導和協調，必要時(超出地方處置能力范圍或者影響全國的)由國務院統一領導和協調應急處置工作。

(三)突發公共事件的分期

突發公共事件分期制度主要涉及應急管理的微觀問題，旨在建立一個“全過程”的政府管理模式。突發公共事件通常遵循一個特定的生命周期。每一個級別的突發公共事件，都有發生、發展和減緩的階段，需要采取不同的應急措施。突發公共事件總體上可劃分為預警期、爆發期、緩解期和善后期四個階段。

政府應急管理的目的，是通過提高政府對突發公共事件發生的預見能力、事件發生后的救治能力以及善后恢復階段的學習能力，及時有效地化解危機狀態，盡快恢復正常的生活秩序。政府應急分期管理的任務與能力見下表：

二、構建有效的突發公共事件政府應急管理機制

突發公共事件政府應急管理是公共管理的一個重要領域，是政府及其它公共組織，在科學的公共管理理念指導下，通過檢測、預警、預防、應急處置、評估、恢復等措施，防止和減輕突發公共事件災害的管理活動。突發公共事件政府應急管理也是現代政府的重要職能和義不容辭的責任，政府的應急管理能力與行為，直接關系到政府在公民心目中的地位和形象，甚至關系到國家政權的存亡。因此，構建有效的突發公共事件政府應急管理機制，對突發公共事件進行科學高效的管理，是擺在我國各級政府面前的重大課題。

突發公共事件應急管理機制是指在法律規定的框架內動員社會力量協作參與，征調一切可用的人力、財力和物力，以有效應對突發公共事件的一系列制度化體系的有機構成。按照政府應急管理的規律，構建科學有效的突發公共事件政府應急管理機制，應切實加強突發公共事件防范、應急處置和善后轉化三個環節的工作。

(一)建立政府應急管理檢測預警機制

從應急管理的目的和效果來看，突發公共事件預防比突發公共事件處置更重要，應急管理的最佳狀態是將突發公共事件消滅在萌芽之中，避免突發公共事件發生。所以，加強應急管理，首要的、也是必須的就是要加強突發公共事件預防，以最嚴密的制度、最精心的核查，力求避免突發公共事件發生，并預見可能發生的突發公共事件。建立政府應急管理檢測預警機制要做好以下工作：

1、樹立危機意識。對公共部門來說，危機意識是一種思想或觀念，它要求公共部門從戰略的角度出發，即樹立新的發展觀、穩定觀，把應急管理納入改革和經濟社會發展的全局中加以謀劃，制定政府應急管理的戰略規劃、法規和政策；并在日常管理或和平穩定時期就抱著應對危機的心態，居安思危，在危機到來之前，預先考慮和預測可能面臨的各種緊急和極度困難形勢，預先提出對抗危機的應對之策，以防在危機發生時束手無策。

2、建立常設性的應急管理部門。建立常設性的應急管理部門，有利于政府集中統一抓好突發公共事件的預防、預警和應急處置工作，建立一支訓練有素的應急管理隊伍，提高應急能力，并保持應急管理工作的連續性，可降低應急管理成本，應徹底改變政府長期以來扮演臨時消防隊員角色的狀況。

3、建立應急預案系統。應急預案不是針對某一專門的突發公共事件，而是一種總體的規劃，規劃中要詳細列出各類突發公共事件的應對方案、各個職能部門的協調互助方式、公務員的職責和權力、重要關系的建立、備用的通信系統和通信計劃、重要的應急物資儲備等等。應急情景的模擬演練也是應急預案系統中的重要環節，通過模擬演練既可培養公眾的危機意識，增強公眾應對突發公共事件的心理承受能力和基本的救護技能；也可檢驗應急預案的科學性和可操作性。

4、建立高效的應急信息系統。建立高效暢通的應急信息系統，密切監測公共環境的變化，收集處理并及時通報可能威脅社會的信息。信息是應急管理的生命，信息適時公開是應急管理的重要原則，也是尊重公民合法權利、保證公眾有效參與應急的必要條件。

5、建立、健全統一的應急管理指揮系統。缺乏統一指揮，部門崗位權責不清，不以績效為導向是應急管理之大忌，這種狀況通常引起應急管理的低效率和無效果。建立統一指揮和總體協調的機構是保證應急管理質量的命脈所在。統一的應急管理指揮系統，應由中央政府和地方政府采取直線式的領導體制，建立從中央到地方的應急連鎖系統，組成一個統領軍隊和整合社會各方面力量的決策、指揮和協調體系，并自上而下分別設立由黨政一把手親自掛帥的應急管理的常設機構，按照各司其職、各負其責的原則，行使對突發公共事件應急管理職能。

6、建立應急管理教育和訓練系統。對全體公民，尤其是政府公務員和學生，進行應急管理教育和應急模擬訓練，是應急管理檢測預警機制非常重要的環節。公務員培訓上制定規劃時，應增加應急管理的內容。具體來說，在公務員崗前培訓、崗位培訓和脫產進院校培訓中，設置專門的應急管理或處置突發公共事件的培訓課程。公務員還應接受應對突發公共事件應急救援訓練，并在公務員在應急救援訓練的基礎上，應進行公務員應對突發公共事件應急救援演練，以便發現問題，及時糾正，提高公務員應急管理的實戰水平。國民教育體系開展應急管理風險和自救、救護宣教活動。應在小學、中學和高校開設相應的課程或專題講座，提高學生(未來的公民)的危機意識和抗突發公共事件的能力，內容包括災害特點、災害預防、緊急逃生方法、緊急救援辦法，以及鼓勵大學生及群眾為應急管理提供應急志愿服務。

7、修訂公共行政績效考評體系。在公共行政績效考評中，應建立各級政府及公務員有效的應急管理良性激勵機制，改變那種“默默無聞避免危機的得不到獎勵，轟轟烈烈解決危機的成為英雄”的現象。還要嚴格執行重大事故領導與管理責任追究制度。

(二)建立快速高效的應急處置機制

突發公共事件一旦發生，必須迅速啟動所有政府資源開展應急救治，及時采取果斷措施，快速、有效地遏制突發公共事件的發展和升級，控制事態，迅速解決突發公共事件，盡快恢復社會正常秩序。這些措施有以下5項：

1、實行政府強制干預。在突發公共事件狀態下，處于維護公共利益和快速處置突發公共事件的需要，政府有必要依據有關法律規定，采取多種非常管理措施。2007年8月，我國通過的《中華人民共和國緊急狀態法》對許多大的方針問題進行制度設計，規定重大突發公共事件下應急管理的基本準則與管理方法。緊急狀態法使我國政府應急管理真正納入法治軌道。各級政府在應急狀態下要依法行政，果斷采取措施，及時化解危機。

2、探尋并向人們告知突發公共事件產生的根源。突發公共事件發生后，對社會和公眾心理影響巨大的主要原因，在于人們對突發公共事件產生根源的不確定或不明確，從而引起恐慌。探尋突發公共事件產生的根源，一方面可以暫時安撫公眾心理情緒，保持社會穩定；另一方面也是進一步采取有效措施的前提。

3、公開突發公共事件動態信息。突發公共事件所涉及的公共信息應及時、公開、透明地披露，用客觀準確的信息穩定公眾的信心。要建立新聞發言人制度，通過召開例行的新聞發布會，公布信息，滿足公眾的知情權，以避免社會流言和恐慌。尤其重要的是，政府首腦一定要及時地出現在公眾面前，向公眾展示堅定、信心和希望。

4、快速反應。突發公共事件一旦發生，政府的決策者必須根據應急預案，果斷采取措施，派遣應急管理的專職人員趕赴現場，動用各種應急儲備物資和其他社會資源，迅速控制混亂狀態，盡快修復社會系統，使社會恢復均衡狀態。

5、發揮非政府組織與公眾的作用。在應急管理中，政府因其地位、職責和手段之所在，必然要扮演主角，起主導作用，但光靠幾個政府應急部門和專業隊伍的力量，是遠遠不夠的，還必須有社會力量的參與和支持，才能成功應對突發公共事件的挑戰。

(三)建立善后修復轉化機制

突發公共事件的波峰過去后，為盡快恢復經濟和社會正常秩序，彌補被耽誤的日常工作，必須適時啟動善后修復機制。一次突發公共事件得以解決，并不意味著應急管理的結束。應急管理部門應抓住機會，著力做好兩件事：

1、善后工作。這項工作除了盡快修復遭到破壞的各項設施，恢復正常的社會生活秩序外，還包括公眾災難心理創傷的安撫和慰藉。

2、及時總結經驗教訓。突發公共事件是危害與機遇并存，善于利用突發公共事件，變危機為契機，這是應急管理的最高境界。應急管理總結是整個應急管理的最后環節，一般分為三個步驟：一是要對突發公共事件發生的原因和相關預防、處置的全部措施進行徹底、系統的調查；二是要對應急管理全過程工作進行全面的評估，包括對預防、應急處置、善后恢復等各個方面的評價，并要深刻剖析應急管理工作中存在的各種問題；三是要對應急管理中存在的各種問題綜合、分類，分別提出整改措施，并責成有關部門逐項落實。這樣，不僅可以直接提高政府應急管理能力，而且也可以為政府制度創新和環境改變提供動力。

責任編輯：李 華